电子文件归档新模式分析

摘要：包容审慎是我国新经济领域政府监管权行使的重要原则，对新经济应有鼓励并规范的态度和周密而慎重的方式。包容审慎推行于市场监管领域，其意义在于，是培育新经济增长点、优化营商环境、建立服务型政府、创新驱动发展的需要。具体内容有营造宽松开放的市场准入环境、探索动态包容审慎监管制度、完善规范高效的风险防控体系、构建多方参与的治理体系等。

关键词：新经济；包容创新；审慎监管；放管服；有效监管

电子文件归档是指将具有保存价值且办理完毕的电子文件及相关信息经收集、整理并向档案部门移交的过程。归档完成后，成为具有凭证、查考和保存价值的电子档案，具有真实性、可靠性、完整性和可用性。电子文件归档一直受到档案行政管理部门的高度重视。2016年，《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T18894-2016）作为国家标准出台；2020年，出台了《党政机关电子公文归档规范》（GB/T39362-2020）； 2021年，中办、国办印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》对电子文件归档工作提出进一步要求，要求强化各领域电子文件归档工作，着力推进在业务流程中嵌入电子文件归档要求，在业务系统中同步规划、同步实施电子文件归档功能，保障电子文件归档工作广泛开展，切实推动来源可靠、程序规范、要素合规的电子文件以电子形式单套制归档；大力推进党政机关电子文件单套制归档，逐步开展其他业务系统电子文件单套制归档；推进企业事业单位电子文件单套制归档从会计系统向管理系统、工程技术系统、科研系统等更广泛领域推广。随着电子信息技术的飞速发展，办公自动化、标准化、网络化越来越成为大势所趋。为适应现代管理制度和信息社会的发展，电子文件归档和管理工作已是势在必行，且需求愈盛、脚步愈紧。但是，电子文件的归档和管理，较之传统的文件归档和管理，从理念方式到具体操作都有巨大差异。对于这种新的管理模式，档案部门亟须主动作为、快速适应、积极探索，并借此契机推动档案工作迈上一个新台阶。

一、正确认识电子文件归档优势

电子文件之所以被大力提倡、广泛使用，源于它相较纸质文件所显示出的突出优势。主要表现在三个方面：（一）操作方便，节省人力，便于管理。传统的文件管理，因为需要手工检索，所以档案整理工作十分重要也非常繁重，大量的档案整理、分类、组卷往往耗费归档人员和档案人员大量的时间和精力。而实现电子文件在线归档后，依靠技术手段，使归档和整理分类变得简单而方便。（二）容量无限，节省空间，降低成本。随着时间的推移，传统纸质档案会越积越多，需要占据的空间将越来越大，结果导致库房面积需要不断扩大，设备需要不断更新和添置，这成为很多档案部门面临的难题。而电子文件载体容量极大，随着信息科技的发展，载体的承载量只会越来越大，而相对的空间需求量极为有限，几乎可以不计，这就较好地解决了储存空间的难题，大大降低了档案保管的空间成本。（三）路径高效，检索快捷，提高利用率。传统的纸质档案，一般需要到档案管理部门办理借阅手续，进行复印或借走利用。一旦实现了电子文件归档和管理，则多数可以实现网上查阅和借阅，利用路径更加高效和便捷，既减少档案人员工作量、节省设备资源，也将会大大调动档案利用人员的积极性，提高档案的利用率。

二、积极探索电子文件归档工作新模式

（一）全程管理+单套归档。1.要确保全程管理。要对电子文件的形成、归档，电子档案保存、利用、移交等所有环节实行全过程管理，最大程度确保电子文件运行和电子档案管理连续、安全、可控。2.要以事项为归档基本单位。以事项为归档基本单位，开展电子文件归档与电子档案管理，改变了过去以部门为基本单位归档的方式，有效解决了同一事项涉及多个部门时材料归类不清、文件缺失、过程记录不完整等问题，确保电子档案的完整性和可用性。3.要实行单套制归档。以电子形式归档和移交、符合法律法规要求且来源可靠、程序规范、要素合规的电子文件，其纸质材料则需线下录入或扫描上传后在线上进行处理，以打通全流程电子化的“最后一公里”。（二）分工协作+联动共治。电子文件归档和电子档案管理工作涉及业务部门、信息技术部门、档案管理等多部门。部门间职责界定和衔接机制不清晰易导致职能交叉、重复和缺失现象，从而增加了工作难度。因此，必须清晰各自分工范围，并做好组织协调和共建共治。1.要明确电子文件归档和电子档案管理的责任主体职责，并各自负责完善自建系统中电子文件归档功能和档案管理系统功能。2.要建立考核机制。主要是由档案主管部门与信息技术部门通过日常检查、随机抽查等方式对电子文件的形成、办理、归档及移交、存储、利用等情况进行监督，发现问题及时督促有关部门落实整改。（三）安全有效+真实可信。电子文件信任与存证问题将直接影响电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性，是推动电子文件单套制归档亟须解决的关键问题。主要是要确保实现电子印章、电子证照、电子签名、统一时间戳、0FD版式文件转换等五种功能，确保电子文件的不可篡改性和原始性，强化证据效力，为电子文件单套制归档提供有力的技术支撑，推动电子档案的高效共享利用。1.要确保同平台走完全流程。确保电子文件形成、归档、保存、利用、移交全流程均在平台办理，从技术上保障归档电子文件的原始性、真实性、安全性。2.要确保电子文件不可篡改性。要由权威部门签发统一的可信时间戳，确定电子文件产生的准确时间，采取第三方存证方式，使用无人值守的第三方设备，对电子文件在版式转换时附加签名保护，通过电子签名加时间限制方式尽可能消除伪造、篡改归档电子文件的可能性。3.要增强电子档案的安全保障。电子文件的形成、办理、归档应采用符合国家信息技术安全要求的电子签名、电子印章、身份认证、时间戳、日志、备份等可靠技术保障措施，确保电子文件信息真实、完整、可用、安全。提高电子证照发证用证能力，提取电子证照副本并附加用途限制信息和时间戳，不直接拷贝电子证照原件。归档电子文件在后续档案利用中，只允许使用实时生成的限制用途的档案副本。在日常安全管理方面，明确各方在电子档案管理中的安全管理职责，定期开展电子档案备份工作，做好电子档案登记、检查、迁移、鉴定、销毁等工作，进一步强化安全保障。（四）数据共享+功能建设。1.要明确电子文件及其元数据的归档存储格式、元数据信息及数据质量，促进电子档案信息资源的共享利用。2.要明确业务系统应具有电子文件归档功能，要求能批量导出归档信息并生成目录清单，为电子文件归档工作提供基本支撑。3.要明确电子档案管理系统的建设要求，实现电子档案接收、整理、保存、查档、鉴定、开放发布等全流程管理。4.要明确业务系统与档案管理系统对接方式、接口数据标准和安全要求，实现电子文件归档和档案移交全程线上办理。

三、清晰界定各部门电子文件归档工作职责

（一）档案部门职责。一是负责制定电子文件归档与电子档案管理制度，提出业务系统电子文件归档功能要求，负责电子档案管理系统的建设与应用培训。二是负责指导监督电子文件形成或办理部门按归档要求管理应归档的电子文件。三是负责电子文件归档和电子档案编目、管理、处置和利用等各项工作。四是定期进行电子档案备份，定期开展检查、鉴定、销毁等工作。（二）电子文件形成或办理部门。作为电子文件归档和电子档案管理的责任主体，需做好如下几点：一是负责本部门电子文件的形成、收集、整理、著录和移交归档等工作。二是负责按照有关标准规范，完善自身业务系统中有关电子文件归档的功能建设。三是积极推动自身业务系统与档案系统的对接，如未能对接，则要保证能批量导出归档信息包并生成目录清单。（三）信息技术部门。负责按照电子文件归档要求，依据标准建设、加强和完善业务系统电子文件归档功能，参与电子档案管理系统建设，为电子档案管理提供技术支持。（四）保密部门。负责监督电子文件归档和电子档案的保密管理。（五）涉及多个部门联合办理的事项。由各部门按各自职责分工做好归档工作。有牵头部门的，由牵头部门完成最终归档工作。

【参考文献】

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[2]见雪冬.电子文件归档中存在的问题及建议[J].北京档案,2015(9).

[3]李学广.在线归档与利用的难题探索[J].中国档案,2014(1).

[4]孟召艳.电子文件归档过程中存在的问题及对策[J].办公室业务,2018(8).

作者：马达 单位：中国民用航空局