论赤道原则的脆弱性

摘要：作为国际项目融资的行业基准，赤道原则集中体现了商业金融机构致力于可持续发展的愿景。本文在简介赤道原则运行机理的基础上，分析赤道原则现行规定的内在缺陷与执行困难，阐释赤道原则的脆弱性，既为今后进一步修订和完善赤道原则提供理论依据，也为赤道原则金融机构(Equator PrineiDle Financial Institu―tions简称EPFIS)切实履行自我承诺提供有价值的执行建议。

关键词：赤道原则；环境和社会影响评估；污染防范与治理指南；绩效标准

中图分类号：F830.5　文献标识码：A　文章编号：1006 1428(2010)01―0012―05

赤道原则(Equator Prineiples，以下简称Eps)是巨型金融机构近二十多年来为项目融资产业创设的一个避免、缓解与补偿环境与社会影响的行业基准，目前已经被全球67家金融机构所采用，成为了项目融资产业通行的行业惯例(冯守尊，2008)。

本文在简介Eps运行机理的基础上，分析Eps的适用范围、实体规则以及程序规则，阐释Eps的脆弱性，一方面为今后进一步修订和完善Eps提供理论依据，另一方面意在倡导赤道原则金融机构(EPFIs)能够切实履行自我承诺，使Eps真正成为可持续金融的助推器。

一、Eps的运行机理

(一)项目分类

依据Eps第一条规定，EPFIs承诺，环境和社会影响评估(EnvironmentaI and Social Impact Assessment，以下简称ESIA)将在全球范围内被广泛应用到所有产业部门中总成本在一千万美元或以上的项目融资中。为此，EPFIs应在国际金融公司(Intemational Fi―nance Corporation，以下简称IFc)制定的环境与社会风险识别标准的基础上，对拟融资的项目进行分类。根据Eps进行的项目分类与世界银行援助项目的分类类似，即基于拟建项目所处的地理位置、敏感度、规模以及潜在环境与社会影响的性质和严重程度将项目分为三类：A类项目，即高风险项目，是指那些被认为可能造成“重大不利”环境与社会影响的项目，“重大不利”意思是敏感的、多样的或前所未有的：B类项目，即中等风险项目，是指那些被认为对人类种群或环境的重要领域具有“潜在或者较少不利”环境与社会影n向的项目，“潜在或者较少不利”仅仅限制在特定区域内，比A类项目造成的影响容易得到缓解(例如，拥有足够控污设备的制造项目)；C类项目，即低风险项目。指那些“很少或没有不利”环境与社会影响的项目。

(二)EPFIs应遵守的自我承诺

对于A类和B类项目，EPFIs需做出遵守自我承诺的保证：借款人在其提供的ESIA报告中已经妥善解决了EPFIs在项目分类过程中确定的重要环境与社会问题：完全遵守世界银行有关项目可适用的污染预防与治理指南(Pollution Prevention and Abatement Handbook，以下简称PPAH)；借款人应编写环境管理计划。并提出了缓解措施、行动计划和监管计划。

(三)ESIA

Eps要求依据PPAH的最低标准进行ESIA。如果拟建项目位于低收入和中等收入的国家，还应适用IFC的绩效标准(Performance standards，以下简称Ps)。Eps要求EPFIs确保ESIA应充分重视项目在总体上要与Eps保持一致，但也允许存在合理的偏差。借款人可能已经根据东道国的法律或IFI政策规定的评估要素进行了评估，但是，Eps还要求审查与落实社会标准和磋商等事项。

对A类项目。ESIA应研究项目对环境与社会的潜在影响，并在与可行的替代方案进行比较后，提出预防、减缓或补偿措施的建议。与A类项目相比，B类项目的ESIA范围较窄。然而，它也应研究可能造成的消极的或积极的环境与社会影响，并应建议需要采取的必要措施，以防止、减轻或补偿不利的影响和提高环境保护的绩效。

一般而言，对A类项目和B类项目的ESIA应包括以下事项：环境与社会状况的评估基准；东道国的法律法规、国际公约和国际条约的相关规定；可持续开发和可再生自然资源的利用；对人类健康、文化财产以及生物多样性，包括濒危物种和敏感生态系统的保护；职业健康和安全；社会经济影响；自愿定居；对土著人民的影响；现有项目的累积影响与项目未来影响的预期：利益相关方在项目设计、审查和实施过程中的参与情况；缓解环境与社会影响的最佳替代方案：有效率的生产、运送和能源利用；污染预防和控制以及废物的减少和管理。

(四)融资合同与执行系统

借款人应预见其应被要求执行环境与社会管理规划，与受影响的群体进行磋商，并同意遵守融资合同与Eps保持一致的相关规定。对A类项目和适当的B类项目，EPFIs应要求借款人制作环境与社会管理计划，以回应ESIA的结论以及提出一些缓解措施、行动计划、监管计划；借款人应确保EPFIs满意，即它已经以一种有意义的方式与受影响的社区进行了磋商。磋商程序包括在合理的时间内以当地语言并以适当的方式向公众提供ESIA报告或其摘要。甚至应在一份或多份采用当地语言的报纸上张贴布告或通知。此后，EPFIs与借款人签署融资合同，规定借款人在项目的建设和运行期间遵守环境与社会管理计划，定期提供如何遵守环境管理计划的报告以及在适当的情况下根据停止运营计划中止或终止项目进程。

二、Eps的内在缺陷

正如上文所述，Eps的规定看似足够清晰，而且像一个慈善读本，是对环境与社会风险管理作出的一个灵活而又重大的突破。但对金融业而言，关键问题是在实践中，Eps究竟意味着什么?

如果仔细审查Eps的具体规定，我们不难发现，Eps是一套含糊不清的规定。Eps尚存在潜在的“漏洞”，这些漏洞可能将变得越来越大，而将Eps作为项目融资产业环境与社会基准的可能越来越小。因此，Eps的价值，无论从EPFIs的角度来看，还是对那些持怀疑态度的公众而言，都将因为Eps不确定性而成为一个棘手问题。

(一)Eps适用范围

Eps适用于“项目融资”。即项目贷款是由一家或多家银行资助且对借款人本人或实体无追索权。而只能就项目资产行使追索权。换言之，项目仅作为贷款主体而独立存在。项目融资的一个显著特征在于项目文件，包括贷款合同应确保如果借款人没有偿还贷款，EPFIs只能占有该资产。因此，项目贷款中的项目通常需要充分的尽职调查，以确定项目在技术和经济方面的可行性以及在项目建设和运营过程的风险分担。

实践中，项目融资被大量地用在非发达经济体之境内，依据属地管辖原则，并不接受发达经济体法律制度的约束。因此，项目文件形成主要的交易法律框架并不鲜见。在此情形下，环境和社会问题变得非常

复杂。一方面，依据Eps的相关规定。要求EPFIs遵守法律法规是显然和习以为常的，但另一方面，项目所在地的东道国可能不会按照常规执行法律，甚至可能在事实上缺乏有效监管项目对自然环境或社会环境产生不利影响的法律。基于这个原因，一些国际金融机构(Intemational financial institutions，以下简称I，FI)，如世界银行和一些出口信贷机构长期需要对处于非发达经济体境内的项目进行某种形式的环境与社会审查。

鉴于Eps事实上对一些国家缺乏法律约束力。而且商业金融机构没有参与IFI，因此，商业金融机构缺乏遵守环境与社会标准的强烈动力(Banktrack，2004)。就商业金融机构而言，遵守Eps不但将增加项目的经营成本，而且也将减少项目融资的可行性，而经营成本越高，从还本付息中获得的净营业收入也就会越少。通过坚持更高的标准，EPFIs大大增加了借款人的经济负担，而且也增加借款人不能偿还贷款的违约风险。可见，在项目融资中执行Eps并不总是出于EPFIs和借款人的利益考虑。最糟糕的是，Eps可能成为公众反对项目融资的导火索，为公众反对项目贷款提供了额外理由，甚至可能以成本高昂却无济于事的方式导致借贷管理程序的复杂化(冯守尊，2008)。

(二)Eps适用对象

依据Eps的相关规定，Eps应用于已经加入Eps且为超过一千万美元的项目提供融资的EPFIs，而且。Eps的适用对象完全由EPFIs根据项目的敏感度和交易类型等自我决定。一些评论员认为，Eps适用于融资成本超过一千万美元的项目过于狭窄。Eps的反对者甚至主张，合理的门槛应当根据最有可能造成环境与社会不利影响的项目类型，而非根据项目融资额(Manzella,2006)。

此外，EPFIs仅同意不为那些不遵守Eps的项目“直接”提供贷款，这里限制“直接”贷款的意图是什么呢?实践中。一些大型项目融资交易为了规避Eps的约束，完全可以采取其它形式。例如，在某些情况下，一家甚至多家EPFls可为借款人实体提供直接融资；为通过次要协议间接分担贷款和风险，EPFls可能参加联合贷款或辛迪加贷款：一家或多家EPFIs可通过债券发行机构发行债券，而用债券收益为项目提供融资。在后面两种情形下，EPFIs的贷款都属于间接贷款，不会受到Eps的约束(冯守尊，2008)。

(三)Eps适用标准

虽然Eps的许多要求属于程序性的规定，但它们强加了许多参考世界银行PPAH和PS编写的实质性要求。在Eps中，可能最含糊之处是涉及到施加规定的实质内容。但真正的问题在于Eps是否愿意EPFIs“要求”借款人遵守PPAH和Ps。一方面，Eps表明，如借款人不遵守环境和社会政策，EPFIs将不会为项目融资提供直接融资，其中关键的规定在于ESIA应声明，“为了满足我们签署方1，该项目对PPAH和Ps的总体遵守”。这是对EPFIs的关键义务。然而，对借款人“总体遵守”是否满意完全取决于EPFIs的主观评估。一言避之，EPFIs完全可能将借款人违反标准的情形认为是恰当地满足或表示“满意”(冯守尊，2008)。

令人苦恼的是，PPAH主要描述了借款人执行ESIA的程序和决定是否进行项目建设的一些参考因素。事实上，作为世界银行集团的指南，PPAH不是一份详细的说明书。PPAH在总则部分明确地表达了其目标和愿望，即“这本指南为项目融资产业提供了现实的绩效基准，而不是不认真对待的象征性目标。”Eps仅仅规定了EPFIs适用PPAH的决心和意愿，以牟利为主要经营理念的商业金融机构如何将PPAH纳人项目融资的考虑，显然缺乏必要的激励因素(Manzella，2006)。

更重要的是，PPAH还包括针对多个“特定部门”的指南，这些指南针对特定行业，例如，铝制造业和热电站厂等。这些针对特定部门的指南相当精确和定量，规定的非常详细，例如，对空气和废水污染控制的要求，在某些情况下，甚至比一贯以环保管制严格的美国法律还要严格。再如，PPAH还针对噪音、废物管理以及东道国政府可能或不可能监管的其它问题制定了一些有关标准，在某些情况下，这些标准甚至比在世界上最发达经济体的习惯做法或法律制度更具严格。上述这些标准的应用原意是要灵活，但PPAH对放宽的定量标准并没有提供书面指导，实践中也没有太多先例，这非常容易引发遵守Eps与遵守PPAH的内在冲突(Banktrack，2006)。

例如，根据IFI的经验，在下列情形下，IFI认为不需要严格遵守PPAH的既定标准：在一个空气质量欠佳的地区规划了一个废气排放项目，那里周围的空气质量标准将无法达到PPAH规定的标准。虽然该项目本身不会有助于改善不良的空气质量。但会对当地经济作出积极贡献，而这在长远来看，可以减少空气污染。因此，尽管违反了PPAH，但IFI仍然决定为项目提供融资。再如，一个项目被发现违反了PPAH噪音标准主要因为项目产生的噪音与一天中某些时段的交通噪音的共同作用。由于PPAH没有约束背景噪音，IFI认为该项目遵守了PPAH的规定。但作为交通噪音和其它外源噪音相互作用的结果。实质上违反了Eps。

上述情形说明了PPAH和Eps之间最重要的分歧之一。根据大多数国家的监管法律，政府在建立定量环保标准的同时，也承认个别例外情形，而商业金融机关在执行PPAH时却缺乏指导原则或规定明确的例外情形。事实上。PPAH并不打算被商业金融机构强制应用，它的推出仅仅供世界银行集团内部单独使用，可以预期，PPAH今后将不会包括对于具体情况的详细的、例外的考虑(Banktrack，2004)。

鉴于Eps是金融界中各机构各自发展其内部社会和环境政策、程序和惯例的基准，与所有内部政策一样，Eps没有对任何法人、公众或个人设定任何权利或责任，EPFIs不须向任何第三方为它们执行Eps做出回应，因此，EPFIs甚至可以合法地辩称，对于任何项目融资决策，其内部政策和程序没有要求它们遵守Eps、PPAH，或在特定情况下的PS。

(四)EDs执行系统

对适用Eps的项目而言，借款人或第三方专家必须制作解决缓解计划、行动计划和风险管理计划。从表面上看，Eps似乎代表一种积极的发展趋势。但仍然有众多的理由置疑Eps能否带来预期的有利影响，EPFIs和非政府组织或其它公众代表将在许多具体情况上存在分歧：

1、ESIA标准。

Eps的核心是对所有A类项目和适当的B类项目的环境与社会影响进行评估。评估范围远远超过了习惯上的尽职调查和法律规定的范同，甚至超过了美国等发达国家法律有关环境与社会影响的审查范围。Eps要求对A类项目和适当的B类项目关注的每个影响因素所进行的充分评估不得低于国内法的规定。

但是，任何国家即使是最符合环保和社会意识的国家的法律，并没有解决其中的许多问题(Gelder，2006)。

此外，ESIA应包括与“受影响的群体，包括土著人民和当地非政府组织”以文化上适当的方式进行磋商。尽管这个要求听起来很简单，但是磋商程序一般涉及到通知、公众会议以及与本地及国际组织代表的讨论，它需要项目发起人在项目开始阶段就付出相当大的努力。而且，Eps还明确要求用适当的语言进行磋商，并充分考虑当地居民在项目规划和建设方面的一些期望性意见。实际上，这一要求完全超出了在与世界银行有关联的项目中才采用的当地磋商标准(冯守尊，2008)。

2、问责制度。

IFI，如世界银行，已经开始建立问责制度，但Eps项下却没有创设这种正式的制度。Eps的倡导者断言，期望Eps有相同的资源用于项目准备、监管和评价，有点不切实际。但是，通过加强与IFI项目融资的协调和伙伴关系，或借助由IFI开发的、与私人融资者共享的新的成本效益工具，也许可以克服这种限制。

由于缺少问责制度，EPFIs可能认为。不管是否有披露Eps执行情况的适当手段，与受影响群体和利益相关者一起探讨都会收益颇多。但是，EPFIs的领导者和管理者并非与IFI一样，来自大致相同的政府。这一事实对借款人和中间人等都提出了挑战。也许对这方面关注会随着时间的推移以及经验的增加而逐渐减少，但前提是，EPFIs自觉互相合作，并与项目发起人和借款人合作，坚持遵守Eps。

3、融资后的监管计划与行动计划。

Eps对于融资后的监管似乎非常认真。Eps规定，如果有需要，只要EPFIs愿意，EPFIs可以单独对项目监管，以确保遵守环境与社会管理计划和ESIA的结果。独立的监管极不寻常，因为Eps包括如有必要EPFIs应选择独立的监管，即如果借款人的监管计划不够或无效，就暗示EPFIs有责任进行监管。然而，在大多数情况下，甚至连东道国政府的相关机构都没有积极参与项目监管。

此外，依据Eps的相关规定，对适用Eps的项目，借款人或第三方的专家必须拟定一项行动计划，以缓解、补偿、监管和管理所有与ESIA有关的风险。尤其对濒危物种、重新安置、废水处理、工人健康和安全、噪音、危险材料的使用等应有一个监管、评估并减轻对正在进行的项目的影响的计划，并要求一个单独的工作人员来管理。这样的行动计划很可能长达数百页，而且在内容上也会超过监管计划或缓解计划的范围，这将是一项艰巨的任务(冯守尊，2008)。

4、融资合同的履行与救济。

Eps进一步指明，贷款合同应要求借款人定期向EPFIs报告遵守情况，而且“在适当的时候”应根据停止运营计划为停止运营做准备。这些规定在商业性贷款合同中并不常见。此外，依据Eps签订的贷款合同通常要求遵守可适用的法律、PPAH、PS以及环境管理计划中制订的具体项目程序。

停止运营计划无论在任何法律中，还是在贷款合同中都不是一个典型的规定。虽然目前少数司法管辖区要求在例外情形下停止运营工业设施，例如，海上平台及矿山的改造。一般项目的资产使用寿命通常比贷款期间更长，所以，常见的项目贷款合同一般不考虑停止运营计划，更不用说规定了。事实上，目前尚不清楚在何种情况下Eps要求项目停止运营(Compli― ante Advisor Ombudsman，2003)。

此外，当借款人没有遵守停止运营计划时，Eps要求EPFIs“参与到借款人寻求解决方案的努力中，以使其重新遵守贷款合同”。Eps的这项规定似乎意味着，如果借款人违反贷款合同，且将构成违约，则El?-FIs必须“答应”借款人(Gelder,2006)，

总之，对EPFIs而言，融资合同的履行与救济可能是一个挑战，因为EPFIs与地方政府和社区缺乏能有效开展工作的人员、专门知识和资源。即使IFI的工作人员偶尔也会发现，要保证融资合同的履行与采取救济措施却存在很大的难度。

5、其它潜在问题。

Eps的倡议者认为，应用Eps将会减少风险，并且可以提高或至少改善品牌和声誉。诚然，如果Eps被广泛且充分地采用和执行，可能会收到较好的效果，但是，遵守Eps将使EPFIs和借款人承担成本，为避免因遵守Eps带来的增量交易成本，一旦产生纠纷，项目发起人和借款人可能选择“择地行诉”(Lawrence＆Thomas，2004)。

通过上文分析，我们不难看出，Eps不但存在含糊不清的规定，而且，对于EPFIs是否“满意”借款人遵守Eps的情况，完全依靠主观评价。因此，对所有EPFIs和所有的利益相关者而言，含糊不清的Eps既代表着一种机遇，又代表着一种风险。或者说，Eps是金融业的梦想，抑或恶梦。

三、结论

Eps的潜在优势是它的灵活性，它允许金融机构根据特定项目进行具体考虑，决定是否批准该项目。但是，Eps的灵活性又是一个潜在弱点，因为EPFIs在执行Eps时有相当大的自由裁量权。此外，Eps中的含糊不清意味着同业竞争者可以认为EPFIs没有遵守Eps，即使大多数评论家不会作出如此推断(冯守尊，2008)。

毫无疑问，执行Eps将涉及到将环境、社会和风险管理的工具和技术应用到全球偏远、复杂而又饱受争议的项目。Eps是模糊和任意的，这本身不是问题。但对金融业而言，在实践中，Eps究竟意味着什么?也就是说，如何确保Eps得到诚信执行?笔者认为，EP-FIs必须证明它们是通过增加人力资源，建立内部控制，拒绝不适合的项目等手段来认真执行赤道原则。

首先，EPFIs必须依据赤道原则，对日常业务内容和流程做出重大改变，建立健全确保赤道原则执行的管理制度。例如，建立初始环境评审制度、可持续发展政策、组织结构及人员配置、项目融资交易的环境管理程序与标准、贷款合同管理制度、内部信息和培训制度、外部报告制度、监督审查制度、纠正行动制度、磋商和同意制度等。

其次，EPFIs应有效利用贷款合同，确保借款人做到符合环保和社会标准。项目融资贷款合同必须包括肯定的和否定的环境与社会义务，例如，全面的环境管理计划的实施(为A和B项目)；遵守国际金融公司的污染预防准则；与东道国的法律法规保持一致：遵守可适用的国际条约和协议以及遵守独立问责机构的审查等。

最后，EPFIs应建立独立的问责机制。世界银行集团、亚洲开发银行和一些出口信用机构等各种问责机制的经验，可以为这一机制的建立提供重要的指导性意见。例如，收集和审查关于赤道原则执行情况的年度披露报告；以公正、客观、建设性方式，协助处理那些受项目直接影响的人或社区的投诉；提倡更强有力的金融环境和社会保障政策；扩大赤道原则的适用范围以及反映最先进的环保、社会的程序和标准等。