经济新常态下行政机构编制管理策略选择

一、经济新常态下行政机构编制管理困境

（一）经济新常态下的政府行为调整

随着我国经济发展进入新常态，政府行为方式也面临着一系列调整，从重权力到重责任，从重审批到重监管，从重管理到重服务。

1.政府职能从单一经济走向多元其他。新常态意味着告别高速的经济增长，政府最重要的目标也不再是以最快的速度发展经济。因此，政府不再是市场经济的主角，除做好经济调节外，更要重视和加强市场监管、社会管理、公共服务和环境保护等职能，这也是应对新常态下，随着经济下滑不确定风险和挑战增多的必由之路。

2.政府角色从权力行使走向责任履行。传统管理模式中，政府直接推动经济发展取得巨大成功，导致政府权力无限扩张，却忽视了对权力合法性来源的认识。新常态下，随着简政放权的进一步推进，市场主体和社会个体拥有更多权利来决定自身发展的方向。作为国家权力的承载者，政府必须积极引导市场主体在法律法规基础上按章办事，同时肩负起促进社会公平正义、引导经济持续健康发展以及增进人民福祉的责任。

3.政府体制从传统惯性走向现性。我国经济发展的新形势、新条件、新矛盾，促使政府形成改革新意识，拓展改革新空间，进入改革新境界。政府在提供社会管理和公共服务的过程中，更加注重科学决策和顶层设计，更加注重提高行政绩效，降低行政成本，更加注重兼收并蓄，更加注重以维护公共价值为核心，更加强调法治、民主、回应、公开。一个符合“精简、统一、效能”原则，适应社会主义市场经济体制要求，具有“法治政府”、“责任政府”、“服务政府”特征的现代政府职能体系框架正在形成。

（二）经济新常态下行政机构编制管理困境分析

1.人员编制只减不增和经济社会全面协调发展的困境

经济新常态下，随着简政放权的不断推进，政府从直接推动经济发展中解放出来，主要职能开始转向社会管理和公共服务，各领域改革不断深化。随之而来的，是各部门对机构编制资源需求的急剧增长。因此，探索一套刚柔相济的人员编制核定标准和原则，既要坚守机构编制红线，保证中央和省下达的编制计划在实施过程中的严肃性，又要紧密围绕中心工作，服务发展大局，想方设法满足经济社会全面发展，努力发挥机构编制杠杆调节作用，这是经济新常态下行政机构编制管理面临的新挑战。

2.“三张清单”各有侧重和依法整合形成合力的困境

行政审批事项目录、行政权力清单和政府部门责任清单从不同维度着眼，各有侧重地解决政府行为中存在的问题。但是，单一的清单制度很难做到高效与全面，只单纯依靠某一种清单，在实践中很难实现权责统一、互为补充的初衷。只有通过一定形式的整合形成合力，才能最大限度地发挥其应有作用。同时，“三张清单”的法律效力有限。目前，“三张清单”只是出现在党的十八届三中全会的《决定》及其他非规范性法律文件中，国家尚未以法律形式赋予清单效力，一则缺乏全社会普遍遵守的约束力，二则清单对行政机关的监督作用会大打折扣。因此，将“三张清单”制度纳入法制化轨道尤为必要。

3.部门现行内部机构设置和提高政府行政效能的困境

高效便民是行政管理的基本要求，也是服务型政府的具体体现。但是目前，部门内部机构的设置还存在一定的问题，一是内设机构过多过细，职能相近、相似的重复设置，管理幅度扩展，行政效能降低；二是部门非业务机构占比过多，主责主业不突出；三是决策体系不完善，政策、规划、标准研究制定职责分散在各处室，缺乏统一规划、统一标准、统一程序，影响决策科学化、规范化和法制化；四是内部机构权力配置中，部门内部机构既行使决策权，又行使执行权，既减损决策、执行的专业化程度，也阻碍行政效能的提高；五是行政许可权比较分散，增加了企业和群众办事成本。因此，需要对部门内部组织结构进行细致研究和优化整合。

二、济南市行政机构编制精细化管理的实践

2015年，济南市编办以“细化职责和权力事项+细化内设机构设置+细化人员编制”三位一体的工作思路，通过对部门职责、机构设置、编制配备进行整合优化，提升机构编制资源使用效益和部门履职能力。

（一）济南市行政机构编制精细化管理的主要做法

1.以突出主业主责为原则，精细管理部门内设机构人员编制。2015年7月，济南市办印发《关于开展细化分解市直部门（单位）人员编制工作的通知》，先行启动细化人员编制工作，要求市直党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、派机关和工商联机关、群众团体机关以及纳入机构编制管理的事业单位，以职能为依据，本着精干高效和重点加强业务处室的原则，在总量控制的前提下，将部门人员编制、内设机构领导职数细化分解到每个内设机构，明确各内设机构人员编制和领导职数。

2.以构建权责统一、主体清晰职责体系为目的，精细管理部门内设机构主要职责和权力事项。一是细化分解部门职责和权力事项。2015年12月，济南市编办印发《关于开展细化分解市直部门（单位）职责和权力事项工作的通知》《市直部门（单位）细化分解职责和权力事项工作指南》，要求制定“三张清单”的市直53个部门（单位），结合形势任务变化和相关法律法规调整情况，按照职责法定原则，以部门（单位）原有“三定”规定为基础，以责任清单为依据，修订完善部门（单位）主要职责，同时将主要职责和权力事项细化分解到各内设机构。二是积极探索细化分解工作与“三定”规定工作的有机衔接：将权力事项调整变化情况体现在“三定”规定职能转变部分，将权力清单、责任清单中的内容在“三定”主要职责中以简洁凝练的语言高度概括，将责任清单中部门职责边界部分单独体现在“三定”规定中。

3.以修订政府部门“三定”规定为契机，精细管理部门内部机构设置。2016年7月，根据省编办统一部署，济南市编办印发《关于市政府部门“三定”规定修订工作有关问题的通知》，在市政府工作部门、派出机构、部门直属机构和部分正局级事业单位中开展“三定”规定修订工作。与2009年“三定”规定修订相比，这次修订工作对优化部门内部组织结构提出了更高要求，主要包括：控制非业务机构比例，加强承担部门主业主责的内设机构；将部门行政处罚权和行政强制措施权集中到一个内设机构承担；突出政策法规机构的地位和作用，整合分散在各处室的政策、规划研究制定职责，由政策法规机构牵头负责。

（二）济南市行政机构编制精细化管理的三个着力点

1.着力于巩固“三张清单”成效。2015年，济南市市级行政审批事项目录、行政权力清单、政府部门责任清单陆续向社会公布。“三张清单”均是以市政府办公厅文件印发公布，和法律、法规及规章等相比，法律效力偏低，约束力有限。将行政审批事项、权力事项、责任事项细化分解到部门（单位）内设机构，并以一定形式体现在“三定”规定中，有利于充分形成合力，提升“三张清单”的法律地位，增强法律效力和约束力，更好发挥“三张清单”作用，有效规范部门履职。

2.着力于提升部门履职能力。部门履职能力是地方政府正确履行公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责的基础。细化分解人员编制、职责和权力事项，有利于强化部门责任意识和履职意识，促进每位工作人员更加全面规范地履职尽责，为建立廉洁高效的服务型政府提供体制机制保障。一是部门按照人员编制向业务处室倾斜原则，通过提高业务处室尤其是直接面向管理和服务对象的业务处室人员编制比例，压缩非业务处室人员编制比例，提升部门社会管理和公共服务能力；二是推行部门行政许可权、行政处罚权、行政强制措施权以及政策规划研究制定职能向一个处室集中，为推进政务公开、管罚分离、决策和执行分开、提升行政效能建设奠定基础；三是将权力事项明确到各内设机构，岗位职责更加明确规范，权力主体更加具体清晰，责任追究更加对应到位，为完善行政运行机制提供保障。

3.着力于改进机构编制工作方式方法。随着经济发展进入新常态，机构编制工作方式方法需要由以往的粗放式、单向式、被动式向精细化、互动化和主动化转变。首先，部门内设机构人员编制调整变化情况，是处室职能强化或弱化的“晴雨表”。对部门人员编制的管理，由以往只管理总数到管理内设机构人员编制数，能够帮助机构编制部门第一时间掌握信息，结合形势任务进行分析研究，及时调整部门机构设置，撤并工作任务不饱满、职能弱化以及工作内容有明显阶段性特征的内设机构，防止出现因部门内设机构只增不减而导致的结构性缺编现象，将更多机构编制资源用于全市发展大局和中心工作、社会关注度高以及关系群众切身利益的重要领域和关键环节，从而实现编制资源使用效益最大化。其次，以往对部门的机构编制管理，往往事前审批多，事后问效少；就事论事多，统筹考虑少。人员编制、职责和权力事项细化分解后，部门各内设机构人员编制调整变化情况，为机构编制部门掌握信息、收集问题、统筹分析、研究决策提供第一手宝贵基础资料，达到机构编制部门管理规范和部门自身组织结构优化的“双赢”。再次，以内设机构人员编制为依据，能够改变以往面对部门要机构要编制的被动局面，推动机构编制管理由主观性向法制化转变。

三、新常态下行政机构编制管理的策略选择

济南市对市直部门主要职责、内设机构和人员编制进行精细化管理的管理理念和管理方式，为新常态下行政机构编制管理工作提供了一个创新视角和管理范式。

（一）树立量化管理思维，提高编制核定的合理性和科学性

目前对部门和内设机构人员编制的核定，多是依据职能和比较分析。树立量化管理思维，通过定量分析方法可以使人员编制的核定进一步科学化，更精确地反映编制和各影响因素的关系。比如，可探索一套以职能综合评判为基础的内设机构人员编制定量核定方法。分别确定各内设机构职能强度、职能重要程度、职能执行难度、职能作用对象的管理幅度及与其他内设机构的联系密切程度等5个因素建立总体职能指标，确定各自权重及系数关系，经过加权、评分和量化处理后，根据各内设机构总体职能评分占本行政机关全体内设机构职能评分总和的比例，进行编制分配和调控，提高内设机构编制核定的科学性和合理性。

（二）树立整体化管理思维，提高体制机制的协调性和顺畅性

经济新常态下，对职责、机构和人员编制的研究和管理，已经不再是分割的、独立的，而是置于整体大环境、大背景中的综合分析研判。一是将机构编制的调整置于先进政府治理理论模式中。比如，党的十七大提出“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，对行政部门和部门内设机构的设置来说，如何将这种理论模式，通过机构编制管理的实践转化，变为具体的、现实的制度，按照决策、执行、监督权既相互分离又相互制约的原则，使决策系统、执行系统、监督系统、反馈系统保持适当的比例，合理分配内部权力格局，实现权力结构和运行机制的和谐顺畅。二是将解决单个问题置于实现整体目标中。比如行政审批目录、行政权力清单、政府部门责任清单和部门“三定”规定的有效衔接问题。几项制度都是为了解决行政过程中部门职责不清、越位缺位等问题，明确权力边界，规范权力运行，其侧重各有不同，如何做好“清单”制度和“三定”规定的衔接，将具体性的行政许可、行政权力、部门责任事项和概括性的部门主要职责相衔接，将变动性强的清单动态调整和相对固定的“三定”静态管理相结合，形成有效合力，共同构建职能科学、分工明确、权责统一、衔接有序的部门职责体系。

（三）树立过程化管理思维，提高改革创新的针对性和实效性

不管是机构编制的优化，还是体制机制的调整，任何革故鼎新都是为了实现一定目标。而目标的实现程度，倚赖于改革实施后的及时跟踪和反馈，以便对改革中出现的问题及时纠偏和修正。比如，对“三定”规定修订后部门间协调配合机制的关注和研究。虽然“三定”规定从总体上界定和规范了部门之间的责任与权力范围，但无法一劳永逸地解决因经济社会快速发展而新出现的部门间职能交叉、责任不明等问题。为此，在“三定”之后，应重点建立健全部门间职责分工的协调机制，明确协调的主体、程序、方式方法、仲裁手段等，使之成为“三定”规定的动态延续和必要补充。再比如，制定“三张”清单的过程中，不能止于把权力和责任白纸黑字公开出来，更要关注清单公布后一传导、释放、显现的过程，即实际效果，要不仅通过责任清单强化对行政不作为、乱作为的问责，还要将问责过程公开化，明确问责的主体、对象和后果，增强问责的操作性。

四、结语

按照精细化管理理念和管理方法管理行政机构编制，是实现政府管理科学化、规范化、法治化、高效化的直接有效途径，也是现代政府治理的趋势。经济新常态下，对行政机构编制进行精细化管理，职能管理从单纯关注部门和内设机构“三定”规定静态职责描述到全面考虑静态描述和现实行政动态变化的有效衔接，机构管理从单纯依据职责等要素到把机构调整放到整体组织架构中全面考虑，人员编制管理从核定部门人员编制总量到核定部门内设机构人员编制数量，从依靠比较和经验判断到制定具体的编制标准，这种管理方式能够在行政目标和行政重心不断变换的过程中，更好地规范引导和调控执政资源配置为新目标服务，确保行政生产力得到最大程度的释放。作者单位：济南市编办行政机构编制处E：FQJ

关键词：新常态 行政机构 编制管理 策略选择