时间：2022-01-25 12:34:15
新时期的耕地保护被赋予了新的含义和内容，即耕地保护的内涵，从单一的数量保护向数量和质量并重的粮食生产能力保护转变。原来耕地占补平衡的考核指标主要是耕地面积，因此普遍存在占优补劣的现象，虽然耕地数量占补平衡甚至有所增加，但是由于补充的耕地质量降低，导致粮食生产能力有下降的趋势。国土资源部近期推出的耕地质量折抵方法，以粮食综合生产能力为考核指标，耕地保护内涵更加科学合理。如何合理开发耕地后备资源，充分利用优质耕作层土壤，将有限的后备资源开垦成优质耕地，切实做到耕地占补在数量和质量上的真正平衡，已成为宁波市乃至全国的一个迫切课题。
提高新造耕地质量的必要手段
土壤是发育于地球陆地表面具有一定肥力且能够生长植物的疏松表层。耕作土壤的上表土层又称耕作层，是熟化程度较高的土层，肥力、耕作和生产性能最好，需要人力剥离进行再利用的正是这一部分，而它的可搬动、可迁移性正为今天我们实施耕作层土壤剥离再利用提供了可能。
宁波市1999～2007年建设占用耕地46.27万亩，而在被占用的耕地中60%以上是优质耕地。我国《土地管理法》明确规定，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。但在实际补充耕地过程中，往往只是做到了数量上的平衡，忽略了质量要求，普遍存在“占优补劣”的情况。为实现耕地“占优补优”的目标，国土资源部作出了新增耕地实行分等定级的规定，浙江省国土资源厅《关于进一步加强建设用地复垦项目管理的通知》也要求新增耕地实行分等定级，对达不到规定标准的，要增加补充耕地的数量，这对于耕地资源紧缺的宁波市来说，又造成了资源的浪费。因此，要保证耕地占补数量和质量的真正平衡，不浪费有限的补充耕地资源，必须实施耕作层土壤的剥离和再利用，来确保新垦造耕地的土壤质量。
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求：“严格执行占用耕地补偿制度。各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。”
按照国务院及国土资源部的有关要求，2007年10月份，宁波市人民政府转发了市国土资源局、市财政局、市农业局、市水利局联合印发的《关于加强耕地开垦项目管理意见的通知》，明确规定：利用丘陵山地、溪滩地、废弃矿山、建设用地等开垦耕地项目，其表土必须为建设占用耕地剥离的优质耕作层，且耕作层厚度要达到30cm以上，以确保新增耕地质量。建设用地单位不得以任何理由阻止表土剥离，否则，停止供地。表土剥离及搬运费用纳入耕地开垦项目预算。该文件的出台为宁波市表土利用工作的开展奠定了政策基础。
表土剥离再利用初见成效
上世纪90年代，宁波市政协委员、高级农艺师李民政首先提出，要对建设占用耕地优质耕作层土壤剥离进行再利用；2002年，宁波市人大副主任也对此提出了自己的看法；2007年，市三位人大代表、政协委员又不约而同地提出了积极推广建设用地耕作层土壤剥离并利用的提案，社会各界对开展剥离耕作层土壤再利用的呼声越来越高，大家都已看到优质耕地耕作层表土利用的广阔前景。
2007年3月，国土资源部组织对宁波市2006年耕地占补平衡工作进行抽查，2007年5月浙江省政府又组织对宁波市耕地保护责任目标考核检查，两次检查，暴露出宁波市耕地占补平衡工作中存在的“占优补劣”现象。虽然各级政府花费了大量人力物力开展补充耕地工作，但开发出来的土地质量往往不尽人意。土壤肥力严重不足，表土熟化周期长，植被生长缓慢，农作物成活率不高，产出率低等问题，使耕地占补平衡几乎成为一个“数字游戏”，这样的占补平衡，仅仅实现了数量上的平衡，而不是粮食生产能力上的平衡。
针对国土资源部和省检查组提出的几个问题，宁波市决定，要将耕作层土壤剥离再利用工作提到议事日程，将被占用的优质耕地表土有计划剥离后，用于新垦造耕地表层覆盖，或者改良现有中低产耕地的土壤、提高其质量等级。
近年来， 宁波余姚市临山镇、象山县、鄞州区、奉化市等县（市）、区在开展耕作层土壤剥离方面进行了不少的探索。
――余姚市临山镇废弃采石场复耕试点。临山镇先后在329 复线、国昌公司新建厂房、余姚风机总厂扩建厂区等建设项目中，剥离耕作层土方11.85 万方，用于乌龟山和临山一塘两个废弃采石场复耕整理工程，共新增耕地97.05 亩。由于新垦造耕地上覆盖了优质耕作层，新增的耕地土质肥沃，当季种植的庄稼长势良好。同时，也为临山镇发展经济提供了用地指标。
――象山县泗洲头镇杨大场村低产田改造项目。该项目改造土地面积536亩，共剥离、搬运覆盖了69800立方米的优质耕作层，项目投入434万元，建成田成方、路成网、渠相连的高标准基本农田449亩。
――鄞州区章水镇耕作层表土剥离。章水镇两个企业，本着对土地的挚爱，动用人力、物力、财力，将其依法取得土地使用权的两块耕地上的耕作层表土进行了剥离、迁移，目前已将表土堆放在另一企业的空场地上，准备用于当地的开发造地工程。
――奉化市西坞街道利用耕作层土壤溪滩造地。2005年宁波市甬新河工程（奉化段）开工建设时，共征用土地960亩，工程沿线要开挖处理掉的优质耕作层约有80多万立方米。奉化市水利局把这些土壤剥离出来运到横坑沙滩堆放，供今后垦造耕地时当表土，现已将20万立方米无偿提供给税务场村用以65亩沙滩造田。这些新造的耕地成了村民的“香饽饽”，已有10多户村民要求承包，每亩田租费可达500元，每年可为村里增加集体经济收入3万多元。
下一步对策
笔者认为，开展剥离耕作层再利用工作应坚持以下几个原则，一是“因地制宜”原则，剥离耕作层再利用工作地方性很强，要形成市里定政策、方向，县（市）区乡镇（街道）出规划的工作体系，各地要因地制宜的开展这项工作。二是“试点推动”原则，剥离耕作层再利用是一项新的工作，综合性强、涉及面广，应在取得试点成功的基础上，积极向面上推广。三是“市场运作”原则，要逐步建立起政府引导、市场运作的机制，将其纳入到建设用地管理和垦造耕地的全过程，使之成为今后土地管理中资源保护和利用的一项长效措施。
1.制定政策，明确要求
确立一项基本原则。根据市政府《 意见》，各县（市）区要出台具体的《实施意见》或《办法》之类的可操作性文件，建立耕作层土壤剥离的工作机制和有关的规章制度，规定新批建设用地占用耕地必须进行耕作层剥离，使耕作层剥离成为建设用地供地的前置条件，国土资源部门签订土地出让合同时，要增加建设单位必须无偿保护和提供耕地耕作层的条款，交纳一定的土地资源补偿押金，对无理由拒不提供耕作层的应停止供地。
明确一个实施主体。各县（市）区乡镇（街道）对辖区内建设占用耕地的耕作层土壤剥离和再利用工程负责，此项工作应列入县级政府对各乡镇（街道）的考核内容，年终对该项工作组织专项考评。各乡镇（街道）要制定复垦用地规划和耕作层土壤贮存保护规划，对具体建设占用耕地项目的耕作层剥离、运输（包括贮存）、复垦工作实施监督管理。对于超过乡镇（街道）处理能力的（如国营农、林、渔、牧场耕作层再利用），可提请上级政府部门管理。
制定一项优惠政策。新垦造的耕地，只有进行合理的耕作才能发挥其经济效益与社会效益。为使新垦造耕地得到更好的利用，在土地开发项目工程验收通过后，应抓紧时间把土地承包到农户手中，并制定相应的优惠承包政策，承包新垦造耕地的农民，一定期限内可免交承包款，期满后在招标的前提下，承包款也可适当优惠，以鼓励农民积极承包新垦造耕地，让其充分发挥效益。
2 .加大资金投入，予以鼓励扶持。
宁波市政府《 意见》中已作出相应规定，“各县（市）、区政府可出台相应规定，适当提高委托耕地开垦费，统筹安排表土剥离及搬运费用。”同时，要加强资金管理，“对用地单位缴纳的耕地开垦费（委托耕地开垦费），应设立财政专户，封闭运营”。各地也可建立土壤剥离与再利用专项资金，专项资金来源、使用、管理等方面要有明确规定，专项资金可从土地出让金等列支，专门用于耕作层土壤剥离再利用工作。资金来源的渠道有：
――土地出让金。《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》中规定，从2004年1月1日起，按照“取之于土，用之于土”的原则，将部分土地出让金专项用于土地整理复垦、宜农未利用地开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。同年，财政部和国土资源部联合印发了《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》，要求各地根据当地情况，将不低于平均纯收益15％的土地出让金用于农业土地开发。
――新增建设用地有偿使用费。国家征收新增建设用地有偿使用费专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等开支，建设占用耕地表土剥离再利用作为新增耕地或提高耕地质量的重要途径，理应投入相当规模的资金。
――造地改田专项资金。表土剥离再利用工作，是土地开发整理的一个极其重要的环节，理应纳入土地整理范畴，使用造地改田专项资金。
――地方政府的投入。对利用优质耕作层土壤增加的新耕地及其产生的相应指标，可实行政府收购制度。在工作开展前，政府可以预先支付一部分收购资金。
3 .组建班子，落实责任
一是各县（市）、区组建土地开发整理办公室。其职责主要包括：负责编制各乡镇（街道）剥离耕作层再利用工作的规划；负责对乡镇（街道）剥离耕作层再利用工作进行监督指导，对乡镇（街道）此项工作开展年终考核；负责实施跨区域的耕作层剥离和再利用工程；负责土壤剥离与再利用专项资金的管理；开展技术研究，如土方剥离量和成本的测算、堆置场所的选择；拟订相应的技术标准等；根据需要组建国土、农林、水利、环保、财政等方面专家，开展对耕作层土壤剥离工程的技术鉴定和竣工的验收。
二是组建土地资源开发投资有限公司。目前，宁波市已成立了土地资源开发投资有限公司，具体负责实施海涂围垦工程和耕作层土壤再利用的商业化运作。各县（市）区可成立分公司，或者单独组建当地的对口公司。公司的职责可以包括：开展建设占用耕地耕作层的剥离、运输和造地施工；受乡镇（街道）委托，负责耕作层土壤堆放点建设和耕作层土壤的储存保护，防止耕作层土壤因堆放不当造成土壤污染和环境污染，防止肥力流失，保证剥离土壤质量。
4 .制定实施细则，完善工作流程
根据各地试点的情况，应该建立一套招拍挂告知、协议签订、施工指导、检查验收等较为系统的操作程序和方法。
一是招拍挂告知。在招挂拍建设项目用地时，应将所占耕地一定厚度的耕作层无偿提供给乡镇（街道）告知参与招拍挂的单位，作为建设项目供地的前置条件之一。
二是协议签订。建设用地单位在办理建设项目用地许可证时，与乡镇（街道）和拟组建的土地开发整理办公室签订《 用地项目表土剥离三方协议》，并缴纳一定数目的耕地耕作层剥离保证金。用地单位若不履行耕地耕作层剥离义务的，由乡镇（街道）委托相关公司进行剥离搬运工作，其费用从所交纳的保证金中支出
三是施工指导。在实施耕作层剥离时，由乡镇街道委托专业人员到工地进行施工指导，确保耕作层剥离工作的顺利进行并按时转运到待垦造耕地项目区（或耕作层土壤堆放点）。
四是检查验收。建设用地单位完成耕作层土壤剥离后，向乡镇（街道）提出书面验收申请，乡镇（街道）接到申请后，在三个工作日内委托专家完成验收并出具证明。建设用地单位凭验收证明办理建设项目施工许可证，并领回耕作层剥离保证金。
要组织专业技术人员对规划区内可利用的表土资源和需求量及其分布情况进行详细的调查研究，在土地利用总体规划的指导下，编制耕作层土壤剥离再利用专项规划，是我市开展耕作层土壤剥离再利用的基础和前提，着重要做好以下几个规划：
――取土区的规划。应依据土地利用总体规划、城市建设、重点工程建设等规划，结合交通道路建设、河流整治等线性工程，通过对非农业建设占用耕地的数量、布局的预测，制定取土区（包括地点和数量）的近期和中长期规划。
――堆土区的规划。根据土地开发整理等土地利用专项规划，结合城市土地储备地块和采矿后的矿塘，结合运距、堆放点的辐射范围等因素，制作一个表土堆场分布规划。同时还要考虑每个堆放场的储存能力，还要有防止水土流失和土壤风化等措施。总之表土储存点的设立，要以最大限度方便用土项目为前提。
――覆土区的规划。按照土地利用总体规划及土地开发整理等土地利用专项规划；结合土地开发整理、中低产田改造、废弃矿塘复垦、新农村建设旧村改造等项目，应就近及时消化剥离的耕作层土壤。城市建设中大量的绿化用土、公园建设或新建小区的绿化区块等也是覆土区的规划方向。