微观规制:生态环境的守护神

[摘　要]良好的生态环境具有公共品的性质，但单靠市场机制往往会出现市场失灵；而政府通过对生态环境实施微观规制就能较好地弥补和解决市场机制在生态环境上的缺陷与问题。

[关键词]微观规制；生态环境；公共品

[中图分类号]F124.5　[文献标识码]A　[文章编号]1003-3890(2007)11-0023-04

一、微观规制对维护生态环境的重要作用

(一)对生态环境实施规制的经济社会背景

政府的微观规制(或管制，下同)分为经济管制和社会管制两类。20世纪70年代之前，市场经济国家对公用事业、通讯、交通与金融的价格和进入实施控制称为经济管制。70年代以来，对产品质量、工作场所安全和环境管制称为社会管制，而90年代以来，社会管制(以下所述“微观规制”，主要是指“社会管制”)的重点转向了处理涉及到长期生态经济问题，包括温室效应、酸雨、大气臭氧层的损耗等。这些生态经济问题关系到一国或地区乃至全球的社会福利。

20世纪六七十年代，西方工业化国家在讨论是否需要包括对生态环境实施社会管制的问题时，存在着社会民主主义和古典自由主义两种政治观念的争论。社会民主主义的政治观念认为，因为政府对其公民的福利负有责任，所以政府有理由对企业的活动进行管制；古典自由主义的政治观念则认为，为了保护公民的自由，应当限制政府的作用，从而反对社会管制(小贾尔斯，伯吉斯，2003)。但由于面临着日益严峻的生态环境问题，这些国家最终还是选择了社会民主主义的立场，而偏离了古典自由主义的立场。例如，英国的经济学家E.J・米香针对20世纪中期美国的“经济奇迹”背后存在的生态环境问题指出，远郊的荒地蔓延，近处的交通瘫痪。城市里混杂着乌烟瘴气和荒芜破烂，疯狂的生活节奏也无法掩盖住精神上的空虚和绝望(E.J・Mishan，1970)。于是，美国政府就生态环境问题了一系列法律，包括《水污染控制法》(1956年)、《清洁空气法》(1963年)、《水质量法》(1965年)等，同时建立了环境保护委员会(EPA)等相应的管制机构，并赋予这些机构广泛的权利，以强化对生态环境的管制。

另一个实例是，日本经济经过高速增长，实现了“经济大国”的目标，但高速增长带来的公害问题却日趋严重。1967～1969年，熊本县新日本淡水化工厂的废水引起有机水银中毒(水俣病)、因四日市石油联合工厂的复合大气污染引起哮喘、昭和电工的废液使新泻县阿贺野川流域的有机水银中毒(第二水俣病)、三井金属矿业神冈矿业所排出的镉，导致富山县神通川流域多人染上了浑身疼痛病。正是这一系列震惊日本甚至世界的生态环境污染事件，促使日本政府于1967年颁布了《公害对策基本法》，1971年设立了旨在加强生态环境管制力度的环境厅。

中国在生态环境方面出现的问题是，由于生产力水平所限，宏观经济总体上是以粗放型、外延型发展为特征的，以高投入、高消耗、高污染的代价来实现经济的较高增长，由此导致资源供给不足。环境污染严重，生态平衡失调。例如，中国600多座城市的大气中，总悬浮微尘浓度超过了世界卫生组织标准十几倍，全国流经城市的河段，86％遭到比较严重的污染(樊万选等，2004)。中国自1970年开始公布了一批涉及生态环境保护的法律法规，包括《环境保护法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等，构成了对生态环境微观规制体系的基础。在此基础上，又不断健全这一微观规制体系。

(二)维护良好生态环境的主要难点

舒适的生活环境，不但需要扩大居住的空间，而且需要与之相配合的生态环境。良好的生态环境提供给人们的生存空间里只有新鲜的空气、清洁的流水，而没有噪音和恶臭。但为什么良好的生态环境不可能自然而然地出现并且保持呢?

首先，维护良好生态环境的困难，其主要原因是由生态环境的性质所决定的。良好的生态环境具有公共品的性质，因此，我们可以将其称之为“生态环境公共品”。而凡是公共品，极易出现不付费者的“搭便车”现象，“生态环境公共品”也是如此。许多人往往只从良好的生态环境中得到满足，却恰恰忽略了对生态环境保护的义务。

因为消费“生态环境公共品”存在着“搭便车”问题，所以解决类似环境污染等生态环境问题，完全依靠市场的功能是不可能的。原因是缺乏有效率的市场机制进行有效配置，从而造成市场失灵。如果农作物因自然灾害而减产，市场将通过价格的调整以建立新的供求平衡；如果要实现公路系统的现代化，选民可施去游说政府开发有效率的运输系统。而对于“生态环境公共品”的生产，即使一部分人或厂商去生产“生态环境公共品”，或者维护生态环境，但这一部分人或厂商未必能够得到应有的回报，于是这些参与者将失去生产“生态环境公共品”，或者维护生态环境的积极性以及去选择对维持生态环境有效率的方法。因此，市场的功能在生态环境被破坏的情况下是失灵的，政府实施和加强微观规制就势在必行。

其次，许多类型的环境危害无法像商品一样通过市场计量其价值。萨缪尔森举例说，20世纪80年代末90年代初，环保人士呼吁停止在美国的西北部伐木，以保护斑点猫头鹰的栖息地。这将以数以千计的伐木工人的就业为代价，而却无法计量斑点猫头鹰持续生存下去的价值(保罗・萨缪尔森，威廉・诺德豪斯，2004)。尽管经济学家提出了不少计量无法直接用市场价格来显示的生态环境危害的价值，例如，使用“机会成本”、“或发价值”等概念，“但是计量非市场部分的价值确实是一个难题”(保罗・萨缪尔森，威廉・诺德豪斯，2004)。虽然许多类型的环境危害无法商品一样通过市场计量其价值，但可以肯定的是，保护斑点猫头鹰的最终目的是为了维持生态平衡以及生物多样性，使人类和自然界和谐共处。这说明，政府的微观规制要做的恰恰是市场之外存在的价值。

二、微观规制在维护生态环境中的基本功能

(一)对生态环境的微观规制是一种规则

微观规制(包括对生态环境的微观规制)究竟是命令还是规则?在市场经济国家同样遇到过区分的困难。哈耶克对命令和规则作了区分，他认为规则“不像命令，而是能在不追求统一目的的人群中间创造一种秩序”(哈耶克，1973)。与此同时，管制的一个重要作用是政府为消费者代表与企业之间就公用事业价格和服务合同的谈判提供一个裁判所(Goldberg，1976)，管制者的职能是“裁判员”。而管制机构本身固有的缺陷是集检举和裁决于一身，这就容易出现管制的偏差。因此，管制过程应该体现“管制的政治化”而非“有效率的法律化管制”(波斯纳，1977)。中国的理论界强调提高政府执行力问题，指出政府执行力弱化表现为“有令不行，有禁不止。上有政策，下有对策。”(肖文涛，2007)但是，这一观点强调了政府的法律法规有“命

令”的一面，忽略了法律法规又有创造秩序的“规则”的一面。

政府在实施管制的过程中，一方面，法律法规是管制机构执行管制的政策工具，这就要求在制定的过程中充分汇集各方面的意见，通过相关者(消费者、企业和管制者)的充分互动，并且接受认真审查和听取社会公众的批评，而决不能仅靠管制机构先验的杜撰。在微观规制的制定程序中，立法听证是关键，因为听证是管制机构收集信息的一种主要机制，通过收集与管制相关的尽可能完全的信息，从而为制定规制提供依据。虽然，我国的听证制度已经开始形成，但是，管制者还没有足够的手段全面而准确地观察到消费者的利益，因而就不能相对准确地估算出社会的福利效应；社会公众或消费者因为对相关的价格等信息还没有充分掌握，缺乏与管制者和(诸如与环境污染有关系的)企业谈判的经验，所以，立法听证就不能起到应有的作用。另一方面，管制机构的行为应当受到司法审查的制约以及行政程序和机构控制法规的限制，以保证管制机构行为的合法性。但是，中国有的管制机构有时表现出“唯我独尊”的姿态以及有“以言代法”的行为，却还没有形成对管制机构行为的完备的制衡机制。

由于上述问题的存在，就造成了一些规制未能依照自然生态规律来确立，反而助长了自然资源开发利用中的浪费和生态环境破坏现象，像《中华人民共和国水法》(1988年)中对水资源管理所作的条块分割、各自为政的规定，即“国家对水资源实行统一与分级、分部门管理相结合的制度”，这与水系及流域的整体性和生态性相矛盾，极易造成短视的地区利益得以合法地侵害长远的整体的甚至是全民族的利益。2002年的新水法虽然强化了水资源的统一管理和流域管理，但国家对水资源仍然实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。相比之下，以色列针对其缺乏淡水资源的现实，对其水资源实施严格监管。1959年以色列政府颁布的《水资源法》，规定其境内的所有水资源均归国家所有，由国家统一调配使用，政府的水资源委员会负责水资源定价、调拨和监管。事实证明，以色列在水资源利用、回收和管理上探索出了成功的经验。

(二)对生态环境的微观规制是一个动态过程

管制是一个动态过程，“管制的历史是不断变换政府行为的重点和焦点的动态过程(史普博，1999)。”随着产业和市场的变化，微观规制也将随之变化，及时修改或废止那些不适应生态环境变化和不利于公共利益的规制，例如，日本1970年颁布的《废弃物处理法》截至2005年修订过20次。该法律从控制环境污染开始，直至有力地配合了政府提出的“环境经济立国”发展战略。

目前，中国政府在制定和实施微观规制时，一方面，微观规制的形成过程仍然存有计划经济色彩，并且更偏重于“命令”，还没有充分体现创造秩序的“规则”。主要原因是，有的微观规制不是在社会公众的广泛参与下形成的，因此，经不住实际经济和社会生活的检验。例如，20世纪80年代末执行《环境噪声污染防治条例》(1989年)以来，国内很多城市先后出台地方性法规禁放烟花爆竹。禁放烟花爆竹以控制环境噪声污染，也许无可非议，但是，燃放烟花爆竹是传统习俗，用地方法规予以禁止并不完全符合民意。这种微观规制严重脱离社会现实，其结果必定遭到社会公众的抵制。可喜的是，近年来国内许多城市对燃放烟花爆竹纷纷解禁，以传承民俗、顺从民意，另一方面，微观规制不能充分体现其动态的性质，没有及时修订和补充，致使管制低效率。例如，中国的环境保护，有以《环境保护法》为主体、《水污染防治法》等相关法律相配套的法律体系，有环境监测和执法等环境保护职能部门，但随意的、非法的污染排放现象依然严重存在，原因之一是排污收费的返还机制设计不合理。现有排污收费的返还规定，超标排污费的80％无偿返还企业用于治理污染。这部分返还成为“排污者由于缴纳排污费从消费者和政府那里获得的双重红利和非法收入(王金南，1997)”。可见，这一规定有管制机构鼓励企业增加排污量的嫌疑。另外，由于一些相关规制还不尽完善或虚位，餐饮、洗浴业产生的废水、废气、固体废弃物，音像、娱乐业、建筑业及交通行业产生的噪声已成为当今影响环境、严重扰民的重点和难点问题。但由于现行的微观规制对此尚缺乏有力度、可操作的处治规定，致使这些扰民的环境问题，至今得不到有效的解决。

(三)对生态环境的微观规制要促使社会意识的形成

对生态环境微观规制的重要功能是，通过实施规制最终转变为维护生态环境的社会意识。社会公众首先通过遵守规制而形成个体意识和群体意识，进而形成社会意识，为依靠社会舆论、社会公众的信念、习惯、传统和教育的力量来维持的道德观念。例如，交通规则要求“绿灯行、红灯停”，当社会公众对此形成一种日常生活中的习惯时，自觉遵守交通规则最终必然成为一种社会意识与道德观念。在微观规制的作用下，有生态环境意识活动的社会公众，将生态环境意识这一社会生活的客观过程在其观念中反映出来，生态环境的社会意识与道德观念就形成了。

在生态环境意识的形成过程中，当一部分社会成员出于利他主义的动机，自觉维护生态环境还不能成为社会的意识，而只是一部分人的行为。只有多数甚至所有社会成员都具有利他主义的动机，以对社会负责任的方式维护生态环境时，社会的生态环境意识才得以形成。当维护生态环境的社会意识形成以后，日益增长的对生态环境的社会意识将会逐渐演变为一种社会需要。同时，社会意识的发展具有历史继承性的特征，将生态环境意识传承给后代，就成为国家或民族的精神财富。如果有一天生态环境意识已经形成并且代代相传，针对生态环境的微观规制也许就没有存在的必要了。

三、结束语

社会在生产经济财富的同时也生产着“经济废物”，从而造成了对生态环境的破坏。生态环境既关系一国或地区甚至全球的社会福利问题，又是经济可持续发展的必要条件。由于生态环境的特征决定了仅仅依靠市场的功能并不能得到有效率的解决，因此，政府对生态环境实施微观规制是一种革命：它抛弃了自由放任式的、以市场为基础解决生态环境问题的思维方式，满足了社会公众对政府矫正市场失灵的要求。

微观规制在维护生态环境中的基本功能是，对生态环境的微观规制是一种规则；对生态环境的微观规制是一个动态过程；对生态环境的微观规制最终要促使生态环境意识和生态环境道德的形成。简言之，微观规制是生态环境的守护神。

[作者简介]刘秀光(1950―)，男，山东青州人，仰恩大学财政金融学院副院长，副教授，研究方向为经济学。