运用委托――理论完善政府投资项目监管体系

[摘 要] 本文在界定政府投资项目监管体系内涵的基础上，分析了建立完善政府投资项目监管体系的必要性，阐述了委托―― 理论一般原理，构建了政府投资项目监管领域委托――模型，明确了政府投资项目监管领域两层次的委托 ――关系，并提出了完善政府投资项目监管体系的政策建议。

[关键词] 政府投资项目；监管体系；委托――

[中图分类号] F403.4

[文献标识码] A

[文章编号] 1006-5024(2007)07-0157-03

[作者简介] 楼莲凤，浙江大学基建处工程师，研究方向为工程技术管理；(浙江 杭州 310027)

王 敏，瑞安市建设工程招标投标监理处工程师，研究方向为工程管理。(浙江 瑞安 325200)

一、政府投资项目监管体系的内涵

项目监管指的是对项目建设程序的各个环节实行科学、有效的监督管理。

政府投资项目监管是指针对政府投资项目，从项目决策、项目实施、项目运营等项目生命期全过程的所有项目参与方行为实行科学、有效的监督管理，确保项目按照国家批准文件的建设规模、内容、标准、进度、质量和费用实施，以达到“科学决策、民主决策、依法决策，规范操作，确保项目建设、资金安全和工程质量，提高投资效益”的目的，为项目增值服务。

政府投资项目监管体系是指政府投资项目监管主体对政府投资建设项目实施监管制度安排的总和，应包括监管目标、监管法制、监管体制、监管机制等内容。

二、建立完善政府投资项目监管体系势在必行

由于政府行为并非永远代表公共利益、政府成本过高、政府的低效率、资源配置的低效率、寻租、造成另一种不公平等政府失灵的表现，使得我们需要一个有效的政府投资项目监管体系，在发挥政府投资弥补市场失灵同时，利用监管体系减少甚至消除政府失灵，优化资源配置。

建立完善政府投资项目监管体系有利于项目科学准确决策，保证政府投资项目建设必要性、投向合理性、技术可行性、社会和生态可承受性。

建立完善政府投资项目监管体系有利于确保项目质量、投资和工期最优实现，为项目增值服务。

通过建立完善政府投资项目监管体系，有利于监控项目资金管理和使用，防止项目参与各方套取、截留、挪用、挤占项目建设资金，确保国家建设资金的安全；有利于监督概算的编制、审批、执行及调整，防止概算出现失控，达到节约投资的目的。

通过建立完善政府投资项目监管体系，有利于监管所有项目参与方的行为，杜绝违规操作，防止项目参与方的恶意行为给项目造成损害，防止和避免项目建设中的腐败行为。

三、委托――理论

1.信息非对称内涵。市场交易双方所掌握的信息如果出现一方多、一方少，或者一方有、一方无的情况，就叫作出现了信息非对称。当交易的主体不是两个而是多个时，只要有一方比其他各方知道的多，或者有一方比其他各方知道的少，这种情况就叫做信息非对称。

信息非对称可能导致市场失灵；可能会导致资源配置偏离帕累托最优状态；可能导致产生逆向选择；可能导致产生败德行为。非对称信息的存在使要素市场、产品市场很难能够以一种最有效率的方式来配置，严重的时候还会导致了市场失灵，这些都是资源配置偏离帕累托最优状态表现。逆向选择是指交易双方在信息不对称时，买方总是优先购买质量差的商品，使质量好的商品在市场上无法存在，表现为质量差的商品把质量好的商品驱逐出市场。败德行为主要是指来自个人道德方面的危害，通常是行为主体一种故意的、违背道德规范的行为，这种行为可能导致其他利益主体的利益受到损坏。

张维迎在《博弈论与信息经济学》指出：非对称信息指的是某些参与人拥有但另一些参与人不拥有的信息。信息的非对称性可以从两个角度划分：一是非对称发生的时间，二是非对称信息的内容。从非对称发生的时间看，非对称性可能发生在当事人签约之前，也可能发生在签约之后，分别成为事前非对称和事后非对称。研究事前非对称信息博弈的模型称为逆向选择模型，研究事后非对称信息的模型称为道德风险模型。从非对称信息的内容看，非对称信息可能是指某些参与人的行动，也可能是指某些参与人的知识。研究不可观测行动的模型称为隐藏行动模型，研究不可观测知识的模型称为隐藏知识模型或隐藏信息模型。

2.委托――理论内涵。委托――理论指出：任何一种涉及非对称信息的交易，且参加交易的一方的行为影响到另一方的利益的关系，都构成委托关系。其中，属于信息优势的一方称为人(agent)，信息劣势的一方称为委托人(principal)。西方委托理论的假设条件是：委托合约建立在自由选择和产权明晰化基础之上。

委托人――人问题最初是保险研究中的一个问题，投保人――承保人的关系就是委托人――人的关系。该理论又发展运用到整个私营部门的问题，说明私人公司的管理者(人)和股东(委托人)的目标之间经常出现的偏差。而现在这个理论开始运用于公共部门(政府)。

依据新制度经济学对人“效用最大化”，“有限理性”和“机会主义”的行为假设，认为人与委托人不是同一行为主体，因此二者的目标函数不完全一致，甚至是有冲突的，加上存在不确定性和信息不对称，人有可能偏离委托人的目标函数，这样便会出现人损害委托人利益的现象，这种现象也被称为人问题，人问题分为逆向选择和败德行为。因此要创新制度和机制，保护委托人的利益。

3.政府投资项目监管领域委托――模型构建与关系分析。在政府投资项目监管领域存在着两层次的委托――关系：

第一层次是公众作为委托人和政府机构作为人(中间人)的关系，在这一层面，财政资金的公共性决定了财政资金属于公共财产，这表明，政府投资项目的最终投资人是公众，而公众则把通过税收捐助等形式集中起来的财政资金交付政府管理和使用，显然构成了法律意义上的委托关系，其中重要的一点就是要求政府投资提供公共物品给全社会。

从经济学角度讲，公众和政府之间的关系首先是委托――关系，因为：(l)公众是财政资金的所有者，政府受公众委托管理和使用资金；(2)公众和政府之间存在信息不对称现象，作为人的政府拥有更多的信息，而作为委托人的公众则拥有极少量信息，同时承担着因政府管理人员利用其自身的私人信息损害公众委托人利益的风险；(3)由于受到政府投资项目本身的经济技术因素以及宏观经济形势和政治环境等外在因素的影响，政府在使用财政资金从事公共工程建设过程中存在着不可避免的不确定性，这种不确定性无法被公众所预先考察到并通过适当形式规避。

但这种委托――关系又是非标准的，或者是不完全的委托关系：(l)公众作为财政资金所有者身份是虚拟化的，所有者身份缺位。13亿人口只能通过人民代表的形式行使所有者职权，其中实质上又形成了多层委托――关系，人问题的天然存在使得这种所有者职权很难完全落实到位，委托人和人之间的谈判也就无从谈起。(2)作为特殊人的政府又是国家管理者，既行使政府管理职能，又行使管理和使用财政资金职能。政府身份的特殊性使得其既不是追求经济利益的经济人，也不是完全意义上的人。(3)公众和政府之间的委托――关系是通过政治、民主的形式体现的，不存在经济意义上的契约合同，也无法利用合同形式激励和约束政府的行为，只能通过执法监督等形式进行约束控制。无论如何，公众和政府之间存在非标准的委托――关系。从委托――的角度研究政府投资项目无疑具有重要意义，它可以提高政府运用财政资金的效率，减少政府在管理公共工程中间发生的各种腐败行为，可以有效解决政府工作透明度不高的问题。

作为初始委托人的公众，利益极为分散，行为能力弱化，公众监督成本和收益严重不对称，而政府具有信息、资源优势，削弱了委托人――公众的控制能力，加之双方信息不对称、不透明，使每一个初始委托人的监督力度有限，降低对政府规避错误、提高效率的激励，甚至对改善人――政府的行为毫无影响。

第二层次是政府作为委托人(中间委托人)将大量建设项目委托项目业主(人)完成。

两个层次的委托人都期望人能与委托人一样追求委托人的目标，产出对委托人最优的效益。在政府投资项目运作过程中，政府要兼顾上游委托人、下游人以及自身三重性利益目标。政府这种既处于被监督者的地位，又处于监督者的地位的双重性决定了“监督政府”和“政府监督”构成了政府投资项目监管体系的两个核心。

四、委托――理论对建立完善政府投资项目监管体系的启示

1.加强监督政府。在第一层次的委托关系中，政府是人，应加强对政府的监督。

(1)“激励不足”与“监督有效”。由于政府组织与企业组织的结构安排差异，决定了政府组织系统内解决人问题的办法主要是依靠建立监督机制，而不主要依靠激励机制，原因是：①从政府组织性质来看，政府组织的产出效益无法用货币收益来度量，也无法通过货币来量化成员业绩和依据业绩调节薪金；②从公共产权特征看，政府组织无法解决人“激励相容”问题；③从管理学角度看，公共权力的激励作用有限；④从管理者的“机会主义”倾向看，掌握公共品经营管理控制权的官员或管理者通常易造成损害委托人利益即社会公众利益。因此，只有依靠建立和加强监督，实施严密和完善的内、外部监督机制，从而最大限度地缓解委托人与人之间的信息不对称，以充分实现政府效用最大化。

(2)创造条件，提高信息透明度，降低信息不对称。信息不对称是产生逆向选择和败德行为的重要原因。由于在第一层次委托关系中，政府具有信息优势，有必要规定改善公共信息体系，削减政府专业部门对信息的隐匿权限，政府有责任提供必要的信息，降低组织(或个人)获得相关信息的费用，使公众获得更多的知情权。另外政府应尽可能开辟公众偏好的表达和吸纳机制，将公众偏好融入政府的政治决策之中。从而最大限度地缓解委托人与人之间的信息不对称，促使双方目标尽可能一致(至少使行动方向一致)来避免产生委托――的两大问题。

(3)依靠法制，完善内部和外部监督约束机制。通过法制规定政府在政府投资项目中的权利和责任，使得政府的行为有章可循、有法可依，为建立规范的权力制约平衡机制提供具有权威性的法律依据，以便对政府权力实施有效的法则和限制措施。

2.加强政府监督。在第二层委托关系中，政府兼有委托人和人双重身份，应加强政府对项目的监督管理。政府要在优选人――政府公务员基础上，充分运用市场机制，监督项目参与各方工作。

(1)有效激励。相对于第一层次委托关系的“激励不足”，我们认为第二层次委托关系中“激励有效”。

虽然政府投资项目的目标不一定能用货币来度量，但是一般可以量化或至少可以描述为不同等级，而作为项目参与各方，一般是企业，当然可以利用股利分红、股票期权和高额资金等激励机制，来充分地刺激个人努力工作的积极性。为了缓解人问题，达到“激励相容”，可以通过奖励一定比率的奖金(包括期权等形式)实行剩余索取权的分享。如可以通过设定规则给予奖金的形式给予代建企业一定的剩余索取权，使代建企业行为长期化，促使双方目标尽可能一致(至少使行动方向一致)来避免产生委托――的两大问题。

(2)建立完善信用体系，降低信息不对称。对政府相关部门中分散的信息进行整合，消除信息孤岛，实现信息共享。加强和完善信息披露制度，包括联合征信制度、信用公示制度和资信评级制度。建立企业和个人的红名单和黑名单，有奖有罚，真正提高项目参与方市场主体守信的积极性。

(3)加强财政投资评审，实行财政集中支付。为了加强对政府投资项目的监管，在财政部门内部明确一个主管部门，并由财政部门归口管理政府投资项目的资金支出。财政投资评审机构是财政部门内部设置的、专门的负责审核的机构，它设立在政府投资项目的投资预算控制过程中。

(4)加强政府投资项目的市场监管。加强对政府投资项目招投标活动的全过程监管，严格合同管理，完善工程交易的保障机制。

(5)完善政府投资项目后评价制度。建设项目的后评价，也成为追踪评价，它是指对已经建成并投入使用的建设项目的立项决策、规划设计、工程实施、生产或运营的全过程，以及项目的经济效益和社会效益做出全面的评价。项目后评价的内容主要包括一是过程评价(又叫执行情况评价)；二是经济效益评价，包括成本效益分析的财务评价和国民经济评价；三是影响评价，包括经济影响评价、环境影响评价、社会影响评价等方面。

参考文献：

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