工商管理加强广告监管的策略

在当今的市场经济社会，广告宣传是我们日常生活中常见的东西,可以说是五花八门，应有尽有。它包括的范围甚广，涵盖房地产、医疗、药品、食品、化妆品、汽车、电器等人们衣食住行的各个方面,使人们眼花缭乱。

广告宣传是商家推销自己商品的有效途径，有着不可估量的诱惑力和吸引力。有些真实可信的广告,确实是为广大消费者提供优质产品和服务的宣传。但也有一些虚假广告让人们吃亏、上当、受骗，经济上受损,甚至倾家荡产。

工商行政管理机关作为广告的主管机关，应如何履行职责、加强监管？去年查处的一起房地产广告案件，引发了笔者的几点思考。

一、案情介绍

（一）媒体宣传

当事人湖北某某房地产有限公司于2008年2月底至3月初，先后利用《武汉晚报》、《长江日报》和开发楼盘外墙悬挂条幅做房地产销售广告，其内容为：“中国光谷CBD光谷商业中心光谷中心花园；江城地产第一炮，轰下武汉高房价；响应政府号召，平抑武汉房价；高级住宅原价：8800元起/平方米，现价：6000元起/平方米，5A写字楼原价9800元起/平方米，现价：7000元起/平方米，顶级商铺原价：20000元起/平方米，现价：16000元起/平方米；数量有限，欲购从速；投资这！投资那！都不如投资房地产！！！光谷核心，无与伦比；地段！地段！还是地段！”

（二）违法事实经查，当事人在位于洪山区鲁巷广场第二期楼盘住宅楼，于2008年1月4日取得《武汉市商品房预售许可证》。根据当事人于2008年3月17日提供的《武汉市商品房买卖合同》复印件，2008年1月20日销售了一套住房，买受人艾某，购买第B2幢2层202号房，价格为8800元/平方米，该合同文本第二十五条明文约定：“商品房为预售的自本合同生效之日起30日内，由出卖人向房产、土地管理部门申请登记备案。”执法人员于2008年3月18日到东湖高新技术开发区房产局核实，当事人仍然未在房产局依法登记备案。其发票为《武汉市地方税务统一收款收据》第二联收据联，即客户联，发票号为02418524，是房屋交易后交给买受人艾某的收款凭证。其买受人艾某的身份证号为422437197708264712，经武汉市公安局东湖新技术开发区分局刑事侦查大队于2008年6月2日在人口信息系统查询，无此身份证编号。据当事人交待，该公司为了应付工商部门的检查而临时签订的合同及开具的发票，且没有销售8800元/平方米的备案记录，事实上当事人广告前没有以此价格销售过一套房屋，当事人为了增加市场影响，虚拟原销售价格，以大幅降价的方式，利用《武汉晚报》、《长江日报》及开发楼盘上悬挂条幅连续广告宣传，广告后在社会上造成较大的、长时间的负面影响，武汉新闻媒体均进行了采访和报道。其一楼事实上为架空层（不是用于销售的商品房），根本不存在6000元/平方米的房屋销售。“5A写字楼原价9800元起/平方米，现价7000元/平方米起。”也是虚拟原销售价格，以大幅降价的假象扩大影响，欺骗消费者。经调查，广告内容中对价格的表示，未能明示价格的有效期限。其宣传广告上多次使用“江城地产第一炮，轰下武汉高房价”、“平抑武汉房价”、“高级住宅”、“5A写字楼”、“顶级商铺”、“数量有限，欲购从速；投资这！投资那！都不如投资房地产！！！”等用语，含有升值或者投资回报的意思。当事人的行为属于广告中含有虚假的内容，欺骗和误导消费者。

（三）查处结果

当事人的上述行为，属于广告中含有虚假的内容，欺骗和误导消费者的行为，违反了《中华人民共和国广告法》第三条、第四条和《房地产广告暂行规定》第九条、第十六条的规定。当事人的上述违法行为，市工商行政管理部门依据《广告法》第三十七条之规定，责令其停止上述违法行为，并以等额广告费用在相应范围内公开更正消除影响，同时决定给予当事人罚款人民币30万元。

二、争论焦点

（一）主体认定

当事人在媒体上所的广告，系由某某（集团）公司下属的某某国际旅行社有限公司垫付广告费。由于在媒体上广告的广告费不是当事人直接支付的，某某（集团）公司下属的某某国际旅行社有限公司又不从事房地产经营活动，是不可能房地产广告的。处罚对象是谁成为争论的焦点。争论的焦点指导了行动的方向，执法人员针对某某（集团）公司下属的某某国际旅行社有限公司负责人及当事人关于垫付广告费一事进行了调查，作了询问笔录，同时调查了当事人利用开发楼盘外墙悬挂条幅做房地产销售的广告，进行了拍照取证和调取了制作条幅的票据。调查结果形成了证据链，确定处罚对象为湖北某某房地产有限公司。

（二）适用法律法规

对本案当事人制发虚假广告的行为进行处罚时，市工商行政管理部门内部曾有不同观点。一种观点认为本案应适用《广告法》的规定查处，理由是：其一，《广告法》后于《反不正当竞争法》颁布。

其二，《反不正当竞争法》是普通法；而《广告法》是专门调整广告行为的特别法。其三，《反不正当竞争法》第二十四条的罚则仅针对商品虚假宣传的行为作出处罚规定。其四，根据《湖北省工商行政管理机关实施行政处罚自由裁量权暂行规定》的规定，适用《反不正当竞争法》的处罚幅度不及《广告法》第三十七条的处罚幅度，按法规竞合择一、从重处罚的适用规则，本案应适用《广告法》。另一种观点认为本案应适用《反不正当竞争法》，理由是：其一，两法各有自己的调整对象。《广告法》的标的是商品和服务，本案与此不吻合；而《反不正当竞争法》规定的虚假宣传却涵盖了虚假广告宣传。其二，《反不正当竞争法》第九条、第二十四条都相应地对商品作扩充性解释。

（三）自由裁量理由

在处罚金额上如何裁量也是焦点。执法人员在办理该案中程序合法，调查其违法事实清楚，调查取证的证据充分，定性准确，适用依据正确，处罚适当。理由有三：一是当事人的广告中含有虚假的内容，涉嫌欺诈和误导消费者，在社会上造成较大的、长时间的影响。依据《湖北省工商行政管理机关实施行政处罚自由裁量权暂行规定》第十一条第二项的规定，“违法行为侵害国家利益、社会公共利益或社会负面影响较大的”应当从重处罚。二是案件初期调查核实时，当事人有意向执法人员提供虚假材料（房屋销售发票、房屋销售合同），为案件调查增设障碍。依据《湖北省工商行政管理机关实施行政处罚自由裁量权暂行规定》第十一条第五项的规定，“故意毁灭、转移或藏匿证据，无理拒绝、拖延提供证据材料或提供虚假材料以逃避处罚的”应当从重处罚。三是案件调查后期当事人能够认识其违法事实，积极配合。同时能够及时拆除外墙宣传条幅和停止在媒体上继续其违法广告,属于从轻情节。依据《湖北省工商行政管理机关实施行政处罚自由裁量权暂行规定》第十二条的规定，“行政罚款自由裁量原则上在法定幅度内划分为三个层次：低幅度范围为罚款上限额的30%以下，中幅度范围为罚款上限额的30%—70%，高幅度范围为罚款上限额的70％以上。”和《广告法》第三十七条的规定，“违反本法规定，利用广告对商品或者服务作虚假宣传的，由广告监督管理机关责令广告主停止、并以等额广告费用在相应范围内公开更正消除影响，并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款；情节严重的，依法停止其广告业务。构成犯罪的，依法追究刑事责任。”执法人员对当事人作出了处罚，该案件终结。

三、当前房地产市场广告现状

目前房地产市场的广告主要是房地产开发企业、房地产权利人、房地产中介机构的房地产项目预售、预租、出售、项目转让以及其他房地产项目介绍的广告。十几年来，这个行业由兴起到兴盛，发展十分迅速，此案件引发了我们的思考。尽管颁布了《房地产广告暂行规定》等规章，也有一定的监管和处罚，但是房地产市场的广告依然存在以下几个方面的问题：（一）房地产广告中对价格采取虚高原销售价格，然后采取大幅降价或打折的方式来表示价格，也没有明确表示价格的有效期限此案件就是采取的这种方式。根据调查，当事人为了增加影响，虚高原销售价格，再以大幅降价的方式，在媒体及开发楼盘上悬挂条幅连续广告宣传，广告后在社会上造成较大的、长时间的负面影响，武汉新闻媒体对此均进行了采访和报道。同时，其广告宣传没有明示价格的有效期限，涉嫌误导和欺骗消费者。

（二）房地产广告中表示的项目位置，应以从项目位置到达某一具体参照物的现有交通干道的实际距离表示，不得以所需时间来表示距离房地产广告的项目位置示意图，应当准确、清楚、比例恰当。房地产广告中涉及的其他市政条件等，如在规划或者建设中，应当在广告中注明。本案中的广告也出现“中国光谷CBD，光谷商业中心，光谷中心花园；光谷核心，无与伦比；地段！地段！还是地段！”及以交通干道的实际距离表示，以所需时间来表示距离的项目位置示意图，不准确、不清楚、比例不恰当。

（三）房地产广告中不得出现融资或者变相融资的内容，不得含有升值或者投资回报的承诺房地产广告中涉及贷款服务的，应当载明提供贷款的银行名称及贷款额度和年限。本案中的广告也出现“数量有限，欲购从速；投资这！投资那！都不如投资房地产！！！光谷核心，无与伦比；地段！地段！还是地段！”及信贷服务的承诺，误导消费者。

（四）五花八门的房地产广告中含有风水、占卜等封建迷信内容，对项目情况进行的说明、渲染等有悖社会公序良俗等房地产广告中承诺能够为入住者办理户口、就业、升学等事项的承诺；房地产广告中涉及所有权或者使用权的，涉及资产评估的则模糊表示评估单位、估价师和评估时间；虚拟或引用其他数据、统计资料、文摘、引用语的，不真实、不准确，不表明出处；房地产广告中涉及物业管理内容的，不符合国家有关规定；房地产广告中不标明开发企业名称、不标明预售或者销售许可证书号等等，均系违法宣传。

四、加强广告监管的几点思考

2007年以来，在国家持续加强房地产调控的形势下，房地产业发展呈现回落趋势。据《武汉晚报》2008年7月9日第二版报道，2008年1－5月房地产增加值下降6.7％，十余年来首次出现负增长。2008年上半年商品房销售面积、套数分别下降19.1％、16.4％，销售额下降5.3％，而空置房面积上升53.3％，商品房销售同比下降57.7％,房价涨幅趋缓。而另一方面，商品房市场供应量又在不断增加，上半年房屋竣工面积与套数分别增长34.6％、64.9％。房地产企业资金日趋紧张，各大银行对房地产业均不再加大支持。在此严峻的形势下，房地产商纷纷使出浑身解数，大肆多种形式的广告，其间存在的违法行为也花样百出。因此，工商行政管理机关作为广告的主管机关，应如何履行职责加强监管，是值得我们思考的。

（一）抓责任，确保监管到位

注重发挥基层工商所广告监管职能作用，除了对报纸、电视、广播的广告活动由市工商局负责监管外，其它媒介的广告，由辖区工商所负责监管，从而做到责任明确、措施落实、监管得力、职能到位。

（二）抓宣传，营造良好监管和执法氛围

通过利用报纸、电视、广播等媒体曝光一批虚假广告和违法广告，大力宣传《广告法》和《消费者权益保护法》，提高广告主、广告经营者、广告者的遵规守法意识和消费者的自我保护意识，营造整治广告市场的良好氛围。

（三）抓协调，形成监管合力积极加强与土地、房产及城管等部门的沟通协作、互通情报，联合查处房地产等方面的违法违章广告，对广告市场进行综合治理。

（四）抓整治，严查房地产等方面的违法广告强化日常动态监管的同时，大力开展清理违法广告专项整治行动，及时查处在巡查中发现的违法违章广告和群众反映强烈的虚假违法广告。

较好地净化广告市场环境，维护良好的房地产广告市场秩序。