杭州地方民生立法评估

自党的十六大报告从国家政策的层面首先提出民生概念以来，民生逐步成为中国社会发展的主题。国务院总理在十一届全国人大五次会议上作政府工作报告时再次强调，要切实保障和改善民生，把保障和改善民生作为政府工作的重要任务。从实践层面来看，各级政府亦积极开展了形式多样、内容丰富的民生保障工作。其中，地方民生立法——或者巩固民生保障实践中的有益经验，或者为民生保障提供行为指引——成为民生保障工作和地方立法的一个新抓手和新领域。而志在建设东方品质之城的杭州，历来重视民生保障工作，且其在我国的立法体制中具有地方立法权。因此，杭州地方民生立法具有较强的代表性，对其予以梳理、评估，既可以把握杭州地方民生立法的基本状况，亦可以推而广之，窥探我国整体地方民生立法之全貌。

一、研究对象、研究方法和遴选标准

根据立法法第六十三条和第七十三条之规定，省、自治区、直辖市及省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规；省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定地方政府规章。杭州市作为浙江省人民政府所在地的市，属于立法法所言之“较大的市”，故杭州市人民代表大会及其常务委员会有权制定地方性法规，杭州市人民政府有权制定地方政府规章。由于本文的研究旨在地方民生立法，故研究对象限定为杭州市地方性法规和地方政府规章，而不包括位阶更高的法律、法规，亦不包括非立法性行政规范性文件（俗称“红头文件”）。

本文主要借助浙江省人大常委会的“地方立法网”，在其“浙江省地方性法规检索系统”（www.locallaw.省略/Lawquery/）中的类型一栏中输入“法规”，有效性一栏中输入“有效”，制定机关一栏中输入“杭州市人大及其常委会”，最终获得杭州市现行有效的地方性法规文本共计75件。同时，借助杭州市人民政府法制办公室的门户网站，在其“杭州市法规规章检索系统”（www.hangzhoufz.省略/list/hzfg.aspx?code=06）中，在默认情况下，不设置查询条件，直接点击“查询”按钮，在给出的结果中，剔除属于地方性法规的部分，最终获得杭州市现行有效的地方政府规章文本共计141件[1]。

如何界定民生立法是展开本课题研究的前提。考察我国现行法制，在规范层面上并无“民生权”或“民生权利”之表达，申言之，民生权利尚属法学概念而非法律概念。从内容层面观之，民生权利不仅仅指某个单项或某类特定的权利，而是对满足民生诉求的一系列权利的统称，是一个权利束。因此，笔者认为，不宜简单地以现有的权利类型与民生权利机械对接，而应以民生权利的基本特征作为遴选标准，将获得的所有法律文本逐一与之对照，但凡符合相关标准的地方立法即纳入研究范围。考虑到研究对象限于216件立法文本，因此该研究的工作量虽大，但仍然可以完成。

笔者认为，民生权利具有以下基本特征：（1）权利主体的普遍性和特殊性。但凡自然的、生物意义上的人，都应当享有相应的民生权利。同时，民生权利主体的普遍性并不排除对特殊群体给予特别照顾，相反是其题中之意。（2）权利内容的基础性和发展性。民生权利要确保人之为人所必须达到的基本生计状态的底线，即具有基础性。如关涉民众生存的食物、衣着、住房、医疗等基础性事项。当然，民生权利内容应当限定为前述基础性事项或与其具有直接相关性的事项，否则民生权利将过于宽泛而失却独立的研究价值。同时，根据马斯洛需求层次理论，人类的需求分为若干个层次，在不同的阶段对应不同的需求层次。因此，随着社会的发展，基本生计状态的底线是因时上浮的，民生权利内容又具有发展性。（3）权利实现的政府义务性。民生概念从一开始就是在政府与民众的关系层面展开的，政府是保障民生任务的义务主体，可以是直接给予民众生存物资，也可以是培养民众获取生存物资所必需的技能；可以是政府直接向民众提供基本生活物资和公共服务，也可以通过市场化的方式将民生保障任务交给社会主体完成。

二、杭州地方民生立法的现状

笔者对照民生权利的上述基本特征，逐一对杭州市的216件地方立法文本予以梳理，最终得到涉及民生的立法文本29件：其中地方性法规18件；地方政府规章11件。截至2012年4月5日，杭州市现行有效的地方性法规共75件，涉及民生的地方性法规有18件，占总数的24%；现行有效的地方政府规章共141件，涉及民生的地方政府规章11件，占总数的7.8%。与民生保障的重要性相比，杭州市的地方民生立法无论在绝对量还是相对量上都较低，实践中许多民生保障措施没有及时法制化，民生立法尚存在很大的发展空间。

进一步对上述民生立法文本进行归类，我们发现当前杭州市地方民生立法主要分布在以下几个领域：教育文化体育、公共卫生、环境保护、公共服务、社会保障、劳动保障、特殊群体保护（见表1）。

杭州市地方性法规层级的民生立法主要集中在环境保护（27%）、教育文化体育（17%）、公共卫生（17%）、公共服务（17%）等领域，而在特殊群体保护方面则为空白；地方政府规章层级的民生立法则主要集中在公共服务（37%）、社会保障（27%）和特殊群体保护（27%）等领域。两者都对公共服务领域给予了高度重视，成为立法的重点，而在劳动保障和特殊群体保护等领域的立法，则有待于进一步加强（见表2、表3）。

杭州市地方民生立法肇始于1987年，其主要依据是已经试行8年之久的中华人民共和国环境保护法（试行），此后，民生立法一直停滞。1992年出台《杭州市实施军人抚恤优待和退伍义务兵安置若干规定》后，民生立法复归沉寂。到20世纪最后5年民生立法开始得到重视，先后出台了9件民生立法。进入新世纪以来民生立法得到了持续平稳发展，除个别年份以外，每年都有一定数量的民生立法产出，在2004年到达产出量的最大值，其发展的历史脉络基本与我们全社会对民生保障的认识程度相契合（见表4）。

地方立法在我国立法体制的地位，决定了其在立法内容上可能有如下类型：一是属于执行性立法，即对相同主题上位法的具体化；二是属于应用性立法，即上位法在某一具体领域的运用；三是属于原创性立法，即没有明确的上位法而在立法权范围内所作的立法。地方立法的这三种类型所体现的地方立法的灵活性和地方特色依次增强。纵观杭州市地方民生立法，上述三种类型分布比较均衡，分别有9件（如《杭州市实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉若干规定》）、11件（如《杭州市全民健身条例》）、9件（如《杭州市学前教育促进条例》）。这说明对民生问题的关切在全国范围内具有共同性，同时，由于地方历史地理环境有别，经济社会发展水平各异，民生立法的地方特色亦得到了较好体现。

杭州地方民生立法在不同领域的具体分析：

（一）教育文化体育领域

教育文化体育领域的立法，主要是赋予公民受教育权，以及享受文化体育公共设施权利的相关立法内容。受教育权是宪法赋予公民的一项基本权利，既是个人发展的手段和目的，又是民族振兴的基石，而我们前文讲到民生权利具有发展性，随着时代的发展，受教育权内涵和外延得到了进一步的丰富，因此，我们把文化体育方面的立法一同纳入研究范围。

从总体上看，杭州市的教育立法层级较高，均为地方性法规层级，但数量相对匮乏，仅有《杭州市中小学校学生伤害事故处理条例》《杭州市学前教育促进条例》两件立法，且严格来讲《杭州市中小学校学生伤害事故处理条例》并非直接规范受教育权的。因此，从长远发展来看，杭州市应加强诸如民办教育、职业教育、继续教育、社会力量办学等方面的立法。而在文化体育方面杭州市的相关立法则极度薄弱，仅有《杭州市全民健身条例》勉强凑数，亟待加强相关领域的立法。

（二）公共卫生领域

公共卫生是关系一国或一个地区人民大众健康的公共事业。公共卫生的具体内容包括对重大疾病尤其是传染病的预防、监控和医治；对食品、药品、公共环境卫生的监督管制，以及相关的卫生宣传、健康教育、免疫接种等，以延长人的寿命和促进人身心健康的活动。

总体来看，杭州市公共卫生领域的立法既有政府规章，亦包括地方性法规。其中，在疾病预防方面有《杭州市精神卫生条例》；在药品管理方面有《杭州市医疗机构药品使用质量监督管理办法》；在卫生监督方面有《杭州市蔬菜农药残留监督管理条例》《杭州市公共场所控制吸烟条例》。杭州市在公共卫生领域的立法初具规模，但还有很大的需求空间，比如在国家积极推进基层卫生服务的背景下，亟需对社区卫生服务方面进行相应立法。

（三）环境保护领域

在人与自然和谐发展的理念日益深入人心的时代背景下，高度重视自然环境保护是经济社会发展过程中的必然要求。杭州市在这方面的立法独具特色，既有与上位法及兄弟城市相应的《杭州市环境噪声管理条例》《杭州市生活饮用水源保护条例》，亦有根据杭州市特定地理条件相关的《杭州市苕溪水域水污染防治管理条例》《杭州市西湖水域保护管理条例》《杭州西溪国家湿地公园保护管理条例》。当然，随着人们对环境要求的不断提高及环境问题的日益严峻，环境保护方面的立法仍将是民生立法的一个重要领域。

（四）公共服务领域

公共服务是指，通过政府权力的介入或者公共资源投入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础，如提供水、电、气、交通与通讯基础设施、邮电与气象服务等。

从总体上看，杭州市在公共服务领域的地方立法相对完善，既有关于公用事业经营的一般性立法，如《杭州市市政公用事业特许经营条例》，也有针对各个特殊行业的专门立法，如《杭州市城市供热管理办法》《杭州市燃气管理条例》《杭州市城市供水管理条例》《杭州市环境卫生有偿服务实施办法》《杭州市城市公厕管理办法》《杭州市城市生活垃圾管理办法》。当然，公共服务领域覆盖面广泛，尚存在结合本市实际进一步完善的空间和需要。如针对买房难问题，就有必要出台保障性住房或者廉租房方面的立法。

（五）社会保障领域

社会保障是国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量，其主要由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成。

相对于社会保障在民生保障中的重要地位而言，杭州市相关地方立法尚显不足，已有的立法主要集中在医疗保障和社会保险费征缴上。前者有《杭州市基本医疗保障违规行为处理办法》《杭州市城镇基本医疗保险办法》，后者有《杭州市社会保险费征缴办法》。在社会救助方面除了单项的《杭州市法律援助条例》外，缺少其他诸如最低生活保障方面的立法。而在社会保障方面能起到独特作用的社会慈善事业方面的立法则完全处于空白状态。

（六）劳动保障领域

劳动保障就是以保障劳动者的基本合法权益为目的，所采取的一切措施和行为的总和。杭州市在这个领域的立法相对单薄，只有《杭州市工会劳动法律监督条例》一部地方性法规。这主要由于上位立法相对完善，地方立法的空间有限。当然，地方立法也不是完全没有发挥作用的余地和必要，未来可以就促进就业、最低工资保障等方面有所作为。

（七）特殊群体保护领域

特殊群体是指在社会关系中处于相对弱势的一方，其由于自然差距（体力、智力等）或社会差距（出身、财产、教育水平等），需要在同等保护的基础上，给予其特别的或者更多的关怀和照顾。

从总体上看，杭州市在这方面的立法主要集中在保障残障人群方面，先后制定了《杭州市无障碍设施建设和管理办法》《杭州市实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉若干规定》。此外，针对军人保护方面，制定有《杭州市实施军人抚恤优待和退伍义务兵安置若干规定》。而在社会人口日益老龄化的时代背景下，杭州市废止了《杭州市老年人优待办法》，却没有新的立法跟进，这是值得认真思考的。

（八）其他

由于认知能力的局限，某些民生立法无法类型化到上述领域，笔者在此予以列举。杭州市这方面的立法主要有：《杭州市物业管理条例》《杭州市殡葬管理条例》。

注释：

[1] “杭州市法规规章检索系统”包含了地方性法规和地方政府规章，但由于其地方性法规部分不是很全面，考虑到研究的权威性，笔者对地方性法规的检索，主要借助“浙江省地方性法规检索系统”。

（作者单位：杭州行政学院法学教研部。本文系笔者主持的浙江省法学会2011年度课题：“地方民生立法基本框架研究——兼评杭州民生立法”〔课题编号2011NA01〕以及2011年度杭州市哲学社会科学规划课题“地方民生立法基本框架研究——兼评杭州民生立法”〔课题编号B11FX08Q〕之核心成果）