县级政府组织结构优化的内在逻辑及运行机制

【摘 要】结构是特征和功能的载体，有什么样的结构，就会有什么样的功能和特征。县级政府的组织结构就是一种按照一定方式组成的相对稳定的，各个组成要素之间相互关联、相互作用的构成关系和作用方式。

【关键词】县级政府;组织结构;职能;职权

列宁曾指出，国家机关及其改善的问题是一个非常困难、远未解决同时又亚待解决的问题。政府结构的优化看似简单，其实是相当复杂且与人们的生活息息相关的重要问题。政府结构变革直接影响着政府的形象及其合法性，涉及各方的利益关系，可谓牵一发而动全身。可见政府组织的高效运行，需要科学合理的组织结构。在这其中职能定位是政府组织结构的内在精髓，机构设置体现政府组织结构的静态层面，职权关系体现政府结构的动态层面。政府组织结构的优化离不开 “职能―机构―职权”三者的联动配合。

一、职能转变：县级政府组织结构优化的内在精髓

一般而言，县级政府按照“功能――结构”模式，依据政府职能来规范和设计政府结构组织的，因此政府组织结构优化首先需要确定政府职能。转变政府职能，从中央层面来讲，政府职能变得更加清晰和具体。从2003年十六大报告中我国政府职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”逐步转变成2013年十八届三中全会提出的“宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”。从地方层面来讲，广义的县级政府包括县委、县人大、县政府、县政协四部分，此外还涵盖县法院和检察院;狭义的县级政府仅是行使行政权力的机关即县政府。本文研究的县级政府是狭义概念，是指县一级的国家行政机关，是中央在地方设置的位于省、市与乡（镇）之间的、相对独立的、具有一定管辖区范围的、职能齐全的完整的基层政权组织。县级政府上要执行上级政府的政策，下要服务于广大农村，具有承上启下、联结城乡的作用。

（一）从主导到调控：政府职能执行方式的转变。有限政府理论认为，政府的权力应当限制在一定的范围内，如果政府干预过度就会造成效率低下、资源浪费等问题。在县域经济社会发展中，政府往往作为决策者和主导者，容易忽视市场经济规律使得市场失灵现象时有发生。十报告指出在经济发展中“使市场在资源配置中起决定性作用”并且要更好地发挥政府的作用。因此，政府应当将资源配置权还给市场，致力于在市场失灵领域充当好调控者、监督者和服务者。

（二）从管理到服务：政府职能核心的转变。新公共服务理论认为，服务社会应该是政府的主要角色。公民是公共管理服务体系的核心，政府在社会体系中扮演的角色必须有所改变。换言之，政府不再是全能型的“掌舵者”，而应转变为公共服务的提供者。在新公共服务的管理模式下，不同的利益主体和利益集团参与到公共政策的决策和执行环节之中。

二、机构设置：政府组织结构优化的静态层面

政府组织机构有横向和纵向两种设计方式。横向的机构设计，主要体现在组织结构的部门化。纵向的机构设计，主要体现为组织结构的层级化。因而，“减少行政层级，探索推进省直接管理县”成为当下优化政府组织结构的重要内容。“机构规模大、人员部门多、政企难分开、问题严峻”的弊病是我国县级政府机构改革的难点，改革任务颇重。因此县级政府机构能否优化，直接影响我国行政系统的良性运行。

（一）横向部门整合。十七大报告提出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，以最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。中央推行大部制之后，县级政府必然迎来新一轮的机构改革，各地如何选择自身的改革路径和方案，将是地方政府面对的问题。县级政府机构改革要遵循“精简、统一、效能”的原则，大力整合行政资源，有计划、分步骤地推进“大部制”。

（二）纵向层级扁平化。扁平化理论最早应用于企业，是指企业为解决层级结构的组织形式在现代化环境下面临的难题而实施的一种管理模式案例。当企业规模扩大时，原来的有效办法是增加管理层次，而现在的有效办法是增加管理幅度。当管理层次减少而管理幅度增加时，金字塔状的组织形式就被缩成“扁平化”的组织形式。政府作为一个庞大的管理组织，事实上与企业的管理非常相似，因此，在信息化时代，应建立以地方政府为主的扁平化的管理模式，减少行政成本，提高行政效率。

三、职权关系：政府组织结构优化的动态层面

马克思主义认为，权力是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”。权力作为社会政治生活的核心，其运行是否科学有效，是判断一个国家政治文明和发展水平的重要标志。因此，加强对权力的有效监督和制约要求以建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制体系为前提，对权力运行从决策、执行到检验全方位进行监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。

（一）决策是领导者从公共利益和公平公正原则出发，依法做出决定的行为，它是一种行动方案设计、评价和选择的创造性思维活动过程，可以说决策权在权力运行过程中起决定性作用，处于核心地位，整个权力运行与政府决策关系紧密，一方面权力的运行是为了实现决策目标;另一方面合理合法的决策是权力运行的第一环节，并主导着权力运行的整个过程，是权力运行成败的关键因素。

（二）执行是国家行政机关及其公务人员依法充分调动政府资源，通过规范的运作机制，从上到下逐级贯彻国家方针、政策的动态过程。执行是一项复杂的系统性工程，“内容广、范围大、环节多”，是国家行政机关最根本的职能，是行政权的集中表现，是顺利有效、如期圆满实现决策目标的关键。

（三）监督是各类监督主体依法对行政机关和公务员的行政行为实施监察、督导的活动，包括由一般监督与专门监督组成的行政机关内部的自我监督和外部环境对行政机关的监督，监督权是权力有效运行的重要保障。

参考文献

[1] 列宁选集（第四卷）[M].北京：人民出版社，1972.

[2] 丙明杰.管理学：现代的观点[M].上海：上海人民出版社，1999.

作者简介：石林（1990- ），男，山西太原人，山西大学硕士研究生，研究方向：地方政府治理。