转基因农产品国际贸易争端问题研究综述

摘要：基于自己的生物技术研究、应用水平、农业发展程度和在国际贸易体系中的地位及作用，世界各国对转基因农产品的研究、应用、生产和贸易采取了不同的立场和政策，造成国际贸易秩序的失控与混乱。在这样的背景下，如何厘清国际贸易现状，辨识贸易争端的根源，寻找解决问题的对策，对促进国际贸易可持续发展具有重要的现实意义。

关键词：转基因农产品；国际贸易争端；协调机制

中图分类号：F324.3 文献标识码：A

转基因农产品(GMO)是指利用基因工程技术改变基因组构成，用于农业生产或者农产品加工的动植物、微生物及其产品。随着生物技术的突飞猛进,GMO为人类彻底解决贫穷、营养缺乏、疾病和粮食安全等问题带来了曙光和希望，但也由于GMO的安全问题而备受争议。正是由于GMO存在着较大争议，世界各国基于自己的生物技术研究与应用水平、农业发展程度、在国际贸易体系中的地位及作用，对GMO的研究、应用、生产和贸易采取了不同的立场和政策，从而导致了各国之间在GMO问题上的分歧与对立，造成GMO国际贸易秩序的失控与混乱，并且常常演化为贸易摩擦和争端。在这样的背景下，如何厘清GMO国际贸易现状，辨识贸易争端的根源，找到解决问题的协调机制与对策对促进GMO及其国际贸易的可持续发展无疑都具有非常重要的现实意义。

一、GMO国际贸易与争端的现状

（一）GMO国际贸易状况

伴随着转基因技术的迅猛发展，全球GMO的研究与产业化快速增长。根据国际农业生物技术应用服务组织（ISAAA）的研究数据显示，2010年，全球29个国家的1 540万农民种植了共1.48亿公顷的转基因作物，且发展中国家的种植面积已达到全球的48%。自1996年至2010年，全球转基因作物的种植面积增加了87倍。而相比2009则增加了10.45%。2009年全球有25个国家的1 440万农户种植了1.34亿公顷转基因作物，包括大豆、玉米、棉花、油菜等十多个品种，其中涉及到16个发展中国家和9个发达国家，使转基因技术得到了最为迅速地运用。据统计，2009年全球大豆种植面积9 000万公顷的77%为转基因品种，3 300万公顷棉花的49%为转基因品种，转基因玉米占总面积1.58亿公顷的26%，转基因油菜为3 100万公顷的21%［1］。

随着转基因农作物的迅猛发展，国际贸易额也以较快的速度增长。据统计，1995年转基因作物的全球销售额为7 500万美元，2009年达到83亿美元，14年增长了近109.67倍。1996-2007年，全球转基因作物生产经营的经济获利累计约440亿美元。其中1996年美国大豆、玉米、油菜籽、棉花四种主要转基因作物的出口额为7.18亿美元，1999年增至102.52亿美元，增长了13.28倍［2］。有学者预测到2025年美国GMO的市场贸易总额将达到25 200亿美元［3］。由此可见，GMO将在国际贸易中占据越来越重要的地位和作用。

（二）GMO国际贸易争端的情况

随着GMO贸易的不断加大，GMO贸易争端日趋凸显，而影响最大的当属欧美关于GMO的贸易争端。鉴于GMO自身的特殊性，决定了欧美之间GMO的贸易争端不得不面临科学与规则、贸易与环境、WTO协定与多边环境条约等张力关系的考验。美国是世界上最大的转基因作物种植国家，2010年种植大豆、玉米、棉花、油菜籽、菜瓜、木瓜、苜蓿和甜菜共6 680万公顷。因此，美国一直是GMO的出口大国，而欧盟作为进口国，一直对进口GMO加以严格限制，贸易大战由此而生。长期以来，欧美争论的核心问题是对转基因技术的态度，对GMO的禁令，标签制度以及严格的审批制度。欧盟认为，其有正当的权利创建相应的管理体系，以确保GMO在谨慎评估风险、适当的控制和监管措施以及向消费者充分批露信息的基础上投放到市场上。美国则认为欧盟对于GMO的关注不是基于合理的科学依据，他们对批准转基因品种采取延缓以及在生物技术规章和标签使用上采取谨慎原则，违反了WTO中《实施卫生与植物卫生措施协议》（SPS）和《技术性贸易壁垒协定》（TBT）中规定的义务［4］。

根据世界观察研究所提供的数字，欧盟在1998-2002年中对GMO采取了暂停批准政策，如1998年4月，欧盟暂停批准15个成员国经营新的转基因食品，同年6月规定要对转基因农作物进行标识，10月以来全面中止对GMO申请的审查或审批；1999年欧盟停止转基因农作物的种植和销售；2001年又通过新法案，要求所有转基因食品、种子、饲料和药品必须有明显标签［5］。两国之间的贸易争端也致使美国对欧盟的大豆出口，从1998年的1 100万吨下降到1999年的600万吨，而玉米出口则从200万吨减少到13.7万吨，使美国1999年的GMO出口损失了近10亿美元 ［6］。虽然这场战争以美国胜诉告一段落，2004年欧盟迫于美国的压力解除禁令，批准了一个转基因玉米品种的上市，但美国仍然坚持不撤诉，2008年美国再次要求WTO对欧盟进行制裁，贸易大战愈演愈烈。

就中国来说，由于我国农产品生产效率低下导致产量和质量都迟迟得不到明显提高。随着居民生活水平的提高，消费需求日益旺盛，供需矛盾也就更加尖锐，在这种情况下只能通过进口来弥补这个缺口，因此必然会导致相当比例的GMO涌人国内市场。而且随着世界GMO种植面积的扩大，再加上国内农产品市场日益开放，预期这一比例还会不断攀升。如我国仅2009、2010年转基因大豆进口量都超过了4 200万吨，相比1995年我国作为大豆的净出口国，现已变成世界上最大的进口国。美国、巴西和阿根廷的转基因大豆无论是在技术、价格还是在品质上都占有比较优势，我国大豆产业链在强大的国外GMO贸易竞争中全面溃败，对我国农产品国际贸易提出了新的课题与挑战，对此也引起了我国政府的高度重视。

二、GMO国际贸易争端的原因

正是转基因作物及其产品存在着较大的争议，世界各国特别是美欧大国都往往基于自己的利益需要，对GMO的贸易采取了不同的立场和政策，从而引起贸易秩序的混乱，并常常演化为贸易摩擦和争端。关于引起贸易争端的原因，很多学者从不同视角进行了认真的研究，主要集中在以下几个方面：

（一）安全性问题的担忧

在转基因技术高速发展的同时，有关转基因作物及其产品对生态环境和人类健康所构成的安全隐忧也日益引起人们的普遍关注，GMO安全性问题已经成为争论的焦点，由此也引发GMO的贸易争端问题。支持者认为GMO具有高营养价值且可减少农药化肥使用，对于人类健康和环境都有极大的帮助，迄今为止还未发现任何安全问题；而反对者则认为GMO可能会影响人类与其它生物的健康与安全，并且会影响生态环境［7］。双方争论的焦点主要集中在GMO对于人类健康和生态环境这两个方面潜在的风险和安全问题上。在人类的健康安全性问题上，主要涉及到GMO的潜在毒性以及过敏性问题；而在生态环境方面，人们主要是从基因扩散和生态失衡的角度对转基因技术提出了质疑。

安全性问题反应到国际贸易上，一般认为主要有美国模式和欧洲模式之争。以美国为首的集团对GMO管理相对宽松，并主张只要在科学上无法证明它具有危害性，就不该在生产、流通和贸易领域中对其加以限制，应对GMO和非GMO实行“实质性等同”原则和自愿标识原则。相对而言，欧盟和日本等国对GMO的态度则要严格复杂得多，虽然欧盟组织的调查尚未发现有关已经上市的GMO对人体健康有害的证据，但却一直保持着非常谨慎的态度，对GMO生产、流通与贸易各个领域实行严格的以风险预防为主的原则，很多国家甚至对GMO设置禁令。为响应消费者的知情权和选择权，采取的是强制标识制度。部分食品公司和零售商为响应消费者的需求，公开表明只卖非GMO。

（二）技术贸易保护

美国基于其在转基因技术领域的国际领先地位以及现代化农业资源禀赋所具有的国际竞争力，希望通过GMO的自由贸易占领国际市场。而欧盟等国转基因技术相对落后，为了对抗美国的垄断势力，保护本国生物技术产业的发展，必然会采取一定的贸易保护措施。目前在GMO国际贸易市场上美国已经占据了相当大的市场份额，形成了事实上的卖方垄断，并且可以操纵市场价格。而在转基因技术方面处于劣势的国家为了维护本国的市场和经济贸易利益，保护本国的幼稚产业，特别是农业，必然会采取贸易保护措施加以庇护，但大多数劣势国并非消极地保护，而是借保护之手段赢得自我技术开发的时间，比如欧盟，一方面极力抵御美国GMO的入侵，另一方面正加紧自身转基因技术的研究与开发［8］。由于各国转基因技术发展的不平衡，技术上的劣势国（如欧盟）必然会在保护与开放、市场准入等方面与优势国（如美国）产生摩擦和争端［9］。袁宜认为贸易保护是引发这场争端的主要原因［2］。

此外，TBT中对GMO国际贸易影响最大的就是标签制度，进口国政府认为消费者有权知道所购买的农产品是否使用了转基因技术，据而做出风险判断。但前提是产品与标签的内容必须相符，要确保这一点就必须建立严格的检测制度与检测技术，而这又会引起新的贸易纠纷。由于GMO与非GMO在外观上并无区别，通常不可能凭借肉眼直接检测出来，必须借助于复杂的技术手段。然而检测机构往往并不清楚所要检测移植基因的种类，每一种基因检测都需要使用不同的检测方法，利用目前的检测手段和检测技术还不能达到迅速、经济的要求，于是对于出口国而言漫长的检测时间和高昂的检测费用本身就构成了贸易壁垒［8］。

（三）缺乏统一的国际标准

目前对于GMO的检验和鉴定还没有形成统一的国际标准，再加上各国不能有效的协调与合作，不同的国家对GMO国际贸易采取不同的管理政策。总体上表现为以美国、加拿大、阿根廷为首的GMO生产大国，由于其转基因技术处于世界领先地位，转基因农作物种植面积较大，主张自由贸易；而以欧盟、日本为代表的保守派基于安全性担忧，对GMO实行谨慎的管理制度，推行严格的进口限制政策，如进口审批，强制标签等；作为广大的发展中国家则比较矛盾，一方面寄希望于转基因技术来解决国内的粮食短缺问题，另一方面又要提防大量进口GMO对国民健康、生态环境及国内农业产业竞争优势的不利影响。这种差异的存在进一步加大了GMO贸易争端的可能性［2］。

虽然目前在GMO国际贸易方面存在一些规范和标准，如SPS中有两条与GMO关系密切的条款，但由于其本身界定的模糊性，为国与国之间的贸易纠纷埋下了隐患。例如以美国为首的出口国认为，由于目前还没有科学证据表明GMO对人类健康和生态环境有不利影响，按照协议抵制GMO的进口是不适当的，抵制的背后是为了保护其国内效率低下的农业。而以欧盟为首的限制进口国，基于协议的考虑，认为其抵制是为了保护国内居民的生命与健康，并坚持只有在获得有关GMO长期影响的证据之后，才会给转基因技术发放许可证，这样对协议条款的不同理解和运用便滋生了贸易纠纷。另外各国对于TBT中有关标签的要求也没有达成一致，进口国以维护消费者的知情权和选择权为由，要求进口的GMO必须贴上标签，此举对于出口国而言无疑是增加了产品成本，于是导致贸易障碍和壁垒的形成，进而引发贸易争端［10］。

（四）文化传统和消费观念的差别

GMO贸易直接受消费者态度与行为的影响，不同的国家在消费水平，消费意识和消费习惯上存在着很大差异，再加上各国文化传统、和风俗习惯的差异，对GMO的科学认知和定位也存在着显著区别。例如以美国为代表的消费群体比较乐观，对新事物持较为开放和宽容的态度，认为转基因技术仅是对自然过程的促进和改造，与大量使用化肥农药对产品和生态环境所造成的污染相比要安全得多。但欧盟的消费者则持非常谨慎，甚至是抵制的态度，这是由于欧盟成员国近些年发生的疯牛病事件、口蹄疫事件、二恶因事件，特别是普兹泰事件使欧洲人对食品安全问题高度敏感。对于目前安全性尚无科学定论的转基因食品，采取的态度是宁可信其有，不可信其无，只有在确保GMO健康无害之后，他们才会欣然接受［2］。可见消费者的态度对GMO国际贸易有着十分重要的影响，很多学者经过调查研究发现影响转基因技术发展和应用的一个关键因素就是消费者对GMO的态度，同时对转基因技术及GMO的认知程度也是影响消费者接受GMO的一个重要因素［11］。

（五）经济利益的较量

候鲜明认为从表面上看，欧美双方争论的焦点是食品安全和环境保护，但这仅仅是站在科学研究的角度看问题，若将其置于国际贸易的大环境中，实际上欧美在GMO问题上的激烈争执是其经济利益的争夺［12］。随着转基因技术的进步和国际化市场步伐的加快，给GMO带来了无限的商机和巨大的经济利益，这成为各主要贸易国较量的核心与关键。转基因技术应用于农业生产不仅可以大幅度提高劳动生产率，获取比较优势，而且GMO作为一种独特的垄断资源，从事GMO研发的公司，一方面可以利用知识产权和专利保护法寻求垄断保护，获取市场的绝对控制权。如刘正良指出，转基因技术的垄断厂商多为美国公司，其主张贸易自由化的真正目的就是维持既有的垄断优势［13］。另一方面，还可以应用“终止基因”和“化学催化”等方法保持技术垄断地位，以享有长时间的垄断优势［14］。

在GMO国际贸易市场上，马述忠、杨枫［15］认为出于经济利益的驱动，进口方会采取了一些限制进口的措施，出口方则认为这是一种变相的贸易保护手段，贸易双方的分歧与对抗在所难免，其中以欧美之间的对抗最为典型。当前欧盟对美国的农产品贸易一直存在着逆差，而欧洲小庄园式的农业与美国大农场式的农业相比，存在规模经济的劣势，当拥有更强竞争优势的美国GMO出现在欧盟市场上时，欧盟为了维护本国的经济利益，以种种借口封杀美国GMO的流入便是顺理成章的事情了。另外，由于转基因食品与人类健康息息相关，是否有必要在其包装上加贴标签己成为各方关注的焦点，然而不同的国家对此态度莫衷一是，实际上关于转基因食品国际贸易的标签之争也体现了各自贸易利益之争［16-17］。这是因为加贴标签会增加GMO的生产成本，首先移植基因的检测使得每吨玉米、大豆的生产成本增加，其次分离GMO将使大豆和玉米的单位成本分别平均增加28%和22%，同时标识也增加了销售成本。因此，进口国要求对GMO进行标识，而出口国基于成本原因拒绝标识，标识之争的背后实际上是各自利益的较量。

三、GMO国际贸易争端的协调机制

从前面的分析中可以看出，贸易进口国出于保护本国生物技术产业的目的，对GMO实行严格的进口限制政策，并导致贸易争端越演越烈。但由于转基因技术的发展对一国的经济和社会发展有重大意义，因此，短期内贸易进口国对内的贸易保护不会减弱，对外的进口限制也不会减少，所以需要相关国际机构和国际协议在贸易争端问题上充分发挥协调和规范的作用。

（一）相关的国际机构和国际协议

转基因技术的迅速发展及其在农业领域的广泛应用，深刻地改变着传统农产品的国际贸易结构，使国际贸易多边协定和争端解决机制面临着新的课题［18］。目前全球范围内与GMO国际贸易相关的管理机构有两类：一类以单目标为基准，包括国际兽疫防治局（OIE）、国际植物保护公约（IPPC）和药物营养委员会；二是以多目标为基准，包括世界贸易组织(WTO)、经济合作与发展组织（OECD）、各种地区动议权（RI）和生物安全议定书（BSP），其中OIE，IPPC和药物营养委员会，是基于普遍接受的科学原理及分析来管理GMO；而WTO，OECD，RI和BSP则主张在遵守科学原理的基础上，还应综合考虑其他因素（如经济效果及对社会或政治的影响）来建立贸易规则［10］。

在上述七个管理机构中，WTO和BSP是影响较大的两个。目前在WTO框架下还没有针对GMO贸易规则的专门规定，只有两个与GMO密切相关的多边国际协议，即SPS和TBT；而在非WTO框架下与GMO密切相关的只有一个独立国际协定即《卡塔赫那生物安全议定书》（BSP）。其中SPS中有两条与GMO密切相关的条款。对照这两个条款，由于转基因并非虫害、病害，也非一种通常意义上的添加剂，食品污染的产生一般也是无意所致，同时并非所有的GMO都会致病或致害，因此，GMO是否适用于该条款仍需视情况而定，该协议没有明确规定对转基因食品进入成员国加以限制。TBT体系主要包括：技术规章与规范，产品检测制度与措施，包装和标签要求，信息技术壁垒，绿色壁垒等等，其中，标签要求对GMO国际贸易的影响最为明显。根据TBT的规定，产品标签的成本不应过分加重生产者的负担和损害消费者从标签上获得的利益［19］。BSP强调预先防范原则，同时认识到生物技术对生物多样性和人体健康可能构成的潜在威胁，但是如果能够确保其安全，则生物技术可以给人类带来巨大的利益。BSP也考虑了许多国家，特别是发展中国家，处理风险的能力有限，认识到贸易协定与环境协定应相辅相成，以期实现可持续发展。

（二）现有国际机构和国际协议对争端解决的作用评价

GMO贸易争端的解决需要国际管理机构建立起有效的争端解决机制。但是，由于缺乏较好的制度环境，再加上技术上的复杂性，迄今为止，国际上仍然缺乏具体明确的协议和标准来有效地规范GMO的国际贸易。虽然存在WTO和BSP两个影响较大的管理机构，但都还处于初期阶段，而且SPS、TBT和BSP也存在着诸多矛盾和冲突。如对GMO国际贸易规则SPS和TBT虽有原则性的规定，但主要规范的还是各国对国际标准化组织所制定标准的分歧，忽视了科学技术的动态发展性和复杂性，再加上协议条款内容的模糊不清，故难以规范目前国际贸易中GMO所发生的贸易纠纷［10］。而BSP不附属于其他国际协定，同时亦不改变缔约方根据现行的国际协定所享有的权利和承担的义务，除了声明贸易与环境协议须互补之外，并没有明确地描述其与WTO的关系，只是使各国在制订本国安全标准时能够有一定的回旋余地，因此在没有全面了解GMO的影响之前，有关GMO的贸易纠纷还将继续下去［20］。此外根据BSP一个国家可以采取预防风险的管理措施，而SPS要求所采取的管理措施必须有科学依据，究竟孰是孰非，用BSP和WTO贸易规则评判，其结论会截然相反［10］。袁宜认为WTO现有规则由于缺乏足够的灵活性和适应性，无力对GMO贸易争端加以规范，存在制度缺陷［2］。

四、结论与建议

（一）制定统一的国际贸易规则

贸易竞争永远存在，而现有的贸易规则缺乏足够的灵活性和适应性，无力解决贸易争端问题，因此贸易各方应该积极参与国际贸易规则的制定。虽然目前对于GMO的争论主要集中在欧美之间，但我国也不能置身事外，随着我国GMO贸易的日益加大，我国更要高度重视和加强WTO框架下多边协议的研究，相关职能部门和人员应积极参与到新一轮的多边谈判中来，通过熟悉国际贸易规范，使我国的对外贸易活动逐渐与国际贸易规范接轨，减少贸易摩擦，以争取实现我国的最大利益。同时在参与国际协议的谈判中，既要保障我国消费者的安全和利益，防止外国GMO的大量涌入和倾销，危及农业安全和农民利益；同时又要为我国GMO创造良好的国际贸易环境，促进优势产品的出口。

（二）大力促进转基因技术产业化发展

我国是一个人多地少的国家，要用只占世界9%的耕地养活占世界22%的人口，面临着越来越大的人口资源环境压力，粮食安全问题始终是头等大事。我国仅2009年就从美国、阿根廷、巴西等国进口转基因大豆4256万吨，国内大豆产业链全面沦陷与失守，这无疑是我国未能实现大豆技术产业化的一个深刻教训。由于国产大豆除草成本高、榨油率低，自然无法与国外具有竞争优势的转基因大豆相媲美。因此，大力发展转基因技术，努力获得一批具有重要应用价值和自主知识产权的基因，培育和推广一批抗病虫、抗逆、优质、高产、高效的重大转基因生物新品种，提升我国农业科技自主创新能力，培育战略性新兴生物产业，为保障国家粮食、生态安全和农民增收提供强有力的科技支撑，增强我国农产品国际竞争力。

（三）合理利用技术贸易壁垒

随着贸易争端地纵深发展，贸易壁垒逐渐复杂化和隐蔽化，影响范围也越来越广。除了传统的贸易保护，国家经济安全、贸易利益、国际多边协议等方面都会构成贸易壁垒。现在技术贸易壁垒正日益成为未来GMO国际贸易的主要障碍。我国应密切关注世界转基因技术研发的最新进展，通过熟悉和了解有关转基因技术贸易壁垒的规定，在研究和跟踪国际贸易争端最新动态和国外主要贸易对象国的技术壁垒措施的基础上，建立健全我国的技术标准与合格认定程序等技术贸易保护体系，并根据市场和产品的特点寻求突破国外技术贸易壁垒的应对措施。如可以通过强制性标识、安全检测、环境监测、作物形状和遗传变异检测等措施，设置并提高国外GMO的进入壁垒，保护我国生产者和消费者合法权益。

（四）建立GMO安全管理体系

为了更好地规避生物技术创新与贸易问题上的不确定性，充分发挥政府的作用，建立适当的管理机制和政策调整框架，对于解决GMO国际贸易问题不失为一个切实可行的措施。我国政府应保持严谨务实的科学态度，对GMO开发、技术应用和国际贸易实行严格的安全评价和管理制度。可以通过以下途径实现：（1）建立完善的安全评价体系，加强对GMO监测和管理。（2）利用物理控制、化学控制、生物控制、环境控制和规模控制等手段严格控制GMO生产、加工、贮运、销售和贸易等各环节的安全问题的技术保障，使安全风险最小化。（3）落实惩处机制，对违法进行的商业化生产和贸易行为及不执行转基因食品安全制度的单位和个人，应依法进行监管和处理，以保证GMO贸易市场规范有序而健康地发展。

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A Review of International Trade Conflicts of GMO

QI Zhen-hong,ZHOU Ping-ru

（School of Economics and Management,Huazhong Agricultural University, Wuhan 430070,China）

Abstract：Considering the standards of biotechnology research and applying, agricultural development levels and their status and effect in the international trading system, all countries have adopted different positions and policies towards the research, application, production and trade of GMO, which causes international trade being out of control. Therefore, under the background of the trade liberalization, clarifying the current situation of international trade, identifying trade dispute root,and looking for the countermeasures to solve the problem have great significance on promoting the sustainable development of international trade.

Key words：GMO; international trade conflict; coordination mechanism