行政处罚决定书的繁简适度的研究

【摘 要】本文是在到各地各部委行政机关调研的基础上，根据调研反映出的行政处罚决定书中存在的问题，论述了行政处罚决定书应该详细和行政处罚决定书应该简捷的两种不同观点及其理由，提出了自己的观点，认为在行政处罚决定书制作时，要做到繁简适度，必要的信息要详细记录，省去不必要的部分，更加有利于行政执法人员的操作，并且认为在目前的情况下，推行说理式文书不符合现实情况。

【关键词】详细 简捷 说理

1.行政处罚决定书的重要性

1.1行政处罚文书是行政执法文书中重要部分

行政处罚，是指行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反法律规范尚未构成犯罪的行为、给予人身、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为 。行政处罚是行政执法的一重要手段，并且会对公民的财产、人身产生重要的影响，所以对行政处罚进行规范就显得尤其重要。文书是执法行为和过程的重要载体，所以规范行政处罚行为，就必须从规范行政处罚类的文书开始。在《行政处罚法》出台之前，各地各部门就出台过一些零散的规定，从1996年《行政处罚法》出台后，各地各部门按照行政处罚法的规定制定了本地本部门的行政处罚文书。例如北京法制办推行的案卷评查制度就是从行政处罚类文书中开始推行的，制定了《北京市行政处罚案卷标准》和《北京市行政处罚案卷评分细则》，对全市各部门的行政处罚类文书按照评分标准进行评比，对规范行政处罚行为起到了重要的作用。国家质量监督和检验检疫总局在《行政处罚法》出台之后也以部门规章的形式出台了本系统的行政处罚类文书的格式，规范了全国整个质监系统的行政处罚类文书。调研的结果显示，各地各部门都对行政处罚类文书进行规范，足见行政处罚文书在整个行政执法文书中的重要性。

1.2行政处罚决定书是行政处罚类文书的灵魂。行政处罚决定书是针对行政相对人作出的，发给行政相对人的行政处罚决定书就是正式文件。在行政诉讼和行政复议中实行案卷排他规则。案件排他原则是指行政机关做出行政行为只能以案卷作为根据，不能在案件之外，以当事人所未知悉和未论证的事实为根据 。由此可见，行政执法文书具有证据的作用，尤其是在行政处罚的过程中，行政处罚决定书是灵魂，决定了案件的性质，记载了行政机关进行行政处罚的依据，程序，以及最终处理的结果。根据证据学上的分类，行政处罚决定书是直接证据，能够直接证明违法事实，在行政诉讼的过程中，可以根据行政处罚决定书提供的信息，查找到相关的证据。所以，可以说行政处罚决定书在行政诉讼中是直接决定行政机关的胜败的关键证据。所以行政机关对行政处罚决定书尤其重视。对当事人来讲，行政处罚决定书记载了当事人的基本信息，是送达地点的依据，同时也记载了做出行政处罚的日期，即决定了当事人申请行政复议和行政诉讼的期限。关键还在于行政处罚决定也是当事人申请有关部门确认行政处罚违法的依据。从上述的分析可以得知，行政处罚文书在行政处罚的过程中起着重要的作用。

由于处罚决定书是行政处罚的灵魂，而行政处罚又是行政执法中重要的组成部分，所以在所有的行政执法类的文书中，行政处罚决定书的地位不容忽视。各个部门也对行政处罚文书进行了各种规范，但是在行政处罚书决定应该注明哪些内容，是应该简洁明了，还是内容详实，说理充分的问题上，存在很大的分歧。

2.部分行政执法人员认为行政处罚决定书要做到明确、具体

从上述的分析中，可以看出，行政处罚决定无论对于行政机关还是当事人都是重要的证据，也是执法活动的载体，所以其重要性不言而喻。部分执法人员制作行政处罚决定书时应该做到明确、具体，原因体现在以下两个方面：

2.1行政处罚决定书中，对当事人的基本情况的记录一定要做到详细，清晰。我国的《行政处罚法》三十九条对行政处罚决定书中对当事人基本情况记载的的规定是：“（一）当事人的姓名或者名称、地址；”而没有更加详细的规定。调研的结果显示，在行政处罚决定书送达出现的问题大都是因为当事人的住所地填写不明确造成的，尤其是在行政处罚的相对人是法人或者其他组织的情况下，经常会出现文书无法送达的情况。在这种情况下，如果采取民事诉讼中的留置送达就会给当事人带来极为不利的影响。当事人的住所地填写不明确也给行政处罚案件的执行带来了很大的困难。在上海市浦东区调研的过程中还发现，在行政处罚相对人是外国人的情况下，文书无法送达的情况更是经常发生。因为在行政处罚决定书对外国人的基本情况的填写上，通常会遗漏护照编号这一项，这样在住所地无所送达的情况下，对外国人的送达问题更是无从查证。由此看来，在行政处罚决定书中对行政相对人基本信息的填写上一定要力求准确，详实。

2.2在行政处罚决定说对做出处罚决定的理由要进行充分的说明。持这一观点的人的理由主要有以下几个方面：

2.2.1在行政处罚决定书中进行说理是法律法规依据的。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中规定：“行政机关行使自由裁量权，应当在行政决定中说明理由。”《行政处罚法》以及相关的法律对具体的违法行为做出处罚的规定中，一般都是一个范围的规定，而不是具体的规定，所以行政机关在处理具体的个案时，一般都是行使自由裁量权的过程，依据这一规定的要求，几乎所有的行政处罚决定书都应该说明理由。

2.2.2在行政处罚决定书中说明理由，有利于使行政相对人信服。理由论述的越充分，行政相对人越容易了解行政处罚的理由和依据，会对自己的违法行为有一个正确的认识，也是对行政相对人进行说服教育的过程。在书里充分的情况下，相对人在收到行政处罚决定书之后，当事人认为处罚决定充分在理，这样减少了矛盾，消除了阻力，减少了行政复议、行政诉讼的产生，维护了社会稳定 。提升社会公众对行政机关的满意度。

2.2.3在行政处罚决定书中进行说理，可以在行政复议的过程中减少败诉的风险。行政复议一般的情况下，复议机关都是对案卷直接进行审查，如果在行政处罚决定书中不进行说理，有些处罚的依据以及自由裁量的过程可能就无法在案卷中得以体现，这样的话，就会导致行政复议机关认为行政处罚的决定违法或者不合理。

2.2.4推行说理式文书，有利于提高执法人员本身的素质。要求在行政处罚决定书中进行说理，有利于执法人员转变观念，使执法人员学法、用法的积极性提高。通过对说理式文书的推定，使执法人员适用法规的准确性和自由裁量的合理性得以提高，真正做到依法行政。

3.部分执法人员认为行政处罚决定书要做到力求简捷

在调研的过程中发现，部分的行政执法人员认为行政执法文书要做到简捷，便民、高效，理由主要有以下几点：

其一，部分现行的行政处罚决定书范本中的内容没有实际意义。例如在当事人的基本信息的填写上，“民族”一项并没有实际的意义，可以在今后的范本中省去这项。

其二，行政效率是行政法的基本原则之一，文书做到简捷，才能提高行政效率，方便行政相对人。

3.1提高行政效率是依法行政的要求。行政效率是指行政应该尽可能节约时间、人员、财务等方面的成本。行政效率原则一方面要求立法中应该设定一些有利于增强行政效率的规定，另一方面，从执法的角度来看，行政执法机关应该在法律设定的限度以内，或者在法律未作具体规定的情形下尽可能增强效率 。文书做到简捷，有利于行政机关对一项行政处罚迅速做出决定，而避免因为要制作复杂的行政处罚决定书而影响行政效率。

3.2提高行政效率是便民的重要体现。在调研中，很多执法人员认为应该增加《行政处罚法》中有关当场做出行政处罚决定的规定。因为日常生活中，大部分行政处罚的案件违法事实清楚，争议不大，当场作出处罚，填写行政处罚决定书交给当事人，可以使行政法律关系维持一种确定的状态，方便当事人尽快知晓行政机关对自己违法行为的态度和处理决定。而根据目前我国相关法律的规定，一般的情况下，行政处罚文书都无法当场送达当事人，既造成了行政成本的浪费，也给当事人造成诸多不便。在推行服务性政府的语境下，对行政处罚决定进行简化，成为行政机关做到高效便民的必然要求。

3.3行政处罚决定书只是行政处罚类文书的一种，并非全部，有关程序性的内容例如向当事人说明理由，告知其陈述申辩的权利等内容在调查笔录和证据相关的文书中已经得以体现，没有必要在行政处罚决定书再重复体现，否则的话只是机械的重复，提高行政成本。

3.4要求在行政执法决定书中进行说理是不合实际的。主要理由有：

3.4.1要求在行政处罚决定书中进行说理是没有法律依据的。我国的《行政处罚法》第三十七条对行政处罚决定书记载事项的规定中，并没有要求行政处罚决定书必须进行说理，如果用国务院的《全面推进依法行政实施纲要》的行政法规来改变《行政处罚法》的规定是不符合“上位法与下位法发生冲突时，优先适用上位法”的法律原则的。

3.4.2行政处罚决定书不等同于司法判决书，行政处罚行为也不能成为一种准司法的行为，要求行政执法文员在行政处罚决定书中进行说理，不符合行政执法的特点，也不符合我国的现实国情。行政机关是执法机关，是对公民的违法行为进行判断，然后做出决定的机关，而不是审判机关，行政执法的功能是实施行政管理行为，而不是居中裁判。就如同在竞技场上，不能既做裁判员，又做运动员。另外，我国目前的现实情况下，行政执法人员的整体素质还不高，并且行政执法人员也并非都是法律专业，要求其必须在行政处罚决定书中进行说理也是强人所难，不符合现实情况。

3.4.3在行政处罚决定书中不进行说理，并不是说就不告知当事人理由。在行政处罚决定做出的先前程序中，已经有告知陈述申辩的权利，听证等相关的程序，规范了上述程序，就可以做到让相对人知晓做出处罚决定的理由以及进行陈述申辩。在行政处罚决定中加入说明理由，只是对之前的行政执法过程的机械重复。

4.行政处罚决定书要做到繁简适度

根据上述的分析可以看出，赞同行政处罚决定书应该详实的和认为行政处罚决定书应该简捷都有一定的道理，关键是如何做到繁简适度。主要应该从以下方面注意：

4.1《行政处罚法》三十七条规定的行政处罚决定的必备内容，行政处罚决定书中一定要加以体现，并且应该详尽。在当事人的基本信息的填写上，当事人的证件号码或者护照编号，住所地都应该详细填写，方便文书的送达和执行。非相关的信息，如当事人的民族等内容可以不填。行政处罚的决定日期，履行期限，当事人申请行政复议，行政诉讼的期限和有关机关要详细写明。这些内容可以在行政处罚决定书中以填写项的形式出现，这样既可以确定哪些是必须书写的内容，避免遗漏，规范行政执法人员的执法行为，又可以保护当事人的合法权益。

4.2在行政处罚决定书中推行说理式的文书，不能采取一概而论的形式。

在一般的行政处罚的案件中，为了提高行政效率，方便当事人，使当事人尽快处于一种确定性的法律关系中，在履行了告知程序和陈述申辩的程序后，这类的行政处罚决定书中，不要求行政执法人员进行说理，而只要求其填写必要项是符合依法行政的要求和我国的现实情况的。特别是针对专业性较强，适用法条单一的行政处罚案件，行政处罚决定书可以做成简易式。即把可能用的法条列在格式文书上，执法人员只要填写基本信息后，采取选择选项的形式即可完成，方便快捷。而在当事人争议较大的案件中，案情的复杂性决定了其处理机关级别较高，执法人员素质较高，对其要求在行政处罚决定书中进行一定的说理是有道理的。这样也有利于行政机关在行政复议和行政诉讼中不至于因为自由裁量的过程没有体现在文书中而败诉。但是这也并非强制性的规定，因为按照现行法律的规定，说明理由并非必填的项目，所以不宜做硬性的规定。总体来讲，在现阶段还不易推广说理式行政处罚决定书。

制作行政处罚决定书是行政处罚过程的末端，但也是整个执法活动的载体和体现。对行政执法文书进行规范，对整个行政处罚有着重要的意义。繁简适度的行政执法文书才能一方面保证文书职能的实现，另一方面保证行政机关的效率，真正在做到依法行政的同时，实现向服务型政府的转变。

注释：

①《行政法与行政诉讼法》，姜明安主编，北京大学出版社高等教育出版社，2008年版，310页

②金承东，《案卷排他与看得见的程序作用》，《行政法学研究》，2007年第3期

③周林，许后鹏，《推行说理式行政处罚文书 全面提升执法水平》，《工商行政管理》，2006年21期

④《行政执法研究》，姜明安，北京大学出版社，2004年版，第118页

参考文献：

[1]《行政执法研究》，姜明安，北京大学出版社，2004年出版

[2]《行政法与行政诉讼法》，姜明安，北京大学出版社高等教育出版社，2008年版，

[3]《行政诉讼原理》，马怀德，法律出版社，2003年版

[4]周林，许后鹏，《推行说理式行政处罚文书 全面提升执法水平》，《工商行政管理》，2006年21期

[5]王海林，《行政处罚文书的制作及简化》，《中国水运》，2002年第6期

[6]金承东，《案卷排他与看得见的程序作用》，《行政法学研究》，2007年第3期

（作者单位：北京市西城区人民政府办公室；北京 100032）