对不同地区实行不同财政管理体制的思考

财政管理体制作为在中央与地方以及地方各级政府之间划分财政管理权限的一项根本制度，对财政理论界的研究和实际工作部门的实践都有重要的影响。但是，现行财政体制仍然存在一些问题。在这种体制下，市级帮扶县发展的积极性减弱，区域内资源难以有效整合，也不利于中心城市的发展。我们有必要积极探索出一种符合我国实际情况的财政管理体制。对适合我国的财政管理体制进行研究和探索有助于进一步完善我国的财政管理体制，推进经济社会的均衡、和谐发展。本文拟结合我国的现实经济政治状况，提出一种在我国当前可以实现的并且有助于现实问题解决的财政体制构想。

一、文献综述

建国初期，我国财政理论尚处于摸索期，还没有形成自有理论体系。20世纪八十年代初开始，我国逐渐从计划经济体制向市场经济体制转型，对计划经济体制下的财政体制提出了改革要求，我国的财政理论界也逐渐认识到财政体制的重要性。此时的理论界已经受西方财政理论的影响，马国强、吴旭东（1985）提出按税种划分财政收入的分级财政体制的客观必然性。

1994 年的分税制改革确立了社会主义市场经济税制的基本框架，形成了以流转税和所得税为主，辅之以若干辅助税种的较规范完整的税制体系；更重要的是，确立了具有中国特色的分税制。由于1994年的分税制并没有对省以下地方的财政体制做出规定，各省体制设置不尽相同，也产生了诸多问题。王朝才（2003）指出分税制实施过程中的不规范及制度的不稳定直接导致了基层（县乡）财政的困难。

当前，我国县级政府财政十分困难。为了解决县级政府财政困难问题，有学者提出“省管县”财政体制并在一些省份开始施行，取得一定的成效，也引起一些问题。近年来，学术界对于“市管县”和“省管县”财政体制进行了许多有益的探索和研究，提出很多有价值的观点。

不赞成全面推行“省管县”体制的主要观点有王春霞（2000）、李金龙（2003）等论者认为“市管县”体制基本适应城乡经济发展规律，需要用各种途径创新机制，进一步完善“市管县”体制。熊文钊、曹旭东 (2009)认为一方面现有试点基本以经济发展的状况作为决定是否实行“省管县”的标准，在这种标准下会加剧各个县区发展的不平衡，另一方面“省管县”可能会破坏原本比较成熟的省区内城镇建设结构。

随着研究的深入和各省份“省管县”试点成绩的显现，更多的学者对此项改革是持赞成意见的。赞成全面推行“省管县”体制的主要观点有贾康、白景明（2002）指出我国现行的财政体制不完善是导致县乡财政困难的重要原因。他们认为完善现行财政体制应从减少政府层级和财政层级入手，把地市和乡作为派出机构层级，形成以中央、省、县为主要框架的实三级加两个半级结构。

综合考虑以上问题，我们有必要对我国财政体制变革进行深入研究，这既是加强我国在这一领域学术研究水平的需要，也是完善我国现行财政体制的需要。

二、不同地区实行不同财政管理体制的必要性

我国地域广大、行政区划较多、区域经济发展不平衡，不适宜所有的地区都用统一的财政管理体制。我国可以选择建立基于区域经济差异的财政管理体制，对不同地方财政管理体制的设计和效果等问题进行研究和探索，对于进一步完善我国的财政管理体制，推进经济社会的均衡、和谐发展具有重要意义。

地方政府和中央政府之间存在某种利益博弈，地方政府基于自己利益考虑，其真正实行的政策可能与中央政府的决策相悖。即使假定中央政府是对民众负责的政府，但是中央政府由于其自身的缺陷难以了解各个地区公众的实际需求，制定的政策与当地的实际状况难免有所出入。而且，地方政府从自身利益出发，可能会出现阳奉阴违的行为或者寻租行为。

三、不同地区实行不同财政管理体制的两个关键点

不同地区实行不同财政管理体制要特别注意两点，第一要实现省直管县模式和命令模式相结合，第二要实现分权和授权相结合。只有这种体制设计，才更符合我国实际情况，有很强的可操作性。

（一）省直管县模式和命令模式相结合

所谓“省直管县”财政体制，是指以财政管理体制为主线，突破经济事权的行政级别，实行地（市）与县平行运作的机制，财政体制由省直接结算到市、县，各项财政拨款补助也由省直接分配下达到市、县；地（市）与县之间不直接发生财政关系，地（市）财政没有管理县级财政的职能。省直管县模式在一些地区确实取得了一些成效，而且以我国当前的情况，因地制宜实施省管县财和乡财县管是很有必要的。但是这种体制可能的弊端也是显而易见的，这种体制可以避免市政府对县政府的财政资金扣留，但是却把这种扣留权力交给了省级政府。对县级政府来说，只是管理权力的转移而已。

笔者认为，省管县财政体制在中国当前的政治经济环境下是可以实行的但是由于其本身的缺陷所以其实行有一定的范围限制。对于一些经济发达的省份，可以适当放权，由省级政府决定县级政府的财政，省级政府有合理规划县级政府财政开支和进行适当转移支付的责任。由于这些地区经济发达，财力雄厚，所以省级政府有足够的资金去协调县级财政。即使县级财政出现困难，省级政府也可以利用自己的财政优势进行转移支付帮县级政府渡过难关。在一些经济欠发达的省份，市级财力和县级财力可以直接由中央政府接管，统一规划，目的是让县级财政摆脱财政困境。因为中央政府有足够大的财力并且比地方政府更倾向于保护县级政府的财力和经济发展。命令模式下，省—— 地方的财政关系也是中央—— 省财政关系的反映和延续，二者具有统一性{1}。

（二）分权模式和授权模式相结合

近些年来，我国的财政管理体制是分权模式，这种做法在我国已经实行了一段时间，但是其有一定的弊端。按照“自下而上”的思路构建管理体制有助于解决诸多亟待解决的现实问题。首先，在这样的思路模式下，上级政府本身就是下级政府按照实现自身利益最大化原则进行选择的结果，它的行为体现了下级政府的要求，有助于缓解县乡财政困难。而且，在“自上而下”的分权模式下，地方政府主要对中央政府负责，下级政府主要对上级政府负责，可以对上级政府的政绩考核作出较为准确的评价。同时，众多的基层政府监督上级政府所形成的“多对一”的监督优势会迫使上级政府提高自身行为的有效程度和透明度，这同时也为社会民众的监督创造了有利条件{2}。

结合当前我国经济社会发展的实际情况，财政分权体制不是一朝一夕可以改变的，自下而上授权的方式也不是短时间内可以完成的。在一定的时间和空间范围内，这种自上而下分权的行为还可以在一定地区存在，不过为了规避分权带来的社会资源配置扭曲的后果要限制分权的应用。所以，本文认为现在财政管理体制可以采取分权和授权相结合的方式，既符合我国的实际情况，不至于一次性变动过大带来经济社会的剧烈波动，而且也限制了分权的不利影响。

参考文献：

[1]贾康，白景明．县乡财政解困与财政体制创新[J] ．经济研究，2002，（2）．

[2]刘京焕．建立分级财政管理体制模式的构想[J] ．财政研究，2005，（1）．

[3]森．应该分权还是授权?对我国财政管理体制的反思[J] ．经济体制改革，2008，（2）．

[4]State and Local Government Finances by Level of Government and by State: 2007-08. www.census.gov/ govs/estimate/.