江苏宿迁:“地票”制度的探索与成效

宿迁作为江苏省区域协调发展综合改革试点市，本着“先行先试”的原则，以推进城乡统筹发展和新农村建设为出发点，经过反复研究论证，于2012年2月正式启动实施地票交易，通过建立倒逼机制、破解土地供需矛盾，进而实现土地的节约集约利用。截至目前，先后实施了6期地票交易，共成交绿票4525亩、红票3060亩，一个规范、有序的地票交易市场初步形成。

一、建立地票交易制度的背景

一是工业化和城镇化面临的土地供需矛盾亟待解决。宿迁作为新建地级市，受到土地利用空间严重不足的制约，实现跨越发展的任务十分艰巨。在土地开发强度上为全省最低，只有15.58%，而全省2010年已达到20.11%。宿迁市年新增建设用地需求量在3万亩以上，而每年国家及省实际安排的供给量仅1万亩左右，采取开源节流、自身挖潜和盘活存量等措施，是缓解目前土地供需矛盾有效途径。

二是不合理的城乡土地利用结构亟待调整。由于历史原因，宿迁现有城乡建设用地结构和布局不合理，农村占比过大，城市总量小。全市199.2万亩建设用地中，农村居住用地达120.2万亩，占60.3%，户均占地约1.09亩，远高于国家规定标准。不仅造成农村建设用地资源的闲置和浪费，而且村庄布局散乱、基础设施不完善，大部分房屋为“小瓦房”，居住条件差。随着宿迁经济社会的快速发展，农村居民收入的稳步增长，农民改善房屋质量和居住条件的要求十分迫切。

三是土地节约集约用地水平亟待提高。宿迁同全省水平相比，土地节约集约利用水平相对不高，存在建设用地宽打宽用、工业项目容积率、建筑系数普遍较低等现象，建设用地亩均投资强度与苏南地区相比还有不小差距，有必要采取有力措施，进一步提高土地节约集约利用水平。

四是城乡土地利用效率的差别化亟待改进。中心城市和县城、小城镇土地利用效率高，基础设施配套较齐全，城镇居民生活水平、就业水平和社会保障水平较高。而在农村，大部分农民占据着大量的建设用地资源，从事着低效率、分散经营的传统农业生产活动，农业生产综合配套和社会保障水平较低。

二、宿迁市地票交易的主要做法

（一）地票交易的内容及方式。根据形成地票的指标类型，把地票分为红票和绿票两种，用于办理农用地转用的建设用地指标为绿票，用于非农建设补充耕地的占补平衡指标为红票。绿票交易范围为市区，红票的交易范围为市域。所有地票纳入交易中心采取挂牌方式公开交易，并遵循诚实信用和公开、公平、公正原则。

（二）地票交易的主体和价格形成机制。为发挥“政府引导、市场调节、范围可控”的地票交易机制，规定市、县（区）两级政府（管委会）为地票交易的主体，即：市政府和各县区（开发区、园区、新城）政府（管委会）可以通过地票市场进行地票交易。地票交易的底价，以实施农村土地综合整治、形成建设用地指标和非农补充耕地指标的直接和间接成本为基础，随着地票交易制度的进一步完善，逐步实现地票价格由市场确定的价格形成机制。

（三）地票交易资金的管理和使用。为规范地票交易资金的管理和使用，地票交易的保证金和成交价款的收取、收益的结算以及指标收购资金的筹集等，均按照财务管理有关规定实行专户存储、封闭运行。地票交易收益实行专款专用，专项用于农村土地综合整治项目的实施以及新增建设用地指标和非农建设补充耕地指标的收购。

（四）地票交易程序与监督管理。地票交易先后履行拟定方案报批、公告及挂牌、竞买人缴纳保证金及现场书面报价、揭牌确定竞得人、签订《成交确认书》和《地票交易合同》、缴纳地票交易价款及颁发地票票证等程序。市地票交易管理工作领导小组负责对地票交易进行全程监管。

三、主要成效

一是有效促进了土地资源配置方式“由市长向市场”的转变。通过地票交易，促进了土地资源配置方式由行政计划分配单一模式逐步转变为计划分配与市场竞争复合模式，由市辖各区根据市场来决定自身用地计划指标需求数量和使用方向，达到了市场化配置土地资源的预期目标。各区通过前6期交易的地票，基本解决了重大项目急需用地问题。

二是有效促进了节约集约用地。地票交易形式和地票的价格体系，促使各地对用地成本和土地使用效益进行重新评估，增强了用地成本核算和提高使用强度意识。各地调整盘活存量建设用地力度明显加大，今年上半年，宿迁市市区已关闭了17个土地产出率低的工业项目，累计盘活利用存量建设用地达663亩，相当于省下达市区国家用地计划指标的四分之一。工业项目的投资强度有较大幅度提高。宿豫区2011年上半年使用建设用地指标688亩，累计实现投资13.8亿元，投资强度200.6万元/亩；而今年上半年从地票交易市场购买建设用地指标960亩，累计实现投资30亿元，投资强度达312.5万元/亩，是去年同期的1.56倍。苏州宿迁工业园区从地票交易市场购买建设用地指标480亩，为使有限的指标发挥最大的效益，该园区明确在工业项目供地中投资强度必须达到300万元/亩以上，如落户该园区的长电科技项目总投资15亿元，仅供地126亩，投资强度达1190万元/亩。

三是有效促进了城乡统筹协调发展。地票交易在满足城市发展用地需求的同时，将城市建设资金转化为农村土地整治资金，有效解决了新农村建设中农民搬迁安置、宅基地复垦、整理资金不足等问题，目前已累计支付1.3亿元资金用于农村土地综合整治，通过实施以万顷良田建设工程等农村土地整治，综合配套了农田水利设施，建成了大面积、连片的高标准农田，实现了工业向园区集中、居住向社区集中、人口向城镇集中、耕地向规模化经营集中的“四集中”。宿城区通过城乡统筹试验区建设，上海光明米业已与屠园乡签订了土地承包经营权流转协议，将先期流转土地8万亩，用于发展高效农业，每年将吸纳农业产业工人2000人以上。