新土地承包法全文范文

新土地承包法全文篇1

事关党的农村土地承包政策的贯彻落实，农村土地承包档案管理是农村土地承包管理十分重要的基础工作。事关农民土地承包权益的维护保障。长期以来，各级农业和档案管理部门认真贯彻落实档案法律法规，积极采取有效措施，加强农村土地承包档案的收集管理，为做好农村土地承包工作打下了坚实的基础。但近年来，随着城乡一体化和农业现代化进程加快，农村土地承包档案的保护和管理面临着许多新情况和新问题，有的地方土地承包和流转的文件材料未能及时立卷归档．存在着丢失危险；有的地方在机构调整和人员变动中档案移交不到位，存在着遗失问题；有的地方土地承包档案保管条件简陋，存在着损毁现象；有的地方土地承包管理不规范，存在着归档材料书写不规范等情况。这既不符合档案法律法规的规定，又不符合农村土地承包管理规范化、制度化的要求，也给稳定农村土地承包关系并长久不变带来不利影响。为进一步加强农村土地承包档案管理工作，现提出如下意见：

一、高度重视农村土地承包档案管理工作

贯彻党和国家农村土地承包法律政策的重要历史见证，农村土地承包档案是实施农村土地承包、流转及纠纷调解仲裁过程中形成的具有保存价值的文字、图表、声像等不同形式和载体的历史记录。广大基层干部和农民群众实施土地承包实践活动的真实记录，依法落实和维护农民土地承包权益的重要依据。土地承包档案如果遗失、损毁或者遭到破坏，将给农村土地承包管理工作带来重大损失，给维护农民土地承包权益工作带来重大影响。城乡一体化加快发展、新农村建设稳步推进的新形势下，城乡建设频繁征占用农户承包地，农户土地承包状况时常发生变动；乡镇机构改革重组和乡村区划调整，土地承包管理机构和人员也发生重大变化。这既扩大了档案管理的内容和范围，又增加了档案管理工作的任务和难度，迫切需要加强农村土地承包档案管理工作，及时收集归档，妥善保管，同时积极开发档案信息资源，充分满足各方面的需要。

把农村土地承包档案管理工作纳入重要工作日程，各级农村土地承包和档案管理部门要充分认识新形势下加强农村土地承包档案管理的重要性和紧迫性。切实增强责任意识和忧患意识，加强管理，落实责任，确保农村土地承包档案的完整与安全，为贯彻落实农村土地承包法律政策，妥善解块农村土地承包经营纠纷，依法维护农民土地承包权益奠定坚实的基础。

二、准确把握农村土地承包档案管理原则

严格执行档案工作法律法规，农村土地承包管理部门要在档案行政管理部门的监督和指导下。切实加强农村土地承包档案管理，明确管理要求，健全规章制度，落实岗位职贵，强化监督检查。具体工作中要准确把握以下原则：

一)当地党委政府的领导下，坚持统一领导。农村土地承包档案工作是事关党的农村基本政策、国家农村基本经营制度和农民核心经济利益的一项十分重要的基础工作。各级农村土地承包管理部门必须严格执行农村土地承包与档案法律法规和规定。档案行政管理部门的监督指导下，实行统一领导，统一制度，统一标准规范。

二)也是农村集体经济组织和村(居)民委员会的重要任务。各级农村土地承包管理部门是本级农村土地承包档案的形成机关。也是管护工作的第一责任人，坚持分级管理。加强农村土地承包档案管理是各级农村土地承包管理部门的重要职责。要按照档案工作的标准和要求，认真抓好本级农村土地承包档案的收集、整理、保管和利用等工作，并监督、指导和帮助基层特别是乡镇土地承包管理机关和农村集体经济组织、村(居)民委员会加强农村土地承包档案管理。

三)必须由档案形成单位集中保存，坚持集中保管。农村土地承包档案是各级农村土地承包管理部门档案全宗中不可分割的重要组成部分。科学管理，不得分散。各级农村土地承包管理部门，特别是县级农村土地承包管理部门和乡镇农村土地承包营理机关，要按照国家有关规定，配备档案管理设施设备，改善档案保管条件，确保农村土地承包档案有专人管理、有专柜存放、有专用档案室保管。

四)要根据本部门、本单位的职能分工和工作实际．本着工作需要和使用方便的原则，坚持科学分类。农村土地承包管理工作形成的历史记录种类繁多、内容丰富。一般可分为：文书(综合)类、合同类、确权登记类、纠纷调处类等。各单位在收集、整理并形成档案过程中。科学分类，建立分类归档制度。

三、建立健全农村土地承包档案管理制度

加快建立健全土地承包档案管理各项制度，依据农村土地承包和档案管理法律政策规定。确保土地承包档案内容真实有效、信息完整、实体安全。

一)由主办单位归档保存；承包土地调整方案批件、土地承包经营权登记申请书、土地承包经营权登记薄、土地承包经营权空间位置图、土地承包情况汇总清册、土地承包经营权权属证明文件、现场勘界确认材料、公告材料、登记核准文件、登记台帐、权属变更登记材料、登记发证原始材料、登记管理信息系统备份等，明确归档范围。农村土地承包应归档的材料主要包括：各种会议材料、文件、规划、方案、报告、检查记录、计划总结、统计汇总材料和电子声像材料等。由县级人民政府农村土地承包管理部门归档保存；土地承包(流转)合同、承包土地调整方案审核意见等档案材料，由乡镇人民政府农村土地承包管理机关归档保存；土地承包工作小组名单、土地承包方案、承包土地调整方案、村民会议或村民代表会议关于土地承包问题的决议(意见)和会议记录、土地承包台帐、土地承包(流转)情况统计表、土地承包(流转)合同及备案(同意)原始材料、承包土地转让(互换)申请书、土地流转委托书等档案材料，由村(居)民委员会或农村集体经济组织归档保存：土地承包问题、调解仲裁土地承包经营纠纷形成的原始记录及调处文书等文件材料，由受理机关和单位归档保存。不具备安全保管条件的应将档案材料整理后，移交本部门(机关)档案部门归档保存。

二)重要会议、重大活动、重要业务文件，明确保管期限。保管期限定为永久、定期两种。土地承包方案、承包土地调整方案、土地承包台帐、土地承包(流转)合同、土地承包经营权登记簿及原始材料和文书及空间位置图、纠纷调解仲裁文书、权属证明文件及重要声像材料等应定为永久保管。本机关、本单位政策性文件。重要问题的请示与批复，重要报告、总结、统计、汇总材料，重要合同协议、凭证性文件材料，重要业务问题的往来文书等，也应定为永久保管。上级机关颁发的需要本机关、本单位贯彻执行的文件和一般职能活动形成的一般性、过程性文件可定为定期保管，定期一般分为30年和10年。

三)严把档案材料形成关。凡需要归档的文件材料要确保真实有效，注重档案形成质量。按照档案管理规范要求。做到字迹工整、数据准确、图样清晰，签字盖章、日期等具有法律效用的标识完整齐备；使用的书写材料、纸张和装订材料等符合档案保护的要求；照片、声像及其他非纸质材料要配以相应的目录和说明文字，并确保载体有效；重要的电子文件使用不可擦写光盘，并制成纸质拷贝保存。归档材料应为原件，需以复制件归档的．应由经办人核准，并说明理由，注明原件存放处。

四)落实岗位职责，规范档案收集整理。建立健全档案管理制度。加强土地承包档案的收集整理。已办理完毕需归档的文件材料应及时归档，任何组织和个人不得据为己有或者拒绝归档。文书(综台)类文件材料，按年度整理归档；土地承包(流转)合同、纠纷调解仲裁案卷、确权和登记档案材料，按照合同、调解仲裁申请标的和权利人分别整理保管，相关工作完成后及时归档；权属发生变化时，应及时补充变更材料和原始记录。整理归档后，应编制档案检索目录。

五)根据工作需要配备档案库房或档案专柜及相应的设施设备．采取各种防范措施，确保档案保管安全。要把土地承包档案管理责任落实到岗、人。切实做好防火、防盗、防潮、防尘、防光、防污染、防鼠、防虫霉等工作，确保档案安全。村组档案应指定专人进行保管，对不具备档案安全保管条件的可由乡镇代为保管。县乡两级档案要按照国家有关法律法规规定，保管一定期限后及时向县级国家综合档案馆移交。不具备档案安全保管条件的单位，可提前移交。涉及国家秘密的档案保管和利用要符合国家有关文件档案管理的规定。

六)为社会提供利用服务。要制定农村土地承包档案利用管理制度，强化档案利用服务。农村土地承包档案保管单位应当按照有关规定。提供档案利用服务时，不得损害国家安全和利益，不得损害社会和其他组织的利益，不得侵犯他人合法权益．不得收取除复制成本费外的其他费用。档案移交单位利用有关档案资料时，各级国家综合档案馆应做好服务工作，并为查阅档案提供便利条件。

七)配备必要的计算机及其他相关设备，推进档案信息化管理。各级土地承包管理部门和档案保管单位要积极争取资金。与农村土地承包经营权登记管理系统相结合，建立农村土地承包档案信息管理平台，对农村土地承包档案信息实行动态化管理，丰富档案信息资源，实现更大范围的农村土地承包档案信息资源共享。

四、切实加强对农村土地承包档案管理工作的领导

贯彻落实党的农村基本政策的基础工作，加强农村土地承包档案管理。确保现有土地承包关系稳定并长久不变的重要工作。各级农村土地承包管理部门和档案行政管理部门要高度重视，切实加强组织领导，保证档案管理必需的人员、经费和设施条件，为农村土地承包档案管理工作顺利开展提供有力保障。

一)高度重视农村土地承包工作中文件材料的形成和归档，强化档案意识。各级农村土地承包管理部门要牢固树立档案管理意识。从源头上有效防止归档工作的随意性。要本着对党和国家、对人民和事业高度负责的精神，准确把握新形势下农村土地承包档案管理面临的新特点、新要求，抓紧研究制定相关业务规范和标准，建立健全分级负责、层层落实的土地承包档案管理工作制度。

二)建立档案工作领导人负责制和档案管理人员责任制，加强管理指导。各级农村土地承包管理部门要扎实地做好本级土地承包档案管理工作。配备业务素质高、工作责任心强的人员负责档案管理，健全各项工作制度。要按照确保现有土地承包关系稳定并长久不变的要求，结合开展延包后续完善、土地承包经营权登记试点、土地承包经营权流转服务等活动，开展现有土地承包档案材料清理检查工作。未立卷的要尽快立卷。缺损、残破的要尽快修补，遗失、损毁的要尽快采取措施补救。要加强对下级单位的监督指导，派出专业人员指导基层建档工作，组织开展多种形式的培训活动，提高土地承包档案管理人员的业务技能和水平。各级档案行政主管部门要积极主动为土地承包档案管理工作提供业务咨询和技术服务，支持和帮助土地承包档案管理人员提高业务素质。

新土地承包法全文篇2

关键词：土地确权；土地承包经营权；农村土地

1 土地确权政策的提出

2013年中央一号文件提出“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求。必须健全农村集体经济组织资金资产资源管理制度，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”，为此，首先必须要全面开展农村土地确权登记颁证工作。该文件指出，要“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。”从该文件下发到如今已经3年了，然而土地确权政策在推行中仍面临这不可忽视的难题。

2 土地承包经营权确权中的问题

就在去年，土地确权工作推进到我的家乡，我由此得以窥见该政策实践中的一些阻碍。

2.1 我国农村土地权属关系不明

首先，新中国建立后，我国对于农村集体土地先后开展了四次确权登记工作，在1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布之前，我国一直缺少解决土地问题的法律，也没有专门管理土地的国家行政部门。土地权属缺乏管理，登记发证工作滞后，如在第二轮承包中，由于一些乡村干部对政策的理解错误和不规范操作导致部分村民有地无证、有证无地、地证不符，引发了大量土地权属纠纷。[1]

其次，“十一届三中全会”以来，包产到户、包干到户的家庭联产承包责任制在我国农村地区全面推行，成为我国的一项基本经济制度。这使得我国农村土地的所有权和使用权相分离，农村集体土地所有权实际上掌握在村委会手里（农村土地所有权证只发到村民委员会，不分发到户），而土地承包经营权是分配至各家农户（家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户），这就使村委会与各农户之间易出现权属不清问题。[2]

再次，根据《土地管理法》，承包方依法享有土地承包经营权流转的权利，流转形式包括转包、出租、互换、转让和入股等。而于大部分农民缺少法律知识，在流转土地过程中未定立书面有效合同或未登记，由此也引发了一定土地权属争议，给土地承包经营权确权工作带来困难。

2.2 广大农民对确权政策的误解

一些农户家庭误认为土地确权就是分配土地，而这可能也是源于这些农村家庭希望重新按家庭人口进行土地调整。《土地管理法》规定，土地承包期限为三十年。以我的家乡为例，上一次划分耕地是1991年，那时我还未出生所以耕地就没有我的份额；《土地承包法》第二十六条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地”“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”。如今十多年过去了，有的农村家庭像我家这样新增了家庭成员未分配到土地，而有的家庭中有人已从农村户口转为城镇户口却仍保留土地承包经营权。这些情况的出现使得大部分农民同意按人口重新分配土地。但是，我们必须明确认识到土地确权并非分配土地，它只是为了清晰界定谁拥有土地、拥有哪些土地的一项制度。

2.3 土地承包经营权确权程序上的难题

土地确权的主体即确权机关为乡级或县级以上人民政府，但土地确权过程绝不是只需要依靠政府就能办成的，这一过程需要广大农民的参与和配合。最基本的就是在村小组收集权属资料时各农户家庭要有人提供这些资料。然而，去年我的家乡在进行土地承包经营权确权过程中就出现了这样的难题：村小组要各农户家庭提供户口本及成员身份证明，然而当时有大批农户外出打工无人在家，又不能很快将身份证明寄回家乡。农村的通讯技术不发达，即使是要传真一份复印件都极为困难。这还仅仅只是确权工作中的一个小环节，而整个土地承包经营权却全过程不仅需要技术单位的调查测量，还需要乡政府、村委会等基层组织的协调配合，工作难度大，要耗费大量人力、物力、财力。

3 关于继续开展土地承包经营权确权的建议

3.1 政府配合技术单位认真调查土地权属

政府可以通过公开招标的方式聘请具备相关资质的专业技术单位进行调查，最好采取航拍影像数据与实地勘察数据相结合的方法明确土地划界。对于有权属争议的地块可让农户现场指认、确认。对于按照先前的法律政策确权的土地必须加以维护，即要秉持对历史的尊重并尽量维持现有的土地状况。在确权登记工作中要从实际出发，坚持原则性与灵活性相结合的原则。[3]

3.2 加快出台政策和法律进行诠释

现行法律法规以及出台的相关政策在土地承包和土地确权的规定上尚有缺陷甚至相互冲突，影响了土地承包经营权确权工作的顺利展开，为此必须出台相应政策并修订法律法规。首先，对于农村土地承包期的确定不变，政府应加快出台相关政策进行阐释，以使基层组织单位工作人员和广大农民群众能够了解到确权登记的标准和规范，不致将土地确权误认为是重新分配土地，减少不必要的纠纷；其次，人大应加快修订土地承包法及其他相关法律法规，使之与政策相配套，不致出现法律和政策的抵触。

3.3 开展教育培训活动，增强广大农民的法律意识

由于我国农民普遍受教育程度偏低，对于法律法规不够了解，因此在土地承包经营权确权过程中出现了很多阻碍。首先，农户在确权工作中处于很被动的地位，似乎确权是一种负担甚至是对自身权益的侵夺，因此有必要加强培训教育，让农民清楚认识到土地确权实际上是对其权益的保护，有利于日后农民自主决定进行土地流转等活动，最大程度的实现土地对农民的价值。其次，应该让农户知晓如何规范的进行土地流转，要订立有效的合同并进行变更登记以达公示目的。

3.4 给予未能按相关程序合理进行的确权登记一定的救济途径

实质上，我国农村是一个熟人社会且距法治社会尚有一定距离，农户们习惯了靠口耳相传的通知来传递信息和自身意愿，对于确权登记这样的规范性操作难免跟不上步伐，或因疏忽大意未能及时主张权利，由此遭受的损失政府应有所考虑并设置一定救济途径，以最大程度的保护农民群众的利益。

4 总结

总的来说，我国土地承包经营权确权政策应沿着不断强化农民土地承包权和塑造农民土地使用权主体地位的方向进行[4]，尽管可能面临一些阻碍，这一工作仍然在如火如荼的进行着。

参考文献

[1]胡晓涛：《农村土地承包经营权确权登记面临的困境与对策》，载 《南都学坛》 2014年第6期。

[2]刘安：《农村集体土地确权发证研究――以S县为例》，云南大学硕士学位论文。

[3]程鹏：《农村土地确权问题研究》，河北师范大学硕士学位论文。

[4]钱龙，洪名勇：《农地产权是“有意的制度模糊”吗――兼论土地确权的路径选择》，载《经济学家》2015年第8期。

作者简介

新土地承包法全文篇3

【关键词】土地制度 土地流转 新疆兵团

【中图分类号】F328 【文献标识码】A

为稳定边疆和促进就业，1954年10月，时驻新疆的中国人民奉中国中央人民政府命令，成立“中国人民新疆军区生产建设兵团”。自那时起，新疆的建设部队从国防部队脱离，由全军屯垦转变为建设兵团专业屯垦。新疆生产建设兵团全体将士集体转业，铸剑为犁，开始了新中国在新疆的军垦伟业。“兵团成立之初，党政和生产分别受中共中央新疆分局、新疆军区和新疆自治区领导”。① 兵团组织形式为“沿用军队建制，党政军企合一”。后迅速由供给制转为工资制，稳定了人心，也完成了从正规军向国有企业的转型。自成立始，土地和土地制度就是新疆兵团完成屯垦戍边使命的立足之本。时至今日，新疆生产建设兵团已经是沃野千里，良田万顷，沟渠星罗棋布，农业装备精良，并朝着兵团城镇化和农业产业化挺进，屯垦戍边的神圣使命在杰出的履行。检视新疆生产建设兵团屯垦戍边建设史可见，新疆兵团的土地制度至今仍旧有待实现向现代化的完全转型。梳理新疆生产建设兵团土地制度的变迁历史，能够为兵团土地制度的现代转型和土地制度开拓创新提供较为有益和必要的理论辅助。

兵团初创时期土地制度（1954～1975）

成立之初，新疆生产建设兵团迅速经历了添丁和改制阶段。大量内地退役军人、支边人员和知识青年等加人新疆兵团，兵团队伍迅速壮大，使新疆汉族人口比例有史以来第一次质变。兵团原辖下在建国后为了自给受命建成的军垦农场也改制成为国营农场。兵团人测绘土地、调整人口，植树造林，将小片土地相连在一起组建大型农场。兴犁垦荒和兴修水利，垦区面积迅速扩大，所辖人口迅速增多，各项农业成就斐然。由于中国国务院以行政法规方式确认国营农场土地归国家所有，因此自这一阶段起“兵团土地使用权归国营农场所有，经营权由国家统一支配”，②即新疆生产建设兵团垦区的一切土地归国家所有，中国国家同时拥有兵团垦区所有土地的所有权和使用权及经营权，新疆生产建设兵团系代表国家行使所辖垦区的国有土地的使用权和经营权。

兵团成立初期的土地制度主要限于土地所有权制度，但也已经符合了当时国家政治需要和社会发展趋势，其结果是农业振兴、边疆安稳。当时土地规划、土地用途管制、土地整理、耕地保护等制度尚未建立，兵团战士尚不知“承包”为何物，土地流转为国家所禁止，与农地伴生的农村社会保障制度更是无从说起，好在干好干坏一个样等后来显现的弊端在当时被建设国家的热情淹没。除了后来在“”期间发展停滞甚至倒退，兵团初创时期的土地制度和经营模式，其中集一代人边疆拓荒的做法，足以载入史册，值得后世借鉴。

兵团恢复初期土地制度（1982～1992）

这一阶段是属于新疆兵团恢复建制后的过渡时期，也即兵团恢复后由农业部直属向中央直属过渡时期。1975年新疆生产建设兵团被中央撤消，成立新疆农垦总局。这一时期原兵团人心涣散、人口锐减，农业生产力极大下降，屯垦戍边作用极大削弱，边疆安全隐患多次显露。党的十一届三中全会以后经王震副总理建议中央政府于1981年批准恢复设立新疆兵团。但改名称为“新疆生产建设兵团”，完全脱离国防序列，不再是编制，而是划归农业部管辖，兵团战士也改成兵团职工。恢复建制后的新疆兵团身处全国刚开始改革开放的大背景下，家庭承包土地制度已经成为全国农村耕地的主流制度。因此，兵团恢复伊始，就开始初步施行土地承包制度。并借鉴内地土地承包经验和结合自身管理运营特点进行探索。这一时期，新疆兵团所有的土地使用权和土地经营权开始按照中央土地政策并随全国形势出现较大分离。

初期的土地承包形式是“一主两翼”。在大农场承包团场土地，分包给小农场即家庭农场的双层经营体制下，实行以家庭农场为主体，以职工家庭庭院经济和职工自费开荒经济为两翼的承包形式，并划给宅基地，鼓励自建房，鼓励农业副业生产。这样的土地承包措施在当时极大提高了兵团职工的生产积极性，允许自费开荒，则为很多职工打开致富之门。这一时期新土地承包制度的实行，借鉴的是内地土地承包制度，自身特色是承包土地面积比内地大，改革结果是使职工报酬与劳动挂钩，盘活了基层经济活力，“基本解决了基层职工吃团场大锅饭的问题”③。但是团场经营管理中的和低效率问题并未触及。后期开始实行土地的企业化承包经营制度，类似现在的龙头企业模式。由团场作为大企业，或者竞争上岗产生大农地承包经营企业主，实行农牧团场的企业化经营，团场的农业经营主体地位被强化，并实行统分结合，层层向下转包直到职工家庭。后期的土地承包制度借鉴的是内地城市国营企业的管理模式，改革结果是解决了团场干部吃团场大锅饭的问题，且把土地通过层层分包到农户，也能很好完成上级下达的农业生产计划、当时形成的承包制度结构至今仍在适用。此次土地承包制度的缺点是风险分配欠合理，团场承担全部生产风险，职工则只生产赚钱，不负担农业风险。

兵团计划单列后的土地制度（1993～2000）

改革开放后，新疆生产建设兵团百业俱兴，农业部的行政职能有限，已经不足以支持新疆兵团经济与社会的全面发展。国家于1990年批准新疆生产建设兵团为省级中央直属单位，实行计划单列，赋予兵团更多行政职能，对外称“中国新建集团公司”，党政军企合一体制渐次形成。

党的十四大提出“建立社会主义市场经济体制”的目标，要“调整和优化产业结构”和“高度重视农业”。社会主义市场经济体制建立和农业改革的春风吹到了新疆兵团，兵团土地制度开始走向社会主义的市场化。1993年，新疆兵团党委决定在兵团团场实施“两费自理”制度，就是把兵团农户推向社会主义市场，取消职工等级工资，生产用具和牲畜等作价分给职工，实行土地承包经营，但是生产费和生活费“两费”由职工自理。个别团场还试点租赁土地经营制度。“两费自理”和“租赁经营”开始在兵团团场逐步推广。租赁经营就是非新疆兵团团场职工承包经营土地。

贯彻“两费自理”和“租赁经营”等土地承包制度，是实行社会主义市场经济体制的大势所趋，但是兵团自身的党政军企合一体制，还有待与国家整体的社会主义市场经济体制的磨合与兼容。在“两费自理”等新的土地承包制度下，农业生产风险由兵团团场全部负担，转变成由兵团职工自担一大部分风险，这提高了兵团职工进入市场的风险意识，也提高了其农业生产积极性，但是农业生产具有天然的投入高、回款慢、风险大的市场特点，同时随着老龄职工增多，社会福利程度的提高，集成于土地的社会保障压力逐渐增大，职工上缴任务相对变重，也使较多兵团职工对于新的土地承包制度颇有怨言，兵团当局又面临给职工减负增收以藏富于民的极大压力。

实行“1+3”文件后的兵团土地制度（2001～2005）

2001年4月，新疆生产建设兵团颁布《关于深化农牧团场改革的意见（试行）》，后经试运行后于2004年11月正式颁布《关于深化兵团农牧团场改革的意见》，因该正式文件附有关于“团场分配”、“团场财务”和“团场基层民主”的三个附件，史称“1+3”文件，生效至今。2004年11月正式颁布的“1+3”文件，突出贯彻党的十六大和党的十六届三中全会精神，落实科学发展观和以人为本，目标是转变兵团行政职能，强化团场基层民主，“理顺分配关系，减轻职工负担”。④

这一阶段的土地承包制度改革，使兵团团场的农业生产结构模式硬实力方面趋于流畅和定型，但是软实力方面还存在与内地或者国外市场接轨问题，和内部社会保障制度建立完善等问题。如租赁兵团土地经营的农户，因为没有职工编制，一旦土地经营到期，可能面临老无所依。还有兵团团场的统购统销价格可能偏离市场价格，这是兵团特殊体制的自身属性使然，短期内不能避免，但这也引起兵团当局注意，兵团土地承包制度期待进一步的改革。

兵团土地承包长期固定制度的形成（2006～至今）

2006年，为响应中央政府农业税费改革，更好的适应新的时代形势，兵团党委基于对“1+3”文件颁布实施以来的经验与问题的总结，颁布《关于进一步完善“1 + 3”文件若干政策的补充意见》。目的是理顺团场与职工的分配关系，就是统分关系，规范土地承包费，以减轻职工农耕经营的成本负担，同时也加快兵团特殊体制与市场机制的接轨。

“1+3”文件补充意见确立了“土地长期固定”、“负担只减不增”、“享受社会保障”和“生产自主经营”等惠民政策，体现了兵团当局的富民思路。此时，兵团当局的目标已经指向农业现代化，因此，兵团城镇化、社会保障、土地流转等改革，与兵团土地经营制度改革并举。“1+3”文件补充意见确立了兵团团场的基本农业经营制度，形成了长期固定的土地承包和土地流转制度，把新疆兵团党政军企合一的特殊行政体制与我国社会主义市场机制较好的接轨，为兵团农业生产领先全国，打下坚实良好的土地制度基础。

2006年底兵团党委提出了将兵团耕地区分为“职工定额地”、“职工经营地”和“职工自用地”三种地，这是借鉴内地垦区的先进经营经验的划分方法，从此，新疆兵团团场土地承包制度政策基本定型。

“职工定额地”就是用于满足职工衣食等基本生活需求并缴纳养老保险的土地，只有在编兵团职工可以依据职工身份享有，因此又叫身份地。根据身份地的性质可以看出，要让普通职工基本生活更加富裕安稳，扩大身份地不失为明智的善举。“职工自用地”则是职工家庭的房前屋后，每户给上两亩左右，用于职工根据个人喜好种菜自给或者发展庭院经济，其性质属于快乐地，房前屋后绿树成荫，鸡鸭成群，能够带给团场农户更多的好心情，更多居住乡间连队务农的乐趣。“职工经营地”则属于市场化的能者多劳土地承包形式，种田能手可以多承包，无心耕种者也不强求。这一部分土地是兵团土地的主要部分，兵团土地制度改革主要针对的就是这一部分土地的改革。

笔者认为，“职工定额地”需要扩充，但也需要设定上限。扩充为了给兵团团场农户扩大福利，这是社会历史发展大势所趋，但是以前国企改革的教训显示根据身份得到薪酬可能导致的不劳而获现象，譬如，农户拿到很大的身份地以后，转手出租，自己不再耕种，只吃租金，而租地的实际耕种者需要代地主上交养老保险，承担一切农业风险，还要给地主交租，这种土地流转在客观上培养了农村社会寄生阶层的形成，形成新的制度性剥削，而有剥削就有压迫。因此笔者强烈认为福利性质的“职工定额地”即身份地应当设定面积上限。

“职工经营地”是保证国家粮食安全和团场职工致富的双重利器。保证国家粮食安全的意义不再赘述，就团场职工致富而言，根据现行农业科技条件和农产品市场价格，根据笔者在诸多团场调研得见，耕种20亩棉花地是贫困生活水平，耕种40亩棉花地可达温饱，节衣缩食才可以供养一个孩子读大学，耕种100亩棉花地才可达温饱，耕种500亩棉花地才可以达小康生活水平，要达到土豪水平至少需要耕种1000亩棉花地。简言之，谁能握住“职工经营地”，谁就掌握致富源泉，因此承包土地的发包程序的公开、透明、公平就是极端重要的土地承包附随制度，而新疆兵团土地发包程序制度建设需要和兵团团场的基层民主制度建设一起进一步的完善。

兵团土地制度的未来展望

新疆生产建设兵团团场土地承包制度，历经建国以来诸次改革终于基本定型。检视兵团成立以来的土地制度演进史，可以明显看出兵团土地制度主要随着国家土地政策的变动而改革前进，同时也因兵团自身党政军企合一性质和屯垦戍边的特殊使命，一直与内地土地制度存在较大的不同。

一方面，新疆兵团土地制度必然会进一步增加协商性，减少行政强制性。这是市场经济所需，也是政企分开所需。新疆兵团的土地制度运行中的行政性十分强烈，统一购买种子，统一购买农资，农产品以兵团定价统一收购。这种行政命令结构在过去有很大优点和保障作用，但在当代已经显现出与兵团农户自由耕种和自由出售农产品的意愿的较大冲突，这滋生了倒卖农产品阶层，譬如江浙一带有商人每年来新疆兵团一次，只要把兵团棉花运出卡子，即可以市场价倒卖牟取暴利。偶然在灾年也会酿成。未来兵团必然需要解决这一问题。

另一方面，新疆兵团土地制度应该会考虑增加兵团农户离婚、继承时候的土地归属问题的规定，也会增加关于土地承包尤其转包合同纠纷的解决规定。由于新疆兵团的特殊性质，兵团土地属于国有，因此《中华人民共和国农村土地承包法》可以适用于全国就是不适用于新疆兵团。而且新疆兵团的土地承包合同兼具承包合同与劳动合同的双重属性，这与是内地的巨大不同，因此，在新疆兵团团场，凡遇到农户离婚、继承时候的土地归属纠纷问题，一般由团场政研室口头表态，土地可以给谁承包，这时候法院才敢把团场政研室口头表态写进法院裁判文书里，因为未经团场政研室同意的关于土地的法院判决，到了团场也是废纸一张。 至于土地承包尤其转包合同纠纷则兵团法院一律不予受理，因为无法可依，这样太影响法院权威了。笔者认为这些都是兵团土地制度的微观缺陷，虽然瑕不掩瑜，但是会导致纠纷不断，相信未来兵团会有新的土地制度设计，逐渐完善其中的不足之处。

（作者为塔里木大学法律系副教授;本文系新疆生产建设兵团社会科学基金一般项目“兵团土地流转的现实问题及其对策研究”的阶段性成果，项目编号：12YB02）

【注释】

①赵柳成，陈畅：“新疆兵团体制演变探究”，《中国农垦》，2011年第4期。

②卢全晟，张晓莉，于鸿君：“兵团农地制度变迁历程研究”，《农业经济》，2010年第8期。

③曹健，李万明：“兵团土地经营制度创新与农业现代化”，《新疆社会科学》， 2011年第2期。

④刘俊浩：“新疆兵团农业经济体制改革回顾与展望”，《石河子大学学报》（哲学社会科学版），2008年第6期。

新土地承包法全文篇4

【关键词】土地纠纷 土地承包法 土地有偿使用制度

近几年，国家对农业的支持和补贴力度逐年加大，这极大地调动了广大农民群众发展农业生产的积极性，促进了农民增收和粮食生产的稳定。由于惠农政策落实的依据是农地，因此围绕农地的纠纷也越来越多。从表面来看，这些问题和矛盾是由国家利农政策的实施引起的，可从历史的角度考察，农村土地纠纷有深层次的原因。

一、农村土地纠纷的几种类型

1、无地少地农民与村集体经济组织的纠纷

这一类型大致有以下三种情况：一是新增人口的承包地问题；二是在第二轮土地承包之时，个别农户因种种原因，将其承包地部分或全部退回发包方，现又向集体要回承包地；三是人口变动后承包方主动退回或被集体收回承包地，现在又重新要回承包地，涉及人口有大中专毕业生、到城镇或大城市居住的原村民、在婆家没有得到承包地的出嫁姑娘等。

2、由土地流转引发的纠纷

这种情形主要是因为土地流转过程中没有签订土地流转合同，或者即使有土地流转合同，但对土地流转双方的权利和义务关系规定不明确，随着土地预期收益的变化，单方要求终止承包合同、提高土地流转费用等。

3、由于基层组织违规操作而引发的纠纷

如个别村庄在第一轮土地承包到期时，发包方未按当时“大稳定、小调整”的原则对承包地作适当调整，导致人均承包地面积不均，现在承包地少的农户强烈要求重新发包承包地。有的基层组织借农业结构调整、农业产业化基地建设、引进项目之名，强行流转农户承包地，甚至私下卖掉土地使用权，矛盾随着土地预期收益提高而激化。

二、农村土地纠纷产生原因的历史考察

1、我国土地制度的演变过程

自新中国成立以来，我国土地制度经历了三次大的变革：、合作化和家庭承包责任制。是通过没收地主、富农的土地，按人口平均无偿分给农民。如1950年6月28日颁布的《中华人民共和国法》第十一条规定：“分配土地，以乡或等于乡的行政村为单位，在原耕地基础上，按土地数量、质量及其位置远近，用抽补调整方法按人口统一分配之。”使农民实现了几千年来的“均田地”梦想，按人口无偿均分的做法也符合“不患寡而患不均”的朴素“均贫富”思想，因此得到广大贫苦农民的普遍欢迎和热烈拥护。

为了防止贫富分化和为工业化建设提供支持，从上世纪50年代中期开始了合作化运动，1958年更开始了化运动。农业合作化和化运动对我国的工业化发展战略起到一定的积极作用，但也将我国农业带入难以为继的境地。农民迫切要求改变生产方式，1978年或更早些时候，在全国不同地区，如四川、安徽、广东等地都出现了农民私下采取的“包干”、“包产”等生产形式。1978年家庭承包责任制实行后，到1984年底，全国569万个生产队中，有99.96%的生产队实行了包产、包干到户，家庭承包经营的主体地位得以确立。

从“分”的形式上看，大多数地方是按人口或劳动力平均分配，并且每三年或五年就重新调整以缓解人地分配矛盾。土地的频繁调整和按照土地的肥沃程度、远近搭配平均分配使土地细碎化，不利于农民对土地的长期投资和适度规模经营，不利于农业的稳定发展。在这一背景下，学术界也开始了对家庭承包责任制的思考。从理论上讲，家庭生产经营方式是最适合农业生产的方式之一，这是由农业的生产特点决定的。可由于我国人均土地规模过于狭小，分户经营导致农业技术服务削弱、农田基础建设投入不足和农业增长乏力。为了改变这种状况，各地根据当地情况先后开始了自发的土地制度变革，如贵州湄潭实行的“增人不增地，减人不减地”制度、广东南海的土地股份合作制、山东平度的“两田制”等等。中共中央办公厅、国务院、农业部等部门也分别就稳定和完善农村土地承包关系发文，并先后于1988、1998、2004年对《土地管理法》进行修订，并在2003年颁布实施了新的《中华人民共和国土地承包法》，对有关农村土地承包的权利义务关系作出了规定。

2、现有土地纠纷产生原因的历史考察

（1）法律条文与乡规民约、农村传统习俗相冲突。从上述分析可以看出，无论是或是家庭承包制的实施，农民从中感受到的就是公平，即按人口平均分配土地，定期按照人口增减状况调整土地，这已经形成了一种惯例。除此之外，各地普遍遵守的习惯还有：出嫁的女儿、去世的老人和大中专毕业生在入学或者毕业后应退回承包地，而新增人口，如娶妻、不违背计划生育政策的新增人口都有资格获得土地。这些习俗是被农民广泛接受和遵守的“老规矩”，在很多时候这种传统习俗的力量甚至要大于正式的法律制度，要改变是相当困难的。

另外，和家庭承包制实施初期的实践加强了农民的这种“成员”意识，只要是这个社区的一员，就可以凭借成员资格无偿得到一份土地。2002年修改后的《农村土地承包法》颁布实施改变了这一现状，农民一时很难接受。因此，有关土地承包期30年不变和“增人不增地，减人不减地”的规定也从没有得到完全的贯彻和实施。国务院发展研究中心课题组对全国2749个村庄的调查表明，土地问题仍是农村矛盾的焦点。自第二轮土地承包以来，平均已有12.5%的行政村进行过土地调整，东部地区最高为15.6%，中部为11.3%，西部为9.2%，浙江和内蒙古分别高达45.5%和36.1%。由此可见，土地的小范围调整一直都在进行。究其原因，一是大部分地区土地仍是农民生存的基础，人口变化必然带来土地关系的变化；二是城市化过程导致土地关系的变化需要进行调整，东部发达地区的调整比例高于中西部地区就是明证；三是农村土地制度、法规与农村社区长期遵守的传统习俗相冲突，难以得到真正的贯彻执行。

（2）法律、法规频繁修订使农村土地纠纷异常复杂。今天的土地纠纷多为新旧矛盾的积累，如新增人口的土地问题；有的则是由于原来处理时操作不规范而产生的。究其原因，从家庭承包制的实施到现在，国家有关农村土地承包问题的政策、条例、法律、法规不断出台，法律如《土地管理法》、《农业法》、《民法》、《土地承包法》等，有关的政策条例就更多了。《土地管理法》就曾经在1988年、1998年、2004年被三次修订，每次都增添新的内容。对于这种情况，即便是专门从事土地问题研究的人员也难以完全理解法律的真正意义，对于一个人口众多、地域广阔、经济发展不平衡的大国而言，要使每部法律都得到贯彻执行，其困难可想而知。

其实，国家出台的有关土地问题的法律、法规和文件在内容上是一致的，目的是明确的，就是为了稳定农村土地承包关系，保障农民的土地承包权利，保障农民的经营自，维护农民利益，发展农业生产。比如，90年代国家频频就稳定农村土地承包关系发文，是因为90年代中期基层政府往往借助结构调整、经济开发等名目干涉农民的经营自，侵犯了农民的土地权益；2003年修订《农业法》和《土地管理法》是为了保护农民在土地征用过程中土地权益，保障农业和粮食安全。但是，政策和文件的频繁出台往往让基层组织无所适从，由于各地情况不同，每次土地调整都难免产生新的问题。在法律、法规允许基层组织每隔一定年份进行土地调整的情况下，农民期望这一次的土地矛盾可以在下次土地调整时解决，因此没有表现出太大的矛盾和冲突。但新《土地承包法》的出现打破了农民的这种预期，使新旧矛盾凸现出来，尤其近年来国家利农政策频繁出台，土地收益大幅度提高，围绕土地的纠纷也不断增加。

三、解决土地纠纷的可行举措

由以上分析可知，目前要彻底解决农村土地纠纷是非常困难的，本文对如何有效地解决问题、化解矛盾进行了一些探讨。

1、改变农业补贴方式

目前国家对农业补贴的依据是农地，有地的农民有补贴，没地的农民没补贴。这种补贴方式与国家补贴农业的初衷并不相符，也激发了由农地产生的矛盾。因此，可以将基于农地的补贴改为对农业经营者的补贴。

2、合理确定土地流转价格

目前，我国土地流转有以下特征：一是土地流转形式多种多样，如转包、转让、互换、租赁、入股等；二是流转期限各不相同，从1年到30年甚至50年不等；三是租金确定各异，有的是定额租金，有的是以每亩地多少稻谷或者小麦来计算的；四是流转范围和对象不同。如此多样的土地流转现象，如果没有合法的手续，当预期收益发生变化时，矛盾的产生在所难免。从现实情况看，目前土地租金的确定，既受当时土地流转供求状况的制约，又与当时的土地收益状况密切相关。因此，应引导土地流转双方在租金的确定上综合考虑各方因素，既要顾及当前利益，也要有长远眼光。此外，在土地流转过程中，要依法签订土地流转合同，规定双方的权利义务关系，尽可能考虑可能出现的变化，给双方稳定的心理预期，避免土地流转纠纷的产生。

3、完善土地使用制度

我国的农村土地使用制度存在诸多问题，其中最大的问题是土地的无偿使用制度。首先，土地的无偿使用制度难以体现土地资源的稀缺性。其次，虽然长期以来，农民看起来是在无偿使用土地，但是基于使用土地而被征收的农业税费并不是一个小数目，各种税费和杂项增加了农民负担，掩盖了农民对国家的贡献。再次，农业税免征以后，大部分基层政府的行政能力已经受到很大影响，长此以往必将影响农村公共社会事务的管理和农村公共产品的供给。最后，无偿土地使用制度也不利于农村劳动力向城市转移，影响我国的城市化进程。完善土地使用制度，改无偿土地使用制度为有偿土地使用制度，可化解一部分无地或少地农户的负面情绪，同时也有利于建立和完善我国市场经济体系。

【参考文献】

[1] 靳相木：对改革开放以来中国农村土地制度研究的述评[J].中国农村观察，2003（2）.

[2] 国家统计局：2007年中国统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2007.

新土地承包法全文篇5

关键词：土地承包经营权，农地使用权，永佃权，用益权，地上权

一、关于现行农村土地承包经营权制度的一般认识

“农村土地承包经营权”，简称为“土地承包经营权”，这一概念名称产生于推行家庭联产承包责任制的实践之中，后经立法文件认可而成为了一通用之法律术语名称（2）。但新一轮关于农村土地承包经营的政策文件中，又用“土地使用权”代替了“土地承包经营权”（3）。

另外，在学理上，有的学者把“土地使用权”与“土地承包经营权”相并列起来，分别表达两种依不同方式取得的权利，前者是依法或按照集体经济组织的规定分配取得；后者是通过签订土地承包合同取得或是在转让中取得（4）。这实质上是以取得的方式不同为标准，对原来意义上的土地承包经营权所作的划分。另外，在学术研究中，有人又称“农村土地承包经营权”为“农地使用权”。还有称为“农村承包经营权”或“承包使用权”的。就目前而言，“农村土地承包经营权”（或“土地承包经营权”）这一名称，更为普遍。一般地认为，依照现有立法规定，土地承包经营权是指农民、集体在法律规范和合同约定的范围内，对于集体所有的或国家所有但由集体长期使用的土地所享有、占有、使用、收益的权利。其主要法律特征有：（1）享有主体具有限定性，只能是农村集体或某一农村集体的成员；（2）一般是依土地承包经营合同取得，其权利义务内容由合同约定；（3）附带有一定的期限；（4）不可自主流通；（5）其客体仅限于农用土地，且用途特定。

二、我国现行农村土地承包经营权制度的得失

（一）杨文对我国土地承包经营权制度现状的认识

杨文在分析我国关于土地承包经营权立法上的缺陷时指出：“我国《民法通则》规定了国有土地使用权和土地承包经营权两种不同的用益物权”，且从《民法通则》第80条第1、2款可以看出，国有土地使用权与土承包经营权“二者区分的标准不是土地使用目的，而是土地的所有者的不同和土地使用者的不同”，从而“这种含混不清的规定，就给土地承包经营权将土地权和永佃权混淆在一起，创造了极好的条件，并且最终将这样两个权利混淆在土地承包经营权这一概念之中，同时又将地上权肢解，分散在国有土地使用权、宅基地使用权和土地承包经营权之中”；这种“立法上的混乱，必然造成实践上的混乱”，例如，黄振煌诉厦门市禾山镇县后村委会征地补偿费纠纷一案便由此而生 （5）。不得不承认，杨立新先生的上述见解确有新意，但愦憾的是不能以理服人。笔者认为，其至少存有如下三点错误：

第一，杨文仅以《民法通则》的有关规定为依据，来分析研究我国现行“土地用益物权”制度（6），得出的结论难免片面和过时。当前，规定我国“土地用益物权”制度的现行法律，除了宪法和民法通则中的相关规定外，还有《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日颁布）、《城市房地产管理法》（1994年7月5日生效）、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》（1990年5月9日）等等法律法规。只有综合分析所有的现行法律法规中有关规定，才可准确认识我国“土地用益物权”制度的全貌。实际上，农村土地承包经营权、宅基地使用权和土地使用权三者构架了我国目前土地使用权制度的基本结构。尽管大多数学者认为，宅基地使用权和土地使用权二者在权利效力、使用目的和使用程序上存有差别（7），但是二者的权利义务内容在本质上具有同一性，即，都是为在国有或集体所有之土地之上建造并所有建筑物或其他附着物而使用土地的，因而二者可以统一成一项法律制度，由统一的法律法规加以调整规范。于是有学者称此种统一的制度为“基地使用权” （8），也有称之为“地上权”的（9）。不管称为“基地使用权”抑或是“地上权”，都同时表明一点：宅基地使用权和土地使用权二者与农村土地承包经营权之间的本质区别在于使用目的和使用方式上的不同。这也同时表明：我国各项“土地用益物权”之间的分工标准与传统民法上永佃权和地上权二者之间的分工标准性质本质上一致，即，都以土地使用目的和使用方式的不同为标准；而并非如杨文所描绘的那样：在我国现行各项“土地用益物权”制度之间，区分的标准是土地的所有者和土地的使用者不同。至于《民法通则》中所规定的土地承包经营权和国有土地使用权的主体都各不相同，实际上乃是在立法当初以使用目的和使用方式不同为标准分别设计土地承包经营权制度和国有土地使用权制度时，所附带的一种偶然产物。因为，当时，大部分集体所有的土地更适合于农业经营，为传统耕地；而最适合于农业经营的主体又莫过于集体经济组织和本集体农民。与此相反，大部分国有土地存在于城镇，更适合于工业或商业经营；其使用的主体就必然多为全民所有制企业或集体所有制企业。因而可以说，杨文捕捉到的只是直观的表面现象，而错过了本质原因，从而得出错误的认识结论。值得注意的是，随着经济和科技的捷足发展，集体所有土地与国有土地在用途性质上的差别已逐渐消失，自然人，企业及其社会团体之间使用土地的能力也趋向于同化，所以土地承包经营权与国有土地使用权主体间的限定性差异，也将逐渐失去存在的基础条件，直至最后消失。

第二，杨文认为，传统民法中的永佃权与地上权之间的分工标准在于是否在土地上添附不动产（10），这实质上是一种曲解。永佃权与地上权之间的分工标准，从它们产生伊始，就存在于使用目的和土地使用方式的不同。永佃权制度正式产生于古罗马帝国时期，用于调整国家把土地永久性租给私人耕种而发生的法律关系；地上权制度的产生要早于永佃权制度，始于古罗马共和国时期，用于调整国家把公有土地或私人把自己有权使用的土地租借给市民供建筑使用而发生的法律关系（11）。《日本民法典》第270条和第265条更是明确规定：永佃权是以在他人土地之上耕种或牧畜为目的，土地使用方式为种植、放牧等；地上权是以在他人土地之上构造建筑物、工作物或种植竹木为目的，其土地使用方式莫过于在地上进行建筑或种植。这表明农业经营乃是永佃权的特质之一，而建筑等非农业经营则是地上权的特质。虽然，永佃权与地上权中都有关于竹木种植的内容，这很容易让人混淆永佃权与地上权的界限。德国民法典第1012条关于地上权定义的规定中，为了避免这种混淆，还特意从地上权的概念中除去了“竹木”种植的内容（12）。笔者认为，二者中“竹木种植”的内容虽然相近，但还是能从本质上加以区分的。前者中的竹木必须为农业经营目的而种植；而后者中的竹木种植本旨不具农业经营之目的，如为了园林艺术或绿化环境而种植竹木等。这种种植多限于建筑物或工作物周围的基地范围之内，数量相当有限，可不视其为农业经营。台湾学者谢在全先生对此也有类似论述（13）。杨立新先生在其文中最终将永佃权与地上权的分工标准定位于是否在土地上添附不动产。即，凡是在他人土地上添附有不动产的，则属地上权范畴；反之，则属永佃权范畴。很大一部分原因即在于其对上述问题认识不清，从而把永佃权中的“耕种或牧畜”等同于添附动产；把地上权的“建筑与种植竹木”等同于添附不动产。进而在用此“原理”衡量我国现行土地承包经营权时指出：应把以种植竹木（包括果树）为经营内容的部分，全部纳入地上权范畴；而剩下的不包括有添附不动产内部的经营权部分，才可纳入永佃权范畴。显而易见，杨文中扭曲的“永佃权”与“地上权”间的分工理论，将成为肢解传统民法上永佃权与地上权内容以及我国现行土地承包经营权的内容真正刽子手。

第三，杨文对我国现行土地承包经营权强加的“混淆了传统民法上的永佃权与地上权概念”这一罪名，并不成立。杨文得以“定罪”的事实依据为其文中所引的黄振煌诉厦门市和山镇县后村委会征地补偿费纠纷一案[见注（5）].其实，该案中纠纷的起因完全在于：合同双方当事人未按照土地承包经营权有关立法进行约定。依照《中华人民共和国土地管理法》第二十七条与第三十条之规定，国家征用农用土地的补偿费是分别按附着物补偿费与青苗补偿费计算的。“青苗”则仅是指未成熟的庄稼。虽然包括未成树的果苗，但却不包括成树的果树，因而果树之补偿费当然被列入地上附着物补偿费之中。而案例中的合同只约定了青苗补偿费的归属，而未明确约定地上附着物补偿费的归属问题，所以当果园土地被征用时，必然导致关于地上附着物补偿费归属的纠纷。而与案件起因相反，本案得以正确判决的原因，却正在于适用了前述《土地管理法》的第三十条之规定：被征用土地上属于个人的附着物和青苗的补偿付给本人。这一规定有效地补正了案例中合同约定的不足。因此，杨文所述案例的起因与土地承包经营权是否混淆了永佃权与地上权概念并无关系；该案的判决正确与否，也与法官是否确认果园承包权为地上权无关。实质上，杨文中真正的混淆在于：一方面，其曲解了传统民法上永佃权与地上权之间真正的分工标准，而形成了其所谓的以地上是否添附不动产为分工标准的“永佃权”与“地上权”理论。另一方面，其又用前述扭曲的“永佃权”与“地上权”分工理论去硬套我国立法确定的土地承包经营权，所以时而“永佃权”，时而“地上权”，表面上是土地承包经营权把二者混淆了；而实质上却相反，正是其所谓的“永佃权”与“地上权”，把土地承包经营权肢解了，从而让人困惑。更何况，退言之，就算杨文中的“永佃权”与“地上权”分工理论成立，也未必就有了充分理由去否定土地承包经营权的继续存在。因为，对于同一事物，依照不同的划分标准，当然诞生不同的分类概念；而且不同分类之间的下属概念，其外延很可能相互交错。这种“交错”并不等同于“混淆”，更不能为了肃清这种“混淆”，以保全一种分类而舍弃另一种有意义的分类。因此，杨文以地上是否添附不动产的标准将我国土地用益物权划分为“永佃权”和“地上权”，并不妨碍以土地的使用目的和使用方式不同将我国土地用益物权划分为土地承包经营权和其他种类用益物权。

上述三点分析表明：杨文对我国土地承包经营权现状，特别是缺陷的认识，是肤浅的、片面的，而且对传统民法上的永佃权和地上权划分理论精髓的把握也有失偏颇，这必然危及其后文所推崇的用永佃权制度代替土地承包经营权制度这一方案的可信度。

（二）笔者对我国现行土地承包经营权制度得失的分析

第一， 土地承包经营权制度的成功之处

首先，我国土地承包经营权制度最成功的地方，正在于其产生大体上符合了农业用地与工业等其他行业用地需要不同土地制度调整的客观生产规律。农村土地承包经营权与其他类似土地使用权相区别的根本标准就在于是否以农业生产经营为其本旨目的。这在一定程度上是继承了传统民法中永佃权与地上权的划分理论。其次，土地承包经营权制度在一定程度上解决了土地的归属与使用的问题。抛弃了过去立法完全重视财产的归属问题而忽略财产使用增殖问题的“所有权本位”观念。而通过承包经营合同把农地交到能积极从事农业生产经营的农民个人手中，使农地在一定时期充分发挥了其生产的潜力，实现了土地巨大的增殖，为整个国民经济建设做出过重大的贡献。这一制度在我国物权立法史上本就是一个突破。再次，土地承包经营权制度基本上实现了“耕者有其田”，在特定时期调动起农民极大的生产积极性，为解决农业大国中占人口总数量绝对比例的农业人口的就业问题以致维持整个国家、社会秩序的稳定发挥着极端重要的作用。最后，土地承包经营权制度中有不少反映公有制特色的具体内容，如土地用途不可擅自改变、及时使用土地、减免承包费、法定最长承包期限及土地承包经营权消灭后的再生或补偿等，适当的体现着一定的国家或集体职能，即保障耕地资源的有效维护和充分利用、农民的劳动就业和基本生活、新生农民将来获得土地承包经营权的平等机会等。当然，土地承包经营权制度中也有过分体现国家或集体职能的内容，如限制转包等，产生着负面影响。

第二， 现行土地承包经营权制度的缺陷

1、有关现行土地承包经营权制度的法律法规不系统、不具体，且比较滞后；而代之起作用的，更多是政府的政策和措施。这根源于家庭联产承包责任制的推行，本身就是一场自下而上的制度革新活动。政府的政策和措施在其过程中起着直接作用；而法律法规则一直处于对农村基层的一系列制度创新活动进行认可和规范的被动地位，不可避免表现出严重的滞后性。例如，现行立法对于目前全国各地农村实践中出现的不同类型的农地制度（14），就无统一的、系统的、及时的规范。如果说，法律法规对这一领域的松散规制，当初是为了激发农村基层的自发创造性；那么，现在应是借助立法对全国各地农村的创新成果进行总结、巩固和统一规范的时候了。

2、现行土地承包经营权虽已被一些学者认定为一种新型的物权（15），但其附有的浓厚的债权性，仍不可抹灭。表现如下：（1）土地承包经营权的权利义务内容仍由联产承包经营合同设定，发包人仍保留有相当大的对发包土地的支配力，而承包人并无完全自主支配土地之权利，不具备物权法定的特性。从而使得这种权利的物权性效力不强，如不能针对发包人或第三人行使物上请求权，倒是具有债权的典型特征-对人性。当发包方违反承包合同时，其承当的是违约责任，并非侵害物权所要承担的损害赔偿、返还原物、排除妨碍及消除影响等责任。由此，有的学者认为，现行土地承包经营权仍是一种典型的完全由联产承包合同约定的债权债务关系（16），不是没有道理的。（2）现行土地承包经营权的主体主要限于集体与本集体农民，这反映了农村家庭联产承包责任制的初衷，但更反映了一种集体内部分工、分配的权利义务关系；这使得其更象是具有对人（作为土地所有者的集体）的效力，而并无物权的对世效力。当土地受到集体成员以外的人的侵害时，赖以救济的依据不是个别成员的承包经营权，而是集体的所有权。（3）现行法规定，承包人将承包合同转让或转包给第三者，必须经发包人同意（17）。这显然符合双务合同之债权债务统归转让或部分转让之特征；而不具物权转让之特征。（4）依照民法通则第80条第二款规定，在国家所有由集体长期使用的土地上，再可设定承包经营权。该规定首先肯定了集体对国有土地享有一种土地使用物权；那么如果肯定在该种土地使用物权标的物上再设定的土地承包经营权也是一项以使用为目的物权，就有背于“一物一权”原则，即，在同一土地之上同时存在有两项内容相冲突的物权。另外，在我国实践中大量存在并为法律所认可的“转包”事例之中，如果认定转包所设的土地承包经营权也为物权的话，同样会导致上述矛盾，即原物权与转包所设内容相同之物权，同存于同一土地之中。可见，笼统地把现行土地承包经营权定为物权范畴，值得怀疑。（5）现行土地承包经营权的设定，变更和消灭未有严格的登记管理制度。这不符合物权的“公示公信”原则，倒更类似于债权的设立、变更和消灭方式。

现行土地承包经营权的债权性是客观的，由此而引起的后果就是必然的：（1） 不利于维护农民的生产经营利益。债权性使得发包人在承包土地的使用受妨害或侵害时，只能通过“违约”救济手段来保护自己，而不能行使物上请求权来直接救济自己。（2）不利于实现由市场来调节农村土地的流通，却为发包人利用行政或准行政手段干预农民的自主经营权留下了伏机。（3）主体的限定性，不利于吸收本集体以外的资本来发展农村经济，从而阻碍土地农业经营的适当规模化和集约化进程（18）。（4）不利于农村土地使用制度的稳定。债权性使土地承包经营权仍缺乏物权应有的稳定性。

3、现行法对农村土地承包经营权的本质内容-农业经营的涵义没有作出界定。“农业”一词有广义与狭义之分，狭义上的农业是仅指栽培和饲养牧畜的生产事业；而广义上的农业，则还包括林业、牧业、渔业和农村副业等项生产在内（19）。在我国的相关法律文件和学者的论著中使用的“农业”—词多采广义上之概念（20）；而且，在日常生活和传统中，对“农业”一词亦理解成广义上之概念；实践中也习惯于接受和使用广义上之“农业”一词。尽管如此，仍有学者对此把握不准，如前文所述，杨文误认为，我国各项“土地用益物权”之间的分工标准在于使用土地主体的不同和土地的所有者不同，而非土地使用目的和使用方式的不同，很大一部分原因就在于其对土地承包经营权的本质特征-农业经营的涵义认识不够，从而把在果园上种植果树以及植树造林都割离于农业经营的范畴，从而也就把握不到永佃权的本质-以农业经营为目的，最后得出土地承包经营权与永佃权完全对立之谬论。其实，相比较而言，传统民法上的永佃权中隐含的“农业经营”，指的是狭义上的“农业”，仅包括耕种和牧畜。但这并妨碍我国土地承包经营权采广义上“农业经营”之涵义。更何况，采广义上之“农业”与我国农村经济结构之现状更为相符，便于系统地规范狭义农业、林业牧业、渔业和农村副业中的土地使用制度，现行法律中没有明确这一点，当属遗憾。

4、现行法确定的土地承包经营权的期限偏短，加上土地承包经营权又不可自主流通，这必然会打击承包人对土地进行长期性投资和稳定性经营的积极性；而且这还会使农民投资利益的回报得不到保障，从而使土地经营活动短期利益化，如掠夺性耕种。这与土地改良和生产效益的提高势不两立。实践中，已有很多地区形成了土地使用效益低与农地贫缺之间的恶性循环，其原因就在于农民对土地改良的长期投资过少。针对这一情形，中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济法制的若干政策措施》（1993年11月）中作出了规定：“在原定的耕地承包期到期以后，再延长30年不变，开垦荒地，营造林地，治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长”。这虽使得承包期限短所造成的恶果得以限制，但仅此还嫌不足。延长期限充其量只能作为一种补救性政策措施而已，缺乏稳定性，更需要在将来的物权立法中确定一个相当长的法定期限；且上述规定本身含义模糊，再加上实践中，不同的地区、不同集体原定的承包期限并不统一，操作起来定会造成混乱，也落不到实处。例如，不同地区的承包期限长短可能会过于悬殊，不便于统一管理。

5、现行法在列举用于设定土地承包经营权的不同种类土地时，定性不准不清。《民法通则》第八十条第二款和第八十一条第三款分别规定了以土地为标的土地承包经营权和以森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源为标的土地承包经营权，而实质上，所谓的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面与未在法律条文中未列出的耕地和草地等都是土地的不同自然表现形式，与土地不是一个层次上的概念（21）。因此，上述两种土地承包经营权之间的关系为包含与被包含的关系，不能并列于法律条文之中，否则，易让人误解二者的性质有别；例如，有的学者便把上述二者强行割裂开来，把其中的后者定性于《法国民法典》和《德国民法典》中的用益权（22）。

6、“农村土地承包经营权”或“土地承包经营权”中的“承包经营权”是一典型的债权关系术语（23），不能表露其物权性，且极易与现行法中的“经营权”这一表示不同概念（债权）的名称相混淆。而且“农村土地承包经营权”或是“土地承包经营权”作为法律术语，太过冗长，不便使用，从立法技术上看，并不科学。

第三，现行土地承包经营权制度缺陷的产生原因的简析

1、农村经济发展的历史原因。法律制度“根源于物质的生活关系”（23）），“都只是表明和记载经济关系的要求而已”（24）。同样，土地承包经营权制度也不是立法者凭空而设，而是在我国对农村经济进行改革，推行家庭联产承包现任制后，为记载和调整产生的各种新型的农村经济关系而被确立的。这一制度在当时不仅没有暴露出如此多的不足，而且还很好地切合了农村经济发展的要求，保障和推动着家庭联产承包责任制这一改革措施的贯彻和实施。只不过，时至今日，农村生产力得到了极大的发展，对农村土地制度不断提出新的要求，使得土地承包经营权制度产生时就被历史背景打下的烙印凸现，而现行法对旧的土地承包经营权制度的改革又只是零散修补，甚至过分依赖于政策的颁布，显然难以满足农村经济发展的新要求，弊端由此而生。例如，土地承包经营权的短期限性和不可自主流转性，就阻碍了农村劳动和土地生产率的进一步提高和农村经济向集体经营规模化、集约化方向的发展步伐，成为了土地承包经营权制度的一大毒瘤。由此可见，农村经济的不断向前发展，是使现行土地承包经营权制度表现出诸多局限的最主要、最根本的原因。

2、立法理论和技术上的原因。农村土地承包经营权制度是我国特有的法律制度，在其确立之时，没有任何已有立法模式可以借鉴，而当时我国自有的整个法学研究领域就不发达，关于土地承包经营权制度的研究更不成熟。由于立法技术上缺乏充足的理论指导，必然导致一系列的失误，最集中体现在当初立法在确立土地承包经营权制度时，没有为其以后的自我完善发展留下足够的余地，缺乏前瞻性。从而其自身的毛病积少成多，积小成大，最终导致彻底加以修整的必要。例如，“农村土地承包经营权”这一名称的使用，便是当初立法技术上的失败，现已成为土地承包经营权物权化的一个障碍。但是，立法技术上的失误毕竟是次要原因，不能据此而否定当初有关土地承包经营制度立法的成功的一面。

三、现行土地承包经营权制度完善方案的选择

目前，关于克服我国土地承包经营权局限性的对策，真可谓众说纷坛。有的学者认为，当前我国的农村土地承包经营权就是一种新的永佃权，以其为基础创设我国的新型永佃权制度，此以前述杨立新先生二文为代表。有的学者主张，我国应仿效德国民法与法国民法，建立地上权制度与用益权制度，而以用益权制度来涵盖现行的土地承包经营权，并加以完善。有的学者甚至认为，土地承包经营权（土地承包使用权）就是地上权，对它的研究应借鉴地上权理论，使之形成一套成熟的、系统的土地承包经营权理论（25）。更多的学者主张，土地承包经营权完善之后，应成为一种新型的物权（26）。

笔者认为，现行土地承包经营权根本上是成功的，这不容否认，它只是“病得不轻”，需要治理而已。然而根本的病因“却是不可克服的客观经济需求-农村经济发展的现状（经济基础）”，因而“治病”的最佳办法便在于：提高土地承包经营权制度自身主观方面的适用机能和免疫能力，即彻底剔除不合时宜的旧内容，而代之新内容，使其切合新经济的要求；同时为其以后的自我完备留下余地。因此，本文较赞同上述最后一种方案，且把土地承包经营权更名统称为“农地使用权”，而其他方案都不可行，理由如下：

新土地承包法全文篇6

关键词 农村土地经营权；现状；问题；对策；浙江苍南

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2013）22-0348-02

农村土地承包经营权是法律赋予农民最基本的生存和发展权利，是农民根本利益所在。开展农村土地承包经营权登记是国家明确土地承包经营权的归属、发挥土地效用、保护土地承包经营权人合法权利的重要手段；是巩固农村基本经营制度、健全社会主义市场经济体制、加快城乡统筹发展的必然要求；是解决农村土地二轮承包以来普遍存在的承包地面积不准、四至不清、空间位置不明等问题的紧迫任务；是促进土地规模流转、发展现代农业、减少土地纠纷、维护农村稳定的一项重要基础性工作[1-2]。为了解和掌握苍南县农村土地确权登记的总体情况，探索土地承包经营权保护和现代农业发展相适应的经营权管理机制，根据《浙江省农业厅办公室关于开展完善农村土地承包经营权登记制度试点调研工作的通知》（浙农办便〔2013〕10号）和市、县领导要求，在对各乡镇进行调查的基础上，结合当前确权登记工作实际，针对相关问题提出对策。

1 苍南县农村土地承包经营权确权登记及流转基本现状

全县有12个乡镇共776个行政村，现有农业人口逾115万人，实行土地二轮承包的村767个，实行家庭承包经营的总农户22.99万户，实行承包经营的耕地面积为2.61万hm2，从事常年农业生产的劳动力有18.63万人，是浙江省闻名的农业大县和粮食生产先进县。自全市开展城乡统筹综合改革、实行“三分三改”以来，苍南县完成组建村土地合作社732个，完成地改工作任务732个村，占应完成总数的99.73%；截至2013年9月，已完成土地承包信息化管理电脑录入共71 846户，已完成农村土地确权登记的村33个；全县土地流转总面积达1.04万hm2，其中2013年新增土地流转面积1 576.53 hm2，土地面积13.33 hm2以上整村流转的村10个，新增土地规模流转率6.03%。

1.1 统一思想，抓好落实

根据市委、市政府《关于深化城乡统筹综合改革 推进城乡一体化发展的若干意见》（温委发〔2013〕1号）文件精神，县政府领导在2013年初农村工作会议上认真做好深化股改地改、农村土地确权登记、土地规模流转专题工作部署，并与各镇乡签订《2013年度重点目标任务责任书》，将年度要完成的农村土地确权登记294个行政村、新增土地流转面积1 320 hm2等任务分解量化，并纳入年度考核，进行按月报进度，分季排名公布。

1.2 突出重点，打好基础

为扎实推进农村土地确权登记及规模流转工作，在县委、县政府的直接领导和上级主管部门的指导下，前期基础工作重点有以下几点：一是筹备建立县农村土地承包经营权确权登记领导小组和完善县土地流转领导小组工作班子；二是拟提《关于全面推进农村土地承包经营权确权登记工作的实施意见》及工作方案，并出台新的《苍南县农村土地承包经营权奖励办法》（苍农〔2013〕73号）；三是根据工作需要，于2013年5月初向县政府请示追加确权登记工作专项经费500万元；四是在2013年4月初对镇乡举办农村土地确权登记及土地流转业务培训班，主要熟悉掌握确权登记有关法律法规及政策、程序、业务操作、灵溪镇桃湖村确权登记试点及土地规模流转经验等知识；五是根据《关于2013年农经工作安排的通知》（苍农〔2013〕65号），对乡镇进行定期不定期督查指导[3]。

1.3 结合实际，全面推进

按照《浙江省农业厅等6部门关于做好2013年完善农村土地承包经营权登记制度试点工作的通知》（浙农经发〔2013〕7号）及市委、市政府领导工作要求，苍南县开展广泛宣传，坚持保障稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置的原则，从各乡镇实际出发，以不同形式全面加以推进。目前，马站镇在梳理装订57个村在2012年地改中已形成并经农户、村级组织、镇政府确认的《苍南县农村土地二轮承包确权登记情况表》；宜山镇27个村在完成入社申请的基础上，各村根据村整体底图标明承包户姓名、承包地位置及面积等，通过电脑修整已绘制成确权登记草图；矾山镇已发动驻村干部进村入户确权调查核对；赤溪镇为掌握确权登记基础资料，拨经费向档案局全面复印二轮土地承包档案；金乡镇在2012年地改工作中就要求重点村完成确权登记底表，最近对炎亭社区落实专人负责登记；桥墩镇对有开展确权登记的村首先安排启动资金3 000元；钱库镇已完成二轮土地承包信息化管理电脑输入36个村，为确权登记作铺垫。

2 存在的主要问题

2.1 农村土地确权登记工作进度进展缓慢

2013年是开展农村土地承包确权登记工作的第1年，根据有关文件规定，整个温州市都作为省再增加2013年试点地区之一。苍南县是在结合2012年地改工作的基础上开展的，也碰到了不少的新情况和诸多困难问题，必须通过不断实践、探索、完善加以解决，在一定的程度上也影响工作进度的时间，如市、县确权登记工作领导小组班子未正式出台，苍南县确权登记工作的实施意见（讨论稿）未经成员单位讨论通过、专项工作经费未能落实等。

2.2 基层干部缺乏思想重视

一是较多乡镇领导对农村土地确权登记工作布置不够，宣传不够，工作落实未到位，存在推诿、观望思想，尤其是个别大镇至今未启动；二是农经队伍不稳定，人员不统一，责任未到人，对村级没有进行统一培训，加之经费未下达，难以调动工作积极性。

2.3 专业技术工作难以跟上

一是实测地块面积难度大，“确权登记，入册上图”工作涉及千家万户，原承包户大部分外出不便配合；平原地带承包土地进行流转，成片大棚种植，打破了原承包界址现象相当普遍；山区旱地承包早已成为抛荒地，杂草丛生，人迹不至，或是通过造地开发，难以进行定位；二是依靠村级人员绘制草图困难，依托专业队绘制图纸资金费用很大；三是二轮土地承包资料不全、面积不准、位置不明、四至不清情况较多，难度增加[4-5]。

3 对策

3.1 切实加强组织领导

农村土地承包确权登记工作量大面广，政策性强，关系到广大农民群众的切身利益和农村社会的稳定发展，各级党政领导必须高度重视，把该项工作纳入“三农”工作的重要位置。市、县要抓紧出台确权登记工作领导班子及相关政策，精心组织，狠抓落实，明确分工；镇乡要进一步制定和细化工作方案，落实工作措施，科学安排进度，强化考核制度，要采取驻村包干、村驻组包干等形式，做到责任到人。农业局、财政局、国土资源局、农办、法制办、档案局、考绩办等相关单位要加强协作，统一政策意见，形成合力。农村土地承包经营权确权登记所需工作经费，县、镇（乡）要纳入本级财政预算予以保障，以确保工作顺利推进。

3.2 加强宣传和督查指导

县、镇（乡）政府部门要结合群众路线教育活动加大宣传力度，充分利用新闻媒体、横幅标语、手册提纲、大小会议等形式，深入广泛宣传《农村土地承包法》《物权法》《农村土地承包经营权证管理办法》、近年中央1号文件等有关法律法规政策，使每个农民都了解此次确权登记工作的重要意义、基本原则和工作要求，做到家喻户晓，发动广大农户群众积极参与。县农业局要会同农办、财政局、考绩办等单位继续对各镇乡确权登记工作进行督查指导，及时掌握和解决工作中出现的新情况、新问题。按照承包地块、面积、合同、证书“四到户”，证、账、簿、地“四相符”的要求，对法律法规和现行政策尚未明确规定而群众反映较强烈的涉土确权问题，要坚持原则，讲究方法，结合实际，妥善处理；同时要强化制度建设，引导当事人依法、理性地反映问题，通过协商、调解、仲裁和诉讼等渠道及时化解矛盾纠纷，保障合法权益。

3.3 不断优化专业技术服务

根据《农业部办公厅关于印发〈农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）〉的通知》（农办经〔2012〕19号）规定和市、县确权登记工作流程要求，在业务上主要把握好以下几方面环节：一是开展宣传发动，制订切实可行的工作方案，并对相关人员进行培训；二是以二轮土地承包合同等资料为基础，按村、按户清查核对；三是与土管部门协调，并取得卫星图片、航拍等资料作为基础底图；四是进村入户调查核实，填写《苍南县农村土地二轮承包确权登记情况表》（底表），并经农户确认，必要时开展实地权属调查；五是实地测量上图。根据核实的农户数据，委托或外包专业测绘单位，由村（社）及小组成员陪同对每一块承包地进行测量，实测结果进行记录、编号、上图；六是做好公示、表决与数据录入上报。村（社）要把农户承包地承包情况、实测面积、绘制图纸等结果按时进行公示，并经村社员代表表决通过上报；七是镇（乡）政府对村级上报的确权登记资料进行审核，并安排相关人员进行数据电脑录入与汇总，并按要求报送县主管部门登记备案；八是完善确权登记资料，适时开展变更、换发、补发土地承包权证，建立健全土地承包信息系统，实行信息化管理；九是对阶段性及年度完成的工作进行总结，按规定要求对确权登记形成的一整套资料进行整理，并以组为单位装订归档管理。

对测绘问题可按地改确权试点的桃湖村做法：根据本村现状和习惯，按片区划分几个版块，绘制平面草图，标出每一小块田地的承包户姓名，由村民小组和农户代表确认方位后，再实地丈量标出每块土地的面积，经公示无异议后，通过电脑专业绘制比较正规图纸保存。各地在具体操作中要结合当地实际，积极探索于法周全、于事简便的确权工作流程，尤其是对山区、半山区的长期抛荒地，人员难进不能实测，要尊重历史和惯例情况，通过落实权属后，绘图方面可借鉴桃湖村、宜山镇相关经验，简明上图入册，优化服务。

3.4 加强农村土地承包与流转机构及队伍素质建设

苍南县乡镇基层没有专设土地承包与流转管理机构，日常业务归口综合服务中心，没有固定专人负责。针对目前确权登记工作未到位、土地流转不规范等问题，县和乡镇领导要从农村政治高度出发，强化基层机构和农经队伍素质建设，进一步提高法律和政治意识，同时发挥村党组织、村干部的战斗堡垒与第一线作用，根据《关于加强完善农村土地承包经营权流转服务体系建设的实施意见（试行）》（苍政办〔2012〕141号）的要求，将农村土地承包及流转队伍建设延伸到村，形成以镇乡农经部门为主体的县、镇（乡）、村“三级”土地承包、土地流转与确权登记的管理指导体系，建立健全土地承包长效管理机制，为农村土地承包确权登记工作顺利实施提供组织机构和队伍素质保证。

4 参考文献

[1] 屈冬玉.认真做好农村土地承包经营权确权登记工作[J].共产党人，2013（10）：10-12.

[2] 遂宁市做好农村土地承包经营权确权登记工作[J].四川农业与农机，2013（3）：26.

[3] 农村土地承包经营权确权登记 加快土地流转 促进农民增收[J].四川农业与农机，2013（4）：24-25.

[4] 管静华.金昌市金川区农村土地经营权确权登记工作现状及对策[J].甘肃农业，2012（11）：19，24.

新土地承包法全文篇7

经县委、县政府研究决定，今天召开全县农村土地承包管理工作会议，会议的主要任务是，认真贯彻落实《中华人民共和国农村土地承包法》、《江苏省农村土地承包经营权保护条例》等法律法规和中央及省市一系列文件精神，进一步统一思想，提高认识，掌握政策，明确部署，扎实抓好当前农村土地承包管理工作。下面，我先讲三个方面的意见,然后请县委徐书记作指示、提要求。

一、认清形势，提高认识，进一步增强做好农村土地承包管理工作的责任感和紧迫感

稳定和完善土地承包关系，是党和国家农村政策的基石，是保障农民权益，促进农业发展，保持农村稳定的制度基础。1997年延长土地承包期工作开展以来，我县各地在认真贯彻落实中央农村土地承包政策方面做了大量工作，有效地维护了农民的合法权益，促进了农村经济发展，维护了农村社会稳定。但我们必须清醒地看到，当前在农村土地承包管理工作中还存在不少不容忽视的困难和问题，主要表现在：少数地方二轮土地承包工作没有完全落实到位,土地使用权属不明确,没有赋予农民长期而有保障的土地承包经营权；基础管理工作滞后,土地承包经营权证管理问题突出，证地不符、调整承包地后土地承包经营权未及时变更,档案资料散失严重；土地承包经营权流转不规范，农户间土地流转口头协议多；承包地征用中农民的后顾之忧没有从根本上得到解决，失地农民保障没有到位;违反法律法规和政策规定,随意侵害农民土地承包权益的现象不同程度地存在等等,涉及农村土地承包的纠纷案件和涉土量呈现不断增加的态势。随着农业税减免政策的落实和工业化、城镇化进程的加快,在实际工作中也出现了一些新情况、新问题，以上问题如不予以重视并加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经营制度。各级各有关部门对此务必高度重视，一定要站在维护好、发展好、实现好广大人民的根本利益的高度，充分认识加强农村土地承包管理对于进一步落实党的农村政策，维护农民群众合法权益，保持农业健康发展和农村社会稳定的重大意义。

1、抓好农村土地承包管理工作，稳定农村土地承包关系，是体现以人为本，保护广大农民合法权益的迫切需要。保护和发展广大农民的利益，充分保障农民的合法权益，是党在农村各项政策的首要出发点。在任何时候、任何事情上，都必须遵循这个基本准则。落实党的农村政策，最根本的是落实土地政策；保护农民的根本利益，最重要的是稳定农村土地承包关系，保护农民的土地使用权。农民只有依法获得长期有保障的土地使用权，同时享有承包权、经营自、产品处置权、收益权和流转权，才能为自身合法权益提供强有力的保障，才能真正实现全面、协调、可持续发展和以人为本。应当看到，在相当长的时期内，土地不仅是农民的基本生产资料，而且是农民最主要的生活保障，土地承包经营权是农民的基本财产权利，是农民的根本利益之所在。进一步稳定和完善农村土地承包经营制度，切实保证农民享有长期而有保障的土地承包经营权，其实质就是保护农民的物质利益，尊重农民的民利，是对农民合法权益最根本、最直接的保护。从2003年3月1日起实施的《中华人民共和国农村土地承包法》和从2005年3月1日实施的《江苏省农村土地承包经营权保护条例》，将土地承包关系法律化，将土地承包经营权物权化，为保障农民的合法权益提供了法律保障。我们要牢固树立人民利益至上的观念，把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，切实落实好农民的土地承包权。

2、抓好农村土地承包管理，稳定土地承包关系，是加快农业结构调整、促进农民增收的需要。加快新阶段农业和农村经济发展，解决面临的新矛盾、新问题，关键是保护和调动广大农民的积极性。没有广大农民的积极参与，不能调动广大农民的积极性，农业和农村发展的任务和目标就会落空。调动和保护农民的积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民利，保护农民的经营自。只有依法长期稳定农村土地承包关系，全面落实土地承包经营权，才能维护广大农民的合法权益，极大地调动农民的积极性。全面落实土地承包经营权，将进一步调动农民参与农业结构调整的积极性，增加农业生产投入，并引导和推动农民积极采用优良品种，发展优质农产品，不断改善农业品种结构。

3、抓好农村土地承包管理、稳定土地承包关系，是构建农村和谐社会、维护农村稳定的需要。建设社会主义和谐社会的重点在农村，难点也在农村。去年以来，国家加大对农业的支持力度，出台了一系列扶农、惠农政策，我省从今年起全面免征了农业税，土地收益增加，农民种田积极性提高，农民更加珍惜土地，出现了争田要地的现象，农村土地承包方面的纠纷也随之增多。据县农办统计，去年下半年以来，群众来县上访反映土地纠纷问题，达34批200多人次，其中集体上访3次。土地承包纠纷已成为影响我县农村社会稳定的一个严重问题。现在土地承包纠纷增多，原因是多方面的,有政策落实不到位、管理不规范带来的问题，有城镇化、工业化推进过程中出现的新问题，还有一些是现行法律、法规、政策之间以及与传统习惯之间不衔接带来的新问题。这些问题不及时予以解决，最终必将影响农村社会的稳定和农村经济的发展。可见，土地承包关系是影响农村社会稳定的最大因素。只有切实抓好农村土地承包管理工作，保证农民的土地承包经营权落实到位，让农民吃上“定心丸”，土地承包纠纷问题才会迎刃而解，农村社会才能保持长期稳定。

4、抓好农村土地承包，稳定农村土地承包关系，是坚持依法行政，提高新形势下农村工作领导水平的迫切需要。当前，农村发展的外部环境有了很大的变化，农村市场经济的发展程度有了很大提高，农民的法律意识不断增强。要适应新形势的要求，我们领导农村工作的体制机制、思想观念和方式方法，就必须不断改进，不断提高，不断完善。我们要站在全局的高度，政治的高度，充分认识依法开展农村土地承包管理工作的极端重要性和紧迫性，把思想认识和行动统一到国家有关土地承包法律法规和政策要求上来，转变工作职能,坚持依法行政，采取有效措施，真正把这件关系到广大农民切身利益的大事抓实抓好，推动我县农村经济健康、协调发展。

二、严格要求，规范操作，扎实抓好《农村土地承包经营权证》书的补发工作

《农村土地承包经营权证》是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。1997年延长土地承包期后，由于多种原因，我县仍有部分村组未将《农村土地承包经营权证》发放到承包农户，使农民的合法权益得不到切实、有效的保护，影响了农民的生产积极性，也给农村社会的长期稳定留下了隐患。做好农村土地承包确权发证工作，既是《农村土地承包法》、《江苏省农村土地承包经营权保护条例》等相关法律法规的要求，也是贯彻落实中央关于增加农民收入、提高农业综合生产能力各项政策的重要措施，对于实现农村经济持续健康发展和保持农村社会长期稳定具有十分重要的意义。最近，县“两办”专题下发了《关于做好〈农村土地承包经营权证〉补发和管理工作的通知》（东办发[2005]76号），各地要认真组织学习，严格按照《通知》中所提出的要求，进行具体部署，规范有序地开展好这项工作。

1、补发《农村土地承包经营权证》必须掌握的基本原则

一是确保稳定的原则。这次补发《农村土地承包经营权证》，进一步明确土地使用权属，是对1997年延长土地承包期工作的规范和完善，而不是打乱原承包关系,重新组织发包农村土地。补发的对象只能是二轮土地承包时以家庭承包形式承包了农村集体土地，但未领取土地承包经营权证书的承包农户。原二轮土地承包原始资料不全、地块不清的，要逐户逐地块核实，但不宜重新组织丈量，更不能借机重新调整土地。对少数1997年没有开展或尚未完成二轮延包工作的村组，要按照有关法律法规政策的要求和公开、公平、公正的原则，切实抓好二轮土地延包工作，在此基础上，签订好土地承包合同，发放土地承包经营权证。有关二轮土地延包的具体政策原则上仍按县委1997年下发的《关于做好延长集体土地承包期工作的意见》执行，土地承包的原则和程序必须符合《农村土地承包法》等相关法律法规的规定。对1997年已经搞好二轮土地延包工作、填制好《土地承包经营权证》但未发放到户的，在确保证书内容准确无误、手续完备、无任何遗留问题的前提下，可将原证直接发放到户。但承包农户要求领取新证的，也可列入新证发放范围。

二是实事求是的原则。对二轮土地承包工作已结束但未发证的，原则上按照二轮延包时的承包面积、地块和四至进行登记补签补发。二轮承包以来，农户之间承包地互换、转让，或因国家集体征用、占用等原因重新调整承包地，导致承包面积和承包地块变化较大的,也可按承包农户现实际承包情况核实登记，重新签订承包合同和换发证书。承包期限统一至2027年8月31日止。

三是尊重历史的原则。在延长土地承包期时，有少数村组对部分土地质量较差、耕作不便的地块按一定的比例折算后承包到户的，这次补发证书仍按各地原做法，维护原状，不作调整。

四是依法办事的原则。必须严格以《农村土地承包法》、《江苏省农村土地承包经营权保护条例》和中央及省委、省政府关于稳定完善土地承包关系的一系列政策为依据，严格依法办事。对法律法规和政策暂时没有具体规定的，各地要从实际出发，根据法律、法规和土地承包政策的原则精神，妥善处理。

2、补发《农村土地承包经营权证》的程序和要求。

（1）调查摸底。这次会议后，各地要立即组织有关方面力量，对原土地承包经营权证书发放情况进行全面调查和梳理，认真分析未发证原因，合理确定补发范围，有针对性地研究对策，制定工作方案。

（2）分户核实。对需要补发、换发《农村土地承包经营权证》的农户，要对现有承包地块等情况进行认真核实。核实的依据以二轮土地承包清册、原计征农业税的计税面积等相关资料为准。核实结果要经承包农户签字认可。对承包经营权不明确、承包面积有争议的，要认真抓好核实、协商和调解工作。对矛盾和纠纷没有得到完全解决、发包方与承包方未取得一致意见的，不能急于补签合同和补发证书。对个别需要开展二轮土地延包后续工作的村组，要按照既定部署和要求抓紧进行。为了有效防止“一户两证”现象，原未领证需要补发的承包农户，必须作出要求补领的书面情况说明，对于原已领证但因各种原因要求换发的承包农户，必须交回原证，并作出不存在双证的书面承诺。

（3）材料初审。发包方将要求补发换发土地承包经营权证书承包户的情况说明、承包户家庭基本情况、土地承包清册、原农村土地承包方案等相关资料报镇农经部门初审。

（4）签订合同。有关资料报经镇农经站核实认可后，由发包方与有关农户补签土地承包合同。土地承包合同由县统一格式。

（5）审核申报。土地承包合同生效后的30个工作日内，发包方将核实好的土地承包清册、签订好的土地承包合同等相关资料报送镇农经站，由镇农经站编制土地承包合同登记薄、土地承包情况登记表，由镇人民政府向县政府提出颁发《农村土地承包经营权证》的书面申请。

（6）登记发证。县农办在对有关材料核实后，对申请材料符合规定要求的，编制《农村土地承包经营权证登记薄》，委托镇农经站填制《农村土地承包经营权证》。土地承包经营权证书所载内容必须与土地承包合同内容完全一致。委托发包方将填制的土地承包经营权证书发放到具体承包户。镇农经站与委托发放人、委托发放人与接受土地承包经营权证书的农户必须办理签收手续。发包方应当及时将土地承包经营权证书发给承包方，不得代承包方保管，不得扣押。未经县审核登记，不得私自填制《土地承包经营权证》。

这次全县补发《农村土地承包经营权证》工作从现在开始至10月底前全面结束。

4、加强《农村土地承包经营权证》管理。

一是要建立《农村土地承包经营权证》发放制度。在承包关系理顺、基础工作做好、发包方与承包方签订好土地承包合同后，应按法律法规的有关规定及时向承包农户发放土地承包经营权证书，依法确认承包农户的土地承包经营权。今后，补发、换发时，一律使用新的《农村土地承包经营权证》，原空白证书由镇农经站负责收回并销毁。

二是要建立土地承包经营权变更登记制度。

今后，因发生自然灾害严重毁损、国家征用占用土地、村镇建设规划及公益事业建设用地等情形，按法定程序进行土地调整而导致农户承包面积、地块发生变动的，应当办理土地承包经营权变更登记。经发包方同意并登记，农户之间以互换、转让等形式进行农村土地承包经营权流转的，可以办理土地承包经营权变更登记。

承包农户办理土地承包经营权变更应提交下列材料：

（1）农户要求变更的书面请求；

（2）已变更的农村土地承包合同及其他相关证明材料；

（3）《农村土地承包经营权证》原件。

三是要建立《农村土地承包经营权证》换发制度。

凡发生以下情形之一，可以按照规定程序换发、补发《农村土地承包经营权证》：

（1）在承包期内，因家庭分户，夫妻离婚等情形导致土地承包经营权分立的；

（2）因征用、占用土地较多或实行大规模土地整治等原因，农户承包面积、地块、位置变动较大，难以在原承包经营权证书上作变更登记的；

（3）土地承包经营权证书遗失或毁损的。

符合条件要求补发、换发土地承包经营权证书的，必须由农户提出书面申请，按规定程序进行审核、报批、登记、签约和发证。办理农村土地承包经营权证换发、补发手续，应以农村土地承包经营权证登记薄记载的内容为准，换发、补发的《农村土地承包经营权证》，应当注明“补发”、“换发”字样。

四是要建立《农村土地承包经营权证》回收制度。发生下列情形必须收回农村土地承包经营权证书：

（1）承包方全家迁入设区的市并转为非农户口，原承包地已由集体全部收回的；

（2）承包期内，承包方书面申请自愿放弃全部土地承包经营权，原承包地已由集体全部收回的；

（3）承包土地全部被依法征用、占用，导致原土地承包经营权证书所载标的物已不存在的；

（4）承包家庭不存在，土地承包经营权灭失的。

（5）其他收回土地承包经营权证的情形。

应依法收回的土地承包经营权证书，由发包方负责收回，镇农经站统一登记、统一保管，并加盖“作废”章。原承包方无正当理由拒绝交回的，经发包方提出申请、镇审核后，由原发证机关负责注销，并予以公告。

五是要建立《农村土地承包经营权证》登记制度。对土地承包经营权证书的发放、变更、换发、补发、收回、注销等，要建立严格的审核和登记制度。各镇要落实专人负责，明确工作职责，确保规范有序。

三、精心组织，统筹安排，结合抓好土地承包基础管理相关工作。

1、高标准、高质量完善好农村土地承包档案

实行土地家庭承包以来，全县各地形成了大量的土地承包档案，这些档案是广大农民取得土地承包经营权的历史见证，是落实党的土地承包政策的具体体现。几年来，全县大部分地方重视对土地承包档案的管理，建立了档案管理制度，为农村经济政策的落实和农村社会的稳定发挥了积极的作用。但是，在检查中也发现，目前，全县土地承包档案管理工作还存在着归档资料不够齐全、整理不太规范、保管比较分散等问题，有极少数村组已没有任何档案资料。因此各地要把加强农村土地承包档案管理作为农村土地承包管理的一项十分重要的基础性工作来抓。

要按照农村土地承包档案管理的有关具体规定，进一步做好档案材料的收集归档和保管工作，确保农村土地承包档案的齐全、完整。各村要将土地承包各种文书资料，包括土地承包平面图、土地承包方案、决议、承包合同、承包清册、与土地承包有关的会议记录、数据、资料等进行归档。各镇要将土地承包、土地承包经营权流转工作中产生的相关文件和资料、各村二轮土地承包方案、决议、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同、土地承包合同及流转合同的鉴证记录、土地承包经营权证发放登记表、土地承包到户汇总表等列入归档范围。对土地承包清册等基础档案资料不全的，要想尽一切办法尽快完善起来。因镇村行政区域调整等原因造成二轮延包资料不全或散失的村组，镇政府要组织力量逐组逐户清理核实，对散失在个人身上的资料要全部予以追回，统一整理归档。对无正当理由不移交土地承包档案资料的退编退职人员，要说服教育，限期交出，拒不交出的，必要时可停发退职金或养老金补助。整理好的土地承包档案全部由镇统一保管。

要重视农村土地承包档案的动态管理，因土地征用、土地整理后经过法定程序批准对承包土地作了调整引起的面积和地块变动登记、合同的变更、权证变更登记及土地流转过程中产生的相关文件、材料也应列入归档范围。对保管人员工作变动的，要做好档案交接工作，要建立健全土地承包档案的保管制度和管理体系，大力推进农村土地承包信息化管理，把农村土地承包档案管理工作纳入规范化建设的轨道。各镇今年内要确保有60%的组完成土地承包档案资料计算机录入任务。

2、建立健全农村土地承包纠纷的调解机制，着力化解当前农村土地承包纠纷

农村土地承包纠纷已经成为影响当前农村社会稳定的重要因素，各地必须予以高度重视,明确工作责任,采取有效措施,妥善解决好当前的土地承包纠纷。

一是建立调解组织，落实调解责任。当前农村土地承包纠纷,绝大部分必须通过基层调解予以解决。各镇政府和村级组织均要建立土地承包纠纷调解委员会，切实承担起调解农村土地承包纠纷的责任。农户与农户之间、农户与村级组织之间的一般性纠纷，由各镇村具体负责调查处理。对当事人不愿接受调解意见的，可以引导其通过法律程序予以解决,防止因工作不力引发农民越级上访。各镇要把解决土地承包纠纷作为一项重要任务,明确分工,责任到人,积极主动地解决土地承包纠纷。涉及到多个部门职责的,各相关部门要从大局出发,密切配合,妥善处理。对接待农民上访和处理土地承包纠纷问题不负责任，推诿扯皮，处置失当，激化矛盾并造成严重后果的，要对有关责任人依法依纪严肃处理。

二是加强有关法律法规和政策的学习宣传。各地要认真组织广大农村干部深入学习《农村土地承包法》、中央和省关于稳定完善农村土地承包关系的一系列政策,增强法律意识和政策观念,提高处理农村土地承包纠纷的能力。同时,要结合处理土地承包纠纷,有针对性地搞好有关法律法规和政策的宣传教育,用法律法规和政策统一矛盾双方的思想认识,进而达成共识。

三是搞好土地承包纠纷的排查。搞好土地纠纷排查，落实工作预案，是有效解决土地承包纠纷、防止和恶性事件发生的重要措施。各地要有组织、有计划地对土地承包中存在的矛盾和问题进行一次全面排查,准确掌握当地土地承包纠纷的现状，分析土地纠纷的类型、引发原因和特点，重点掌握可能导致群体性、恶性事件发生的土地承包纠纷问题。制定解决本地土地承包纠纷问题的预案，分类提出妥善解决土地纠纷的具体意见和办法，明确工作目标、责任单位、责任人和完成时限，确保妥善解决农村土地纠纷问题。对已暴露出来的问题,要采取相应的措施及时解决。同时对潜在的矛盾,要主动开展工作,把矛盾解决在萌芽中。对一些影响大、解决难度大的纠纷,要通过现场办公的形式及时妥善处理。切实把矛盾化解在基层。对因农村土地承包纠纷引发的农民群体性上访、越级访和重复访案件，必须实行主要领导亲自过问，责任到人，一抓到底。对一般性的上访问题，要分级负责，把问题解决在基层，杜绝出现因工作不到位引发新的越级上访问题。

四是依法做好接待和处置工作。对农民反映的土地承包纠纷问题,要做到不回避、不推诿、不拖延,严格按照农村土地承包方面的有关法律法规规定和《条例》要求，依法做好接待处置。要建立登记管理制度。县、镇都要设立农村土地承包登记簿，逐件登记来信、来访，督促基层按时调查处理，并及时记载查处情况。要建立限期结报制度。凡上级政府和机关转办的件，一般的15日内办结；重要案件必须7日内办结。如因情况复杂，不能在规定期限内上报处理结果的，必须说明原因并上报工作进展情况和初步意见，在1个月内办结。要及时将处理意见告知当事人，做好解释和说服教育工作，真正达到息访目的，将矛盾化解在当地，化解在基层，切实维护农民合法权益，确保农村社会稳定。要建立定期通报制度。县委农办将按季度对农民因土地承包问题到县及县以上的情况及办理进度进行通报，以便于各地认真总结经验教训，相互借鉴。

3、按照“依法、自愿、有偿”原则，积极稳妥推进土地承包经营权流转。

在稳定家庭承包经营制度的前提下，允许土地承包经营权合理流转，逐步发展适度规模经营，是党的农村土地政策的一项重要内容。做好土地承包经营权流转工作，是关系到保障农民权益、促进农业发展、稳定农村大局的一件大事，各地在加大宣传力度的基础上，要从有利于农村生产要素的合理流动和资源的优化配置、有利于促进农业结构调整、增加农民收入的高度出发，在农户平等协商、依法、自愿、有偿的前提下，积极引导土地流转，保证土地流转健康有序进行。

（1）加强政策疏导，引导、保护农民参与土地流转的积极性。要因地制宜，因势利导，循序渐进，坚持政策疏导，转变农民观念，提高农民素质，千方百计调动和激发农民主动积极参与土地流转的积极性和热情。凡有利于农业结构调整、有利于提高土地产出率和劳动生产率、有利于促进农村经济发展和农民增收的土地流转形式都应大力提倡和鼓励。要严格按照法律、政策的要求和市场经济法则，正确处理土地承包30年不变与农业结构调整、土地规模经营、园区建设、二三产业用地、公益事业用地和城市发展用地等方面的关系，从根本上保护好、实现好农民群众的利益。特别需要强调的是，推进和引导农户进行土地承包经营权流转,一定要从实际出发，充分尊重农民的意愿，决不能用行政命令的办法强制推行土地规模经营。不能损害农民利益，不能激化矛盾，不能留后遗症。不能以任何借口剥夺农户的土地流转决策权，更不能与民争利。

（2）强化服务，优化环境。农户土地承包经营权流转是生产力发展的必然趋势，但农户作为市场经济主体，缺乏市场对土地供需情况及发展趋势的了解，缺乏应付市场不确定风险的能力和手段，必须依托于有关中介服务机构。因此，各镇村要建立健全农村土地承包经营权流转服务机构,制订土地流转规划，建立土地流转信息系统，收集土地供需信息，为流转双方牵线搭桥；规范土地流转程序，统一办理土地流转合同（协议）；组织开展集体土地流转收益评估，研究制订并土地流转的指导性价格，协调各方利益；进行项目推介等。努力形成自下而上、网络状、多功能、紧密型的中介服务体系。

（3）要加强土地承包经营权流转管理。目前我县有些地方承包地流转合同不完善，程序不规范，有的甚至是口头协议。由此引发的纠纷也在不断增多。因此，各地要以《农村土地承包法》和中央政策精神为依据，完善土地承包经营权流转程序,建立健全土地流转的登记备案制度、合同管理制度、纠纷调处制度和动态监测制度等，使土地流转管理工作经常化、制度化、规范化，全面实施土地流转规范管理。通过建立和实施登记备案制度，对法律规定需要登记备案的事项登记备案，确保流转主体和行为符合有关法律和政策规定；通过建立和实施合同管理制度，指导流转双方在自愿协商的基础上建立起稳定规范的流转关系；通过实施纠纷调处制度，使流转纠纷和问题得到及时解决；通过实施动态监测制度，准确掌握土地承包经营权流转动态变化情况，使土地承包经营权证、承包合同、流转合同、流转登记备案等能准确记载和反映实际情况。农经部门要切实搞好土地流转的登记管理、中介服务和检查监督，逐步建立健全流转服务组织，规范土地流转合同，健全土地流转档案；搞好土地供求状况调查，尽快建立土地资源储备库，帮助农民解决土地流转信息不畅的问题。要把土地流转服务的重心和落脚点放在保护农民利益、促进农民增收上来，不断创新流转服务的形式和机制，依法维护土地流转各方的权益。

新土地承包法全文篇8

一、严格遵循新一轮土地流转（入股）工作原则

以党的十精神和2013年中央1号文件为指导，坚持常办发[2013]34号文件中四项原则，群策群力鼓励农户走农地合作、入股发展道路，建立健全农村承包土地的流转管理机制，在巩固上一轮水稻产业化经营规模基础上，扎实开展新一轮农地流转入股工作。

二、健立健全新一轮土地流转发包经营机制

（一）流转面积

遵循农地经营适度有序原则。新一轮农村土地流转中连片发包经营面积，原则上稻米以100-150亩、蔬菜以30亩左右、水产以40亩左右、林果以50亩左右为宜。工商资本及其他组织从事农产品生产的经营面积超过200亩的，须报镇农经部门备案；经营面积超过500亩的，须报市农村承包土地管理部门备案。

（二）流转费结算

（1）大户承包金结算标准：各村农地股份合作社农户委托集体流转的农村承包土地，在到期重新流转大户经营必须采取市场化竞标，拟订适合本村农地竞拍程序和操作流程。根据经营品种收取不同承租金。稻麦传统种植发包经营价格不低于650元/亩（不含约定的各项财政补助中由合作社享受的部分）；水产养殖、蔬菜种植以及绿化等农林用地发包经营价格根据各村实际招拍竞价，结合历年结算农户流转费实际情况，按高于稻麦传统种植发包经营价格执行。

根据各村水稻产业化经营面积由市、镇两级拨付的补助资金由村或合作社享受并由村或合作社与农户进行结算。农资综合补贴由种植方享受或由合作社与种植户在合同中约定享受方。大户承租价格在合同期内根据市场物价因素变动和国家粮食收购指导价的涨跌适时调整并结算。

（2）农户土地流转费结算标准：农地承包经营权流转费可以实物结算的，原则上以不低于每年每亩550斤中等质量晚粳稻谷结算，亦可按当年本市公布的中等质量晚粳稻开秤指导价格折为货币结算，货币结算原则上不低于每年每亩800元。与农户结算方式及标准在土地流转合同中予以明确。二次分配视各农地合作社盈利情况由所在村两委或理事会审议决定。流转期间由于政策因素变动需调整的，则按实进行调整结算。水产养殖、蔬菜种植以及绿化等农林用地流转费结算可参照上述标准执行，有条件的村可探索“粮食银行”等粮食流通、资金运作的新模式。

（三）农地流转发包年限

（1）农户土地流转（入股）年限：不得超过农村承包土地承包到期日，以3年为一轮进行流转。合同期满后如无异议可自动顺延，不另行订立协议。如有异议的与所在村进行协商处理。

（2）承包户、集体经营合作农场承包经营年限：稻麦传统种植流转、水产养殖流转期限不超过3年。果蔬、设施农业等其他农地流转的期限不超过10年。市镇两级政府绿化用地涉及农村承包土地流转的，可根据区域林木覆盖率保持稳定的原则，适当延长流转期限。如遇特殊情况，在承包期内还可适当调整。

（四）经营主体

对农户流转（入股）土地可采用发包大户经营亦可由集体合作农场组织经营。

承包大户需具有本市农村户籍，具备市职业农民资格，直接从事农业生产超过3年；具有一定文化基础和较好的道德素质；具有一定的经济基础和管理能力。在竞标时本村村民及上一轮土地承包户具有优先权。经营主体资格具体由所在村审核把关，报镇主管部门备案。

严禁承包大户在承包期间内发生转包行为，具体由所在村负责监督。

（五）合同管理

各村（社区）对现有农村承包土地流转（入股）、发包经营情况进行全面检查疏理。在健全、规范农户流转（入股）协议的签订基础上加强承包大户的经营合同管理。对未签订流转或者合同格式不规范的，要按照全市统一的土地流转合同文本，签订规范的流转合同（对于需另行约定条款可另附补充协议）；对于低偿、长期、重要条款缺失的流转合同，要依据现状，及时进行调整和完善，避免产生矛盾纠纷。对于新签订的农户流转（入股）协议和承包大户的经营管理合同均需报镇农经部门备案。同时各村均需建立各类承包土地档案管理制度，切实做好土地档案的分类管理、归档工作，确保档案资料齐全完整。

三、建立村级合作农场发展模式

在推进农村土地流转过程中，为深化农村改革，创新农村经营体制，提高农业生产的组织化程度，发展农业规模经营，推进现代农业发展，进一步提高农地产出率，增加农民收入。各村应根据常办发[2013]35号文件精神，结合村内实际，拟订村级合作农场发展思路，对入社农户的土地由村集体为主导，实行统一规划经营、统一核算管理、统一加工营销，探索发展村级合作农场模式，实现农业增效、农民增收目标。

四、健立健全新一轮农地组织领导、管理机制