促进清洁发展机制项目合作的问题与对策

国际清洁发展机制（简称“CDM机制”）是《联合国气候变化框架公约》（以下简称《气候公约》）和《京都议定书》（以下简称《议定书》）规定的跨界进行温室气体减排三种机制之一，其目的是允许附件一缔约方以通过提供资金和技术的方式，与发展中国家开展项目级的合作，而项目所实现的“经核证的减排量”(CERs)，可以用于发达国家缔约方完成《议定书》减排目标的承诺。目前，CDM项目也有由发展中国家实施单边项目，就是说不需要附件一国家参与，可以完全由发展中国家实施，产生的CERs由发展中国家在国际碳市场上直接交易。

《议定书》于2005年2月16日正式生效，它确定了基于市场的三种机制，联合履行机制（JI）、国际排放贸易机制（ET）和清洁发展机制（CDM）。议定书的宗旨是协助未列入附件一的缔约方实现可持续发展和有益于《气候公约》（1992年签署，1994年3月21日实施）的最终目标，并协助附件一缔约方实现遵守议定书规定的其量化的限制和减少排放的承诺，允许附件一缔约方(即发达国家)与非附件一国家(即发展中国家)合作，在发展中国家实施温室气体减排项目。《议定书》规定在2008年至2012年间，签约的发达国家在二氧化碳等6种温室气体排放量，将在1990年的基础上平均减少5.2%。

一、清洁发展机制是一项“双赢”机制

清洁发展机制是发达国家与发展中国家的一种“双赢”机制，通过项目发展亦可降低全球实现温室气体减排的总体经济成本。由于发展中国家技术普遍比较落后，同时又处在经济高速增长的时期，与温室气体排放密切相关的能源、交通、住房等基础设施及部分高耗能工业部门都具有较高的增长潜力。因此，无论是使用清洁的可再生能源，还是提高现有的能源使用效率，都需要引进先进技术，改造现有的落后设备，引进外资弥补国内资金的不足，这无疑为CDM 项目提供了潜在的广阔空间，也就是发展经济学中所说的“后发者优势”。而发达国家基础设施建设均已完成，更新改造周期长，置换费用较高，一般而言削减成本也相应较高。发达国家企业为了从这样一种减排差额中获取收益，将有动力在发展中国家投资，从而引发一股新的、旨在实现温室气体减排目标的国际合作潮流。

清洁发展机制的设立主要有两重目的：一是协助发达国家缔约方实现其在《议定书》中量化的温室气体减限排承诺。通过参与清洁发展机制项目，发达国家的政府可以获得项目产生的全部或者部分经核证的减排量，并用于履行其在《议定书》下的温室气体减限排义务。对于发达国家的企业而言，获得的CERs可以用于履行其在国内的温室气体减限排义务，也可以在相关的市场上出售获得经济收益。由于获得的CERs成本远低于其采取国内减排行动的成本，发达国家政府和企业通过参加清洁发展机制项目可以大幅度降低其实现减排义务的经济成本。二是促进发展中国家的可持续发展和为实现公约的最终目标做出贡献。对于发展中国家而言，通过参加清洁发展机制项目合作可以获得额外的资金和先进的环境技术，从而促进本国可持续发展。

另外，实施CDM项目有利于企业和公众，尤其是发展中国家的企业和公众，对气候变化及其影响加深了解，有助于更多的企业和公众自觉参与保护全球气候的行动，也有利于发达国家的企业把技术输入发展中国家，并在发展中国家进行推广。

二、我国CDM项目发展现状

我国积极参与推进CDM项目。中国作为一个负责任的发展中国家，政府高度重视气候变化和能源安全问题，成立了国家应对气候变化和节能减排工作领导小组，制定了《中国应对气候变化国家方案》并确立了“节约优先、立足国内、多元发展、保护环境和加强国际互利合作”的能源政策。为了不断加强在《气候公约》及其《议定书》框架内的国际合作，我国积极参与CDM项目，2003年国家成立新一届中国国家气候变化对策协调小组，并出台了“为中国清洁发展机制项目出具不反对意见函”，2004年6月30日开始实施《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》，2005年10月12日实施新修订的《清洁发展机制项目运行管理办法》。2006年，出台了“关于规范中国CDM项目咨询服务及评估工作的重要公告”、“关于规范CDM 项目申报程序等问题的公告”等规范CDM项目管理的规定，2007年11月成立了国家清洁发展机制基金促进我国与各国政府机构以及国内企业开展多样化合作，通过项目建设、技术支持、信息管理与共享、人员培训等形式，加强科学技术、机构能力、公众意识等气候变化领域薄弱环节，并为国家节能奖励、能源审计、清洁发展机制等体制建设工作提供支持和服务。

目前我国CDM项目发展快、外资流量大、财政收入可观。据国家发改委统计，截至2007年10月底，国家发改委已为885个清洁发展机制项目出具了批准书，这些项目如果最终能成功注册，根据合同转让的减排量总计约15亿吨二氧化碳当量，转让收益总计约150亿美元，其中国家提取用于清洁发展机制基金的金额将超过30亿美元。

三、机遇与挑战

国际CDM项目正在兴起，是当今世界积极开发利用可再生能源、改善能源结构、保障能源安全、注重环境保护的全球可持续发展道路的重要方式，是以资金与技术的结合来缓解世界商业与环保矛盾的重要手段。CDM项目的兴起加快了国际“碳经济”的发展，正在引发国际新一轮的“资金流”、“技术流”和“贸易流”。

新“巴厘岛路线图”开启了发达国家承诺和发展中国家应对的议程。刚刚结束的联合国气候变化大会通过了“巴厘岛路线图”（简称“路线图”）， 决定在2009年前就应对气候变化问题的新安排举行谈判，并明确了关键议题的议程。新“路线图”以进一步贯彻《气候公约》为主旨，明确了所有发达国家缔约方都要履行温室气体减排责任，美国也不例外；对发展中国家的适应气候变化项目，项目基金由全球环境机构管理，开启“战略性项目”，提高投资水平，推动发展中国家所需要的减缓和适应气候变化技术的转让等。

我国减排成本低且市场大，有望成为世界上最大的CDM项目国。根据机构预测，在日本境内减少一吨二氧化碳的边际成本为234美元/吨碳，美国为153美元/吨碳，经合组织中的欧洲国家为198美元/吨碳，而中国的成本可降到20美元/吨碳。另外，中国市场巨大。据世界银行统计，中国是最大的减排市场提供者，具有每年减排1亿至2亿吨二氧化碳的潜力，占全世界总量的50%左右。截至2007年9月14日，在国际清洁发展机制执行理事会注册的项目数量达到785个，其中中国占比14.27%，排在印度(35.29%)之后，巴西(13.63%)之前，居世界第二位。虽然在项目数量上中国落后于印度，但预计到2012年每年所提供的“经核证的减排量”(CERs)将占全球CDM市场的44.74%，超过印度(16.28%)和巴西(10.24%)，居世界第一位。

未来我国环保领域有优势。我国经济正处于高速发展时期，是仅次于美国的全球第二大温室气体排放国。目前，我国的环境保护能力与欧洲等发达国家还存在着一定差距，但是，随着CDM机制的发展，我国在环保方面的劣势有可能转化为优势。因为，一方面，我国减排潜力大；另一方面，我国是最大的发展中国家，由于低廉的劳动力成本、较好的政策环境与经济发展潜力，在CDM 的卖方市场中具有较强的竞争力。从减排潜力与投资规模来看，中国、印度以及巴西等发展中国家将有可能成为投资CDM 项目最具有吸引力的国家。中国人民大学环境与经济管理系教授邹骥根据模型分析得出以下数据：在理想状态下，仅通过CDM这一渠道，2010年投资流量就可达到52亿至174亿美元。也就是说在《议定书》规定的2008―2010年的五年承诺期内，累计CDM 项目的投资流量可达250―850亿美元。这种仅考虑能源部门选择的评价模型还表明，全球CDM项目中有50―70%的投资将流向中国，也就是说在2010年通过CDM 流入中国能源相关部门的外资流量潜力可达6―20%。

目前，我国有很多有利条件实施CDM项目，如技术能力强、国家风险低、比较容易获取项目投资等。我国政府相关部门通过制定CDM项目运行管理办法、建立CDM技术服务中心、开展广泛的CDM专业和普及培训以及举办CDM国际合作交流和博览会等，极大地促进了CDM开发与合作。我国CDM政策严格遵守可持续发展目标，而不是成为发达国家廉价的减排工具。我国2005年10月出台的《清洁发展机制项目管理办法》明确规定，中国实施CDM 项目的优先领域是提高能源效率、发展新能源以及可再生能源和回收利用煤层气甲烷项目。我国政府对氟化烃和全氟烃减排项目的收益中拥有65%的份额，对氧化亚氮项目的减排收益拥有30%的份额，这些资金将用来建立清洁发展机制基金，支持国家应对气候变化的活动。

值得注意的是，目前国际CDM项目有低价竞争势头。美国作为全球第一大温室气体排放国（其排放量接近全球的1/4），却于2001年退出了《京都议定书》，这就为没有美国的缔约国带来了竞相压价的机会。因此，国际CDM项目在尚未大力发展和全面开展之际，就要面临低价竞争的风险，这不利于发展中国家实现可持续发展目标。

未来，国际CDM市场形势多变、风险难测。目前，《议定书》有效期只有八年，2012年将失效。虽然新“路线图”拟延续于2012年到期的《议定书》，但是未来十年地球变暖问题还取决于今后两年各国，尤其是美国等部分发达国家对待全球气候变化承担责任和义务的态度。未来国际CDM发展形势也如联合国秘书长潘基文所说：“这是开端而非终点，我们必须进行更为复杂、漫长和艰难的谈判。”对于国际CDM项目，各缔约国从自身利益考虑，对项目的承诺和合作模式有不同意见，未来CDM市场买卖格局复杂多变，市场风险难以预测。

我国面临承担更多温室气体减排的国际义务。我国是一个负责任的发展中国家，对气候变化问题给予了高度重视，成立了国家气候变化对策协调机构，并根据我国结合中国经济社会发展规划和可持续发展战略，制定并公布了《中国应对气候变化国家方案》，我国的这些努力开拓了发展中国家应对气候变化的发展方式。但是，在目前的技术水平下，达到工业化国家的发展水平意味着人均能源消费和二氧化碳排放必然达到较高的水平，世界上目前尚没有既有较高的人均GDP水平又能保持很低人均能源消费量的先例。而且，随着我国经济的发展，能源消费和二氧化碳排放量必然还要持续增长，减缓温室气体排放将使我国面临开创新型的、可持续发展模式的挑战。

四、我国CDM项目存在的主要问题

虽然我国开展清洁发展机制项目合作的前景广阔，但是目前项目开发状况并不令人满意。主要原因一是清洁发展机制国际规则复杂，项目准备成本太高；二是目前国际CDM市场出现买方市场，减排额出售价格较低，影响了项目开发商的积极性；三是我国已开展了一些能力建设，但开发设计项目的能力仍然比较欠缺；四是提高能效和煤层气开发利用是中国开展清洁发展机制项目的优先领域，但目前进展有限。煤气层CDM项目实施过程中尚存在的主要问题有：

首先，企业对CDM不了解，缺乏CDM相关知识的培训。大多数企业缺乏清洁发展机制的相关知识，对国家的管理规定和审批程序，以及国际规则也了解不多。

其次，中介机构的能力建设有待提高。自从清洁发展机制建立以来，国内大大小小无数个开发清洁发展机制项目的中介机构蜂涌而出。国内近年来组织了一些培训项目，确实培训出一批出色的研究与开发人员，并成立了省级CDM中心，主要负责本地区的清洁发展机制项目的开发。但行业化中介机构的能力建设还有待提高和进一步强化。

再者，低浓度瓦斯利用开发是当前CDM项目的重要问题。我国《煤矿安全规程》中规定浓度在30%以上的瓦斯才可利用。随着技术的不断发展，国内外煤层气利用新技术的不断涌现，使得原来无法或难以利用的低浓度瓦斯可以在一定条件下利用，但这种技术目前处于示范阶段。

我国浓度低于30%的瓦斯大约占70―80%，这部分瓦斯直接排空。虽然低浓度瓦斯发电技术研究获得成功，拓展了瓦斯综合利用空间，为全国大规模利用煤矿瓦斯积累了经验，但目前浓度低于 30%的瓦斯利用是否可以做成CDM项目，是目前煤层气CDM项目领域发展的关键，业内亟需解决方案。

五、关于加快建设我国CDM项目商务服务体系的几点意见

为了促进我国CDM项目又好又快地发展，应加快建设促进CDM项目发展的商务服务体系，其中重点工作有几个方面：

一是组建国家清洁发展机制商务发展理事会。CDM项目作为国际经贸项目之一，需要国家提供国际商务服务平台来促进发展。因此，应在国家气候变化对策协调小组下设立商务发展理事会，由国家发改委主持、商务部牵头协调关联单位，拟订并执行CDM项目的经贸政策法规，负责多边、双边经贸领域的CDM项目经贸谈判及其问题处理，拟订并执行CDM项目的对外技术贸易、技术引进、设备进口的政策，负责组织协调CDM项目的公平贸易预警机制，组织项目损害调查等。

二是制定我国CDM项目商务发展政策法规。应制定我国CDM项目商务发展指导意见，继续把节能减排作为转变发展方式、优化经济结构的重要抓手，采取更有力的措施，切实抓出更大成效。同时，将CDM项目的能效、可再生和甲烷等优先领域加入到吸引外商投资产业指导目录中，鼓励外商投资发展循环经济、清洁生产、可再生能源和生态环境保护，鼓励外商投资资源综合利用，改善我国气候变化和能源安全状况，落实科学发展观，实现我国可持续发展战略目标。

三是完善市场机制运作模式，解决好“买方”、“卖方”、中介、咨询、融资、价格谈判、交易成本、合同协议、风险管理/担保、税收/利益分摊等问题。

四是建设国家CDM项目促进体系，利用好我国清洁发展机制基金，积极开展CDM项目的培训、政策/案例研究、CDM项目方法学、国内外研讨会、展览、出版等宣传活动，以及培养CDM项目开发和合作的中介服务机构，以便更好更快地推广CDM项目，提供技术支持、商务支持和风险分担。

五是组织我国参与各种区域经贸安排的谈判，协调国内有关方面在谈判过程中的意见，拟定谈判方案，承担多边、双边自由贸易协定的谈判工作并签署有关文件；开拓国际双边和多边金融计划等CDM项目合作，并且建立和促进国际CDM项目金融机制。

六是建立CDM项目公平贸易预警机制，组织项目损害调查。监测分析国际CDM项目发展变化及贸易异常情况对国内气候变化及其项目国际竞争力的影响，定期报送CDM项目发展预警报告，拟订、审查CDM项目的反补贴、保障措施及其他与贸易救济措施等损害问题，遏制和反对国外对我滥用贸易保护措施，防止国际不良意图阻止我国CDM项目快速发展。

（作者单位：商务部国际贸易经济合作研究院）