财政预算不是“国家秘密”

10月16日，在接到李德涛等志愿者的申请之后，广州市财政局将2009年本级114个部门的预算全部放到网上，引发巨大关注。社会舆论赞扬的同时，也将“三公消费”等众多问题提了出来。

怎么评价广州与上海对待公开的不同态度?公众对预算的质疑有没有道理，能不能改进?《预算法》如何修改?记者专访了北京大学行政法教授姜明安与深圳“公共预算观察志愿者”组织成员李德涛。称预算为“国家机密”没有根据。

记者：10月，广州市在政府网站上公开了广州市整个政府部门的预算，但与此同时，上海财政局却拒绝公开，怎样理解这样的地方差异?

姜明安：根据《政府信息公开条例》第9条，凡涉及公民、法人或者其他组织切身利益和需要社会公众广泛知晓或参与的事项，政府都应当主动公开信息。财政预算、决算显然属于这事项，而且第10条将财政预算、决算报告列为县级以上人民政府应作为“重点公开”的政府信息。

虽然财政预算、决算报告不等于财政预算、决算本身，但财政预算、决算显然也不属于《国家保密法》中明确规定的“国家秘密”，更不可能属于“商业秘密”和“个人隐私”，从而没有不公开的法律根据。

那么其不公开的唯一理由，就是《政府信息公开条例》第8条中所称的可能“危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。但是现在广州公开了，社会效果很好，没有发现影响国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的问题，所以该理由也不成立。

记者：上海方面声称预算属“国家秘密”，不能公开。

姜明安：认为预算属“国家秘密”不能公开，可能是他们自己对《政府信息公开条例》有误解，认为法律要求公布-的是预算报告，而不是预算本身；也可能是它的上级主管部门或保密部门对法律有误解，不让财政局公布，财政局自己还是想公布的。

过程公开比结果公开更重要

记者：广州市财政局表示，今后财政预算均将公开，但是需要“获得人大通过后”再公开，这是否意味着预算编制过程不能公开?公众对于预算编制过程不能有知情权?作为人大代表，你怎样看作为行政行为过程的政府信息公开?

姜明安：日前最高法的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定(征求意见稿)》规定，“尚处于讨论、研究或者审查过程中的政府信息，公开可能影响正常行政管理活动和行政目的实现的”信息，属于不公开的范围。这可能让人们产生一种误解，认为所有作为行政行为过程的政府信息都不公开。

但是过程信息不公开是有条件的，即“可能影响正常行政管理活动和行政目的实现的”。如果不影响正常行政管理活动和行政目的实现，过程公开比结果公开更重要。

记者：哪些信息，是不适合在过程中公开的?

姜明安：的确有一些过程信息是不适宜公开的，如涉及国家安全、外汇汇率、货币政策、利率确定等行政行为的过程信息，这些尚处于讨论、研究或者审查过程中的信息，如果公开，确实可能影响正常行政管理活动和行政目标的实现。

具体到预算的编制过程，则需要具体分析，如预算编制过程确定资金重点投向的方向、领域、工程，教、科、文、卫、体等事业投入占整个预算的比例，等等，是可以而且应该事先公开，让公众参与讨论和听取各方面的意见的。

但每个部门的具体预算在未确定前也许不宜先公开，以免引起各个部门在资金和项目上过度博弈。

从国外经验看，预算监督主要靠议会

记者：广州预算公开后，有不少市民反映“看不懂”，这应该怎样解决?

姜明安：财政预算是非常专业、非常复杂的事，一个省、一个市的预算涉及几十个领域，上百个部门，上千个项目，打印出来有好几百页，没有专门的财会知识，不要说市民，像我这样的人大代表也不一定都能看懂和发现问题。

从国外经验来看，预算监督主要不是靠普通公众，而是靠议会专门机构，比如议员中的预算、财经专家和律师组成，当然，反对党、民间社团、媒体在预算监督中也有重要作用。

记者：我们国家应该怎么进行改革?

姜明安：我国要加强对预算的有效监督，主要也应依靠人大的预算专门委员会、财经专门委员会，这些委员会主要应由人大代表中的预算、财经专家组成。为此，要提高人大代表，特别是专门委员会委员的专职化比例。

像我这样的人大代表和专委委员(我是北京市人大科教文卫委员会的委员)，其主要工作是做教授，给学生上课，指导硕博研究生，很忙，分配给履行代表、委员职责的时间可能只有我整个工作时间的10％左右。

我认为，今后，整个人大代表应有1％以上的专职，人大常委会应有80％以上的专职，预算专门委员会应为100％的专职。这样，人大的立法和监督职能，特别是对预算的监督职能，才能有效地行使。

此外，预算监督也应发挥各种NGO和媒体的作用，由社会对之进行外部监督。

《预算法》要明确不公开的确认程序

记者：公开后，公众普遍质疑“三公消费”没有单列出来。财政部门回应，这些是跟着具体项目走的，比如，公款出国的费用，在外经贸部门有招商引资项目经费，出国的费用往往包含在里面。这个解释是否成立?

姜明安：这种答复虽然是事实，但难于让公众满意。政府今后在做“预算执行情况报告”是否可将“三公消费”单列出来呢?我想是可能的，只要政府有心做的话。

政府在预算方面的自我改革，应从满足公众知情权的需要出发，改进预算的编制和细化预算细目，满足公众对监督的需求。

记者：如果财政部门不改进，怎么办?

姜明安：人大代表完全可以就此专门提出议案，或者对财政部门进行质询，推动预算中“三公消费”的公开。

记者：《预算法》的修订迟迟未能完成，从立法角度来看，你对其涉及预算公开的内容有何建议?

姜明安：《预算法》应该修订，这是各界的共识。

从我个人专业的角度，我想《预算法》修改首先必须确定预算公开的原则，《预算法》应明确规定：预算公开是原则，不公开是例外。

此外，《预算法》对不公开的例外应加以具体列举规定，明确不公开与公开的界限，防止今后一些地方、一些部门利用灰色地带拒绝公开。

最后，《预算法》还要明确不公开的确认程序，比如公民对不公开的内容有异议，是否应经过人大预算专门委员会认定，或者经过―定级别的保密部门的认定。只有这样，才能切实保障预算信息的公开，切实保障公民对政府预算的知情权。

“我们向33部门申请公开，只7个回复”

将预算放到网上令人振奋

记者：能否讲述一下广州接受财政公开申请的具体过程?

李德涛：10月8号，我在广州财政网提交申请，8天后，大概是中午两点多的时候，接到广州财政局一位姓庄的工作人员

的电话，他告诉我，由于有114个部门的信息，太庞大，无法发邮件，可以自己去财政网的网站下载。并且讲话很客气，说如果我觉得公开的方式不满意，也可以向他们提出来。

记者：10月23日，在公布了广州市全部114个政府部门预算后，财政局的网站一度“瘫痪”。预料到这个结果了吗?

李德涛：我们没有想到这个结果，但是这个事情公布之后，能够让更多的人关心公共预算的话，就是一件好事，首先是很关心，慢慢意识到应该关心，然后才能讨论、参与，监督的机制就慢慢建立了。

公开的预算存在3个问题

记者：你们对于广州公开的预算有疑惑的地方吗?

李德涛：主要有3个方面，第一，我们觉得广州市财政局预算的职能陈述不是很详细，应该写清楚今年要干些什么，请多少人来干这个事情，要达到什么样的目的，于完之后有没有评估量化的标准，请这些人的工时是多少。甚至详细到每人写多少报告，打多少电话，这都是需要量化的标准。我们是希望在明年或者今后的预算中写清楚的。

第二，我们看到2009年的预算中没有往年的数据，仅仅是单列了2009年的，但是如果把2008年、2007年的数据也一并放上去的话，那就可以看到一个部门最近几年的预算安排是否有增长或者减少，在什么时候有这种变化，这种变化是不是应该的。

第三，我们是觉得部门预算的许多项目、词汇都没有一个很详细的解释。

记者：相关部门还可以做哪些工作?

李德涛：除此之外，财政局还可以做的就是，向公民宣传一些关于财政公开的信息和财政方面的具体知识，这方面的宣传也是没有做够的。

《国家信息公开条例》让我们理直气壮

记者：这是你们第几轮递交预算公开的申请了?

李德涛：这是第二轮的申请了。先前一轮是从2008年5月1日《国家信息公开条例》颁布开始的，因为有了这个条例，我们的申请才有依据，才理直气壮。

记者：具体以怎样的形式递交，涉及多少部门?

李德涛：要看不同的部门接受怎样的形式。主要包括网站平台的受理，邮箱、信件、传真等等。

今年我们计划33个部门，去年差不多也是同样的数字，我们想的是连续几年跟踪同一个部门，这样才看得出来他们对待公开预算的态度变化。

记者：今年这一轮申请具体涉及哪些部门?他们的回应怎么样?

李德涛：涉及中央级别的部门有15个，卫生、科技、教育、环保、发改委、统计局、中央银行等；地方的则是各个财政局，有北京、上海、广州、南京、重庆、成都，以及深圳市的各个区等。因为公司在深圳，对于本地的预算相对关心一点。

中央部委方面，10月26号收到了环境保护部的回复，已经向我们公布了预算，随后我们会把这些内容放到“中国预算网”上去；国家发改委最近也给了回复，说是秘密；其他部门我们就没有收到回复了。

记者：就现在来看，回复的比例是多少?

李德涛：我们收到的回复有7个，33个里占到7个，比例很低；而且按照《国家信息公开条例》的规定，15个工作日内必须作出回复，现在看来，还是有一部分中央部委和地方没有达到这个要求。

不过有一个部门已经向我作了说明，就是深圳市保安区财政局，他们说看到申请的时间较晚，希望推迟15天，并且答应尽快回复。

记者：那作出回应的有哪些部门呢?

李德涛：广州、上海、深圳福田区、深圳龙岗区财政局、发改委、环保局，还有南京市财政局。

但是南京财政局是在提交第二天，在财政局网站上直接回复我的，所以我一直不知道，也是今天才看到。当时我明确说希望通过邮件方式看到回复，而且他们的回复并不让我满意。因为只提供了一段预算支出大致情况的文字性介绍，没有完全公开。作为财政局人员，应该了解要给我提供什么。

公开政府预算应向全国推行

10月9日，深圳“公共预算观察志愿者”组织成员李德涛向上海市财政局请求公开上海市2009年市级部门预算以“国家秘密”为由遭拒。

不到一个月，该局就改弦更张，推出《关于进一步推进市级预算信息公开的实施方案》。该方案称：上海市本级政府预算、部门预算、转移支付和专项资金等4项财政收支信息将公开；将逐渐扩大报送市人代会的部门预算范围，2010年扩大到100个部门，2011年实现市级部门预算全部报送。

如此知过即改，值得肯定。现在，国家预算不是秘密，国家决算也不是秘密。广州和上海的经验应向全国推行，以明文的形式写入相关行政制度，为防止地方的抵制，全国人大也可将此确认为一项法律，对阻挠公开的官员追究法律责任。

道理非常简单：政府所取得、并花出去的每一分钱，都来自民众。政府当然也有道德与政治上的责任，把钱是如何收来的又将如何花出去，报告给纳税人。

从这个意义上说，地方财政部门向同级人大报告比较详尽的预决算信息，尤其是部门预算，乃是预算公开的第一步，而最终则是要把这些信息向公众公布。广州已经向社会公开7多数预算信息，根据此次上海的“方案”和“实施意见”，预决算信息同样也将有一部分向社会公开，也即向纳税人公开。

理想的状态是，预决算从形成第一稿草案时，就应当向公众公开，至少应当向人大代表公开。只有从一开始就对公众开放，预算的编制者才会受到一种强烈的道德与政治约束，把增进民众的看得见的福利放到预算安排的第一位。

当然，在目前，假如不能做到预算对公众全程公开，那么至少也应当做到对人大代表全程公开。退一步讲，至少也应当让人大代表有充分的时间进行审议。现在各地都只在人大开会期间向人大代表公开预算，由此导致阅读、研究时间短促，人大代表根本无从进行认真审议。正确的做法是，行政部门的预算草案定稿后，应当立即散发给人大代表，并容许其聘请专业人士参与审议。如此制定出来的预算才算得上公共预算，使预算离公众的利益诉求更近一步。(社论)

(综合11月7日和11日《新京报》)