论以基本公共服务作为社会正义的信息基础

内容提要 信息基础是理解和判断各种价值理论和实际政策的焦点。可行能力视角以一个人实现了的功能性活动作为评价的信息基础，这种个人可行能力的视角既顾及了功利主义对人类福利的兴趣，又考虑了自由至上主义对选择过程和行动自由的关切。现阶段，中国正努力实现基本公共服务均等化目标,其恰恰涉及的是人们的功能性活动。因此，我们可以“可行能力方法”来理解基本公共服务，把评价性焦点聚集于人们实际享受的基本公共服务，尤其应聚集于人们在基本公共服务的组合上有没有做选择的自由，以体现社会正义的价值取向――“以人为本”。

关键词：信息基础可行能力功能性活动基本公共服务

作者吴红梅，华中师范大学管理学院博士研究生，黔南民族师范学院管理科学系讲师。（武汉430079）

信息基础对于一种评价性判断是极其重要的。每一种评价性方法都可以在很大程度上以其信息基础为特征来说明。①我们可以信息基础为焦点去理解各种有关价值标准的理论（如功利主义、自由至上主义、公平的正义理论等），去辩论在有关价值理论指导下的相关实际政策。标准功利主义的效率价值依据的信息基础就是各种状态下的效用总量；自由至上主义则要求一定的法权自由和正当行为的规则得到遵守，并按照这些规则是否得到遵守的信息来评价事物状态；罗尔斯的公平正义理论则根据各人享有的基本物品（有益的事物）的信息来判断各人的处境以评价一种制度是否正义；阿玛蒂亚・森在分析不同价值标准依据的信息的狭隘性的基础上，提出扩大信息基础，以一个人具有的可行能力去判断他的处境。可行能力方法集中注意人们去做他们有理由珍视的事情的可行能力，以及去享受他们有理由珍视的生活的自由。②这种以自由为基础的视角既顾及了功利主义对人类福利的兴趣，又考虑了自由至上主义对选择过程和行动自由的关切。当前，我国正处于实践科学发展观，构建社会主义和谐社会的阶段，科学发展观的核心是“以人为本”，换句话说，“以人为本”是现阶段社会主义理论的价值取向。在“以人为本”的思想指导下，中国正在实施以基本公共服务为重点的一系列经济社会政策。那么我们可否以基本公共服务作为评价“以人为本”的价值理论的信息基础呢？我们认为，如果在可行能力视角下来解读基本公共服务，可以基本公共服务作为“以人为本”的价值理论的信息基础。因为基本公共服务集中于教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面，这些方面恰恰涉及的是影响人们功能性活动的领域。“可行能力方法”把评价性焦点聚集于一个人实现了的功能性活动，或此人所拥有的由可选的功能性活动组合构成的可行能力集。以“可行能力方法”来看待基本公共服务，就应该把评价性焦点聚集于人们实际享受的基本公共服务，尤其应聚集于人们在基本公共服务的组合上有没有做选择的自由，在此意义上才能体现社会正义的价值取向――“以人为本”。

一、几种典型正义理论及其信息基础

古典功利主义关注每个人的福利，且把福利看作一个人实际达到的快乐或幸福，是一个多世纪以来一直占主导地位的伦理理论。功利主义信息由三部分组成：根据后果来评价行动、规则、机构等所做的一切选择；根据事物状态的效用评价每种状态（不直接关注权利、责任等的实现或违反）；关注效用总量最大化而不计效用分配的不平等程度，概而言之，每一选择按其产生的效用总量来评判③，效用总量最大化为正义，效用总量的损失为非正义。基于以上信息，功利主义视角提供了一些洞见，即按其结果来评价社会安排以及评价社会安排时集中注意所涉及的人们的福利，这避免了很多社会安排因为其自身固有的重要性而得到提倡，后果则完全不受注意，比如产权因对个人独立性的重要性而主张不施加任何限制。同时，功利主义也存在很多局限性：漠视分配，即效用计算一般忽视幸福分配的不平等程度；忽视非效用因素如权利、自由等，权利自由只有在其影响效用时有间接价值；个人福利观念本身的可变性，因为福利观念可能被心理调节和适应性态度所改变，功利主义集中关注的信息――心理特征（快乐、幸福或愿望）随环境的变化而调整，具有太大的弹性，因此，不能成为被剥夺和受损害状态的可靠反映。

诺齐克式自由至上主义主张权利的完全优先性。诺齐克倡导的是包括财产权的自由至上主义的权利优先性，它不计后果，只关注人们通过行使这些权利而享有的权益（“灾难式道义性恐慌状态”是个例外放宽处理的情况）。自由至上主义作为一种分析框架，就信息基础而言，有一定的局限性。自由至上主义不顾后果和人类福利的政治优先性理论的建议，导致人们认为有理由重视的事物的损害，这些事物包括逃脱可避免的死亡、享有充足的营养和保持健康、有能力阅读、写作、计算等实质自由，因而陷于困境。浙江社会科学2012年第3期吴红梅：论以基本公共服务作为社会正义的信息基础――基于可行能力视角

罗尔斯认为“正义的主要问题是社会的基本结构,或更准确地说,是社会主要制度分配基本权利和义务,决定由社会合作产生的利益之划分的方式。”④也就是说一个社会正义与否是由其社会制度决定的，而用于制度的两个正义原则是：（1）在获得最广泛的与其他人类似的自由相容的基本自由方面每个人都必须享有同等的权利。基本自由被指定享有的程序优先性是十分完全的，这些基本自由包括政治自由、言论自由、思想自由、结社自由、人身自由、拥有个人财产的自由等。（2）社会和经济不平等应该满足两个条件：第一，它们所从属的公职和职位应该在公平的机会平等条件下对所有人开放；⑤“不仅要求公职和社会职位在形式上是开放的,而且要求所有人都应该有获得它们的机会”,⑥为了保证这种职位开放的机会平等地被人所获得,社会“必须为所有人建立平等的受教育机会,而不管其家庭收入的多少”。⑦以保证拥有同等天赋和能力的人拥有相同的生活前景。第二，它们应该有利于社会之最不利成员的最大利益。谁是最不利者?依一种合适的比较基准来判断,“在秩序良好的社会里,即所有公民之平等的基本权利、自由和公平的机会都得到了保证的社会里,最不利者是指拥有最低期望的收入阶层”。⑧这个合适的比较基准是基本物品，即“构造和实施一项合理的人生计划所必需的无论这种人生计划的具体内容是什么”，⑨包括“基本的权利和自由;移居自由和职业选择自由;拥有官职和职位的权力和特权;收入和财富;自尊的社会基础”⑩。罗尔斯认为尽管一个人拥有与另一个人同样多的一组基本物品（或更多），但如果他仍然生活得不如后者（比如他嗜好奢侈），那么在效用空间的这种不平等并不意味着不正义，因为，一个人必须为自己的偏好负责。至此，我们可得出罗尔斯正义理论的信息基础是基本物品。罗尔斯根据基本物品的指标来判断个人处境忽略了极为广泛而实际的困难，如在健康、长寿、气候条件、地理位置、工作条件甚至身体的高矮胖瘦方面，人们似乎有着截然不同的需要。正如森所言，罗尔斯在他的“差别原则”中运用基本物品来判断个人的处境的计划主要是出于他试图概括出通用手段的目的，因此就受到从自由的手段到追求的目标之间转换的人际差异性影响。

二、可行能力与基本公共服务

（一）可行能力的涵义

森提出“基本能力”的概念,即一个人有能力做一些基本的事。他主张集中注意人们努力实现的实际生活状态或一个人选择有理由珍视的生活的实质自由。森运用一个个案推理论证了其他价值理论的信息基础的不足。在不考虑剥削、歧视、权利等概念要求下，哪怕是需求这个概念也无法通过基本物品和功利方面的信息而得到适当的广泛论述。他以处于边际效用劣势的跛脚人的需求与一个正常人的需求为例，论证了基本物品和功利方面的信息的不足。功利主义以效用总量最大化为正义的依据，若这个跛脚人天生是个乐观的人，尽管他在边际效用方面处于劣势，但他的总效用不会被剥夺。差别原则（即最不利成员的最大利益）以基本物品的指标做出判断，而不会考虑特定个体的差异。那么提出使跛脚人的有些需求应得到满足的主张的基础显然既不是总效用较低，也不是基本物品被剥夺。这个跛脚人缺乏的是跟正常人一样活动的能力，我们给予跛脚人更多的财力是因为他在活动能力方面的欠缺。森与罗尔斯的观点并不是截然不同，正如森自己承认的，基本能力的关注点，乃是罗尔斯对基本物品之关心的自然扩展。如果我们评价的目的是关注每个人享有的真实机会的话（这是罗尔斯明确提倡的），就不仅要考虑基本物品，还要考虑个人特征，因为个人特征确定从基本物品到个人实现其目标的能力的转化。

那么究竟什么是“可行能力”？森把可行能力界定为一个人有可能实现的、各种可能的“功能性活动”组合。功能性活动既包括那些最基本的生存需要，如良好的营养供应、身体健康、避免死于疾病和早夭等；也包括更为复杂的内容，如感受快乐、获得自尊、参加政治和社会活动等。一个人的功能性活动组合反映了此人实际达到的成就，可供这个人选择的各种相互替代的功能性活动组合，则反映此人实现其成就的自由，即“可行能力集”。“可行能力方法”把评价性焦点聚集于一个人实现了的功能性活动，或由可选的（功能性活动）组合构成的可行能力集（即一个人的真实机会或实质性自由）。由此可见，人们拥有的选择功能性活动及其组合的能力就是其享有的实质自由或真实机会。

可行能力平等则指人们在实现各种可能的影响其生存与发展的“功能性活动”组合方面的平等。具体涵义包括：（1）有效率的平等，尊重“人类的差异”。森区分了两类看待平等的模式：一是“获得平等”（attainment equality），即从每个人最终获得的成就水平来定义平等；一是“不足平等”(shortfall equality),从比较个人实际获得与应该获得的最大成就之间的差距来定义平等。前者坚持每个人成就水平的绝对等同（不管每个人的最大潜能究竟是多少），后者强调平等地运用每个人的潜能和禀赋。森认为，一个良好的社会并非通过拉平人们之间的水平各异的禀赋来实现“人人平等”，而是通过设立多元的制度和保障体系，让每一个人拥有实现自己最大潜能、扩展自己最大功能性活动空间的平等权利。（2）“自由”的平等。在一种社会安排能扩展个人基本能力时，个人做选择的自由和对自由主体地位的运用（即参与能扩展个人基本能力的社会选择、公共决策）能使社会安排更为恰当和富有成效。（3）处境劣势的匹配效应，即一种能力的不平等很可能进一步转化为其他可行能力的不平等，反之亦然。

（二）可行能力与基本公共服务

“以人为本”是科学发展观的核心，社会主义的本质特征和价值取向。从马克思主义的观点来阐释，“以人为本”就是人的自由而全面的发展。这一概念既包括了自由又包含了个人能力的发展。那么，“以人为本”的信息基础是什么呢？是功利、自由抑或可行能力吗？我们怎样以中国化的理论体系来表述自由和个人能力的发展呢？中国正在实施以实现基本公共服务均等化为战略目标的一系列经济社会政策，这些政策恰恰是“以人为本”的价值理论为指导的。通过各界对基本公共服务均等化的阐释、探究与实验，已基本形成一个能体现“以人为本”价值的社会主义理论体系的一部分，因此，可行能力与基本公共服务之间存在着必然的联系。

基本公共服务的提供为个体实现功能性活动提供了平台，是发展可行能力的手段，对实现“以人为本”具有工具性价值。基本公共服务的范围涉及教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面。常修泽把其归为以下四类：“基本民生”（提供就业服务和基本社会保障等），“公共事业”（义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等），“公益基础”（公益性基础设施和生态环境保护等），“公共安全”（生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等）。这些服务的供给能为人们提供拥有良好的营养，身体健康，避免死于疾病和早夭的机会，通过生活和社会环境的改善让人们生活得更有尊严。但是，个体能否实现各种功能性活动的组合，受个体的差异性影响。正是因为个体差异性的存在，即使提供了同等水平的基本公共服务，在个体享受基本公共服务所带来的结果方面也会有巨大差异存在。这一差异的存在，导致在“均等”涵义的理解方面存在分歧。

基本公共服务“均等化”政策的选择随“均等”涵义理解角度的不同而不同，其直接影响每个人的可行能力平等的实现程度。从基本公共服务的整个流程的角度，基本公共服务“均等”可理解为权利均等（指法律及各种社会制度的普适性）、过程均等（指个体在公共服务供给过程中的表达与选择自由，或享受公共服务的方式是主动的还是被动的）以及结果均等。从基本公共服务资源的分配和利用的角度，基本公共服务“均等”又可理解为“平等获得”和“平等利用”，即与基本公共服务需求相关的公平（对基本公共服务资源分配的能力）和与基本公共服务可获得性相关的公平（对基本公共服务资源平等利用的机会）。前者侧重于政府在基本公共服务供给方面按一定标准衡量的财政资源的分配能力，后者侧重于空间、时间上每个公民对基本公共服务的享受机会与程度。只关注权利平等而忽视过程和结果平等的政策，有可能导致过程的不自由和结果的不均等，反之，关注结果的绝对平等会导致效率的损失和真实的不自由；同样，若基本公共服务资源的分配政策只从政府的角度按普遍性标准来考虑，会无视个体差异性的存在，从而难以发展个体的可行能力。基于以上分析可得出这一结论，基本公共服务“均等”不能单一的、片面的理解，它既涉及权利、过程以及结果的整个流程的均等，也包括从国家与公民两个维度来理解均等。因此，基本公共服务本身之于公民不仅有工具性价值，更重要的是具有建构性价值，涉及公民的基本权利的实现和选择的自由，换句话说，基本公共服务是可行能力方法的中国化表述，是“以人为本”的价值理论的信息基础。

三、作为信息基础的基本公共服务

“以人为本”是政府推行基本公共服务均等化的基本出发点和归宿，要评价政府“以人为本”的价值和目标实现得怎样，焦点应聚集于个人享受的基本公共服务，基本公共服务应涵盖公民的基本权利和自由，才能体现“以人为本”，实现人的自由而全面的发展。因为只有通过基本公共服务的合理配置，才能真正培养和提高个人的能力，改善个人的生存和发展环境，并在参与有关基本公共服务提供的决策过程中实现个人的政治自由与公民权利。虽然我们实现基本公共服务均等化的目标是一个漫长而复杂的过程，但我们不能因此而降低基本公共服务所包含的理论价值，它既是实现“以人为本”的基本手段，其本身也具有建构性意义。因此，基本公共服务完全可以作为评价“以人为本”的价值理论的信息基础。我们在制定和实施基本公共服务均等化的政策时就必须深刻把握住基本公共服务的这一理论价值。

（一）在确定供给什么公共服务和如何供给时尊重享受者的社会选择权。基本公共服务的供给涉及个人权益的实现和能力的提升，既包括个人运用经济资源的机会和各种社会机会，也包括个人运用生产生活中所需要的信息的机会，更包括各种防护性保障，其范围是开放性，并且随发展阶段、辖域范围、收入层次的不同而不同。华中师范大学农村问题研究中心调研组的数据资料就显示，中国东、中、西部不同区域的农民需求偏好随地域，收入层次等的变化而显示出差异性。基本公共服务提供内容和供给方式应通过恰当的社会选择规则来确定，这既显示了社会的真正需求，使公共财政资源得到有效的配置，也尊重了社会成员的自由选择权。在中国，按照多数一致的社会选择规则，至少应提交各级人民代表大会的讨论再划定各层次基本公共服务的范围及其供给方式。

（二）在制定基本公共服务均等的标准时适当考虑人际差异性的存在。“享有同样的权利”是宪法意义上的。实际生活中，由于各种因素的影响，如利益诉求渠道的缺乏，个体差异性的存在等，大多数的弱势群体的某些权利没有得到伸张，导致不是所有人“享有同样的权益”。通过基本公共服务的均等化应使个人权利得到伸张，保障公民各种基本公共服务“权益”平等。基本公共服务权益意味着个人对其利益的所有权的基础上的支配权。如生存权益，就是实实在在的就业保障、养老保障、基本生活保障等。因此，在参照“标准人需求”设计和实施基本公共服务政策时，应考虑到个人特征的差异性因素，如老龄化、贫困、残疾、失业等，并与其他社会福利政策相配套，如残疾人补助、特困补助，医疗救助等制度，做到各种福利政策相互衔接，使每一个体的生存和发展状况真正得以改善，而又不至于陷入“贫困陷阱”（即在某一项福利上受助的对象如低保，同时还接受其他福利如教育、医疗、住房等方面的补助，形成一种负激励机制）。

具体来说，在确定均等的标准时应把握三点：一是基本公共服务的机会既包括制度性安排提供的，也包括实际操作中真实享受的，如《劳动合同法》、《就业促进法》所规定的经济社会机会，人们在实际生活中真正实现的并不多。二是基本公共服务结果不仅仅以货币来衡量，由于个体的差异性影响其将货币向能力的转化，因而，应以人们享受基本公共服务的过程中在生存与发展的能力上的提升为依据。虽然这给服务提供的绩效评估提出了挑战，但作为一种理念，我们还是应该坚持，这样才能使服务提供朝着这一方向完善，否则，就是浪费公共资源。三是基本公共服务提供过程中的自由选择权直接影响基本公共服务提供的绩效。自由选择意味着人们要参与到基本公共服务提供的决策、设计、实施和监督等过程中来，使服务项目真正满足社会需求，也能提高服务项目的效率，并防止腐败。因此，可以把参与看作是基本公共服务均等化的一个组成部分，并作为衡量均等的一个指标。

（三）客观认识各项基本公共服务之间存在相互依赖性的基础上整体推进各项基本公共服务的供给。各项基本公共服务之间是存在相互依赖性的。例如公民教育水平的提高和身体素质的增强能促进其就业能力的提高，而就业机会又依赖于各种经济条件（如基础设施的状况，金融市场和劳动力市场的完备等）和经济的发展；个人就业问题的解决反过来能增强自身的生存能力与发展能力，缓解政府在社会保障方面的压力。而个人上述的生存与发展的需求又取决于政治自由和公民权利的实现程度，个人只有在拥有通畅的需求表达渠道和对政府领导者的选举与罢免权的基础上，才能使个人的需求真正变为政府领导者的政治激励，使政府给的与民众要的达成一致，也抑制了各级政府官员的“政绩”冲动，真正实现“以人为本”。

注释：

①②③〔美〕阿玛蒂亚・森：《以自由看待发展》,任赜、于真译,北京:中国人民大学出版社2002年版，第48、71、50、63页。

④⑨〔美〕约翰・罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第7、87页。

⑤⑥⑦⑧⑩〔美〕约翰・罗尔斯：《作为公平的正义:正义新论》，姚大志译，上海三联书店2002年版，第70、71、72、95、94页。

〔美〕阿马蒂亚・森：《什么样的平等》，闲云译，《世界哲学》2002年第2期。

Amartya sen：Inequality Reexamined,Cambridge,MA:Harvard University Press,1995,P91.

常修泽：《中国现阶段基本公共服务均等化研究》，《天津市委党校学报》2007年第2期。

唐钧：《“公共服务均等化”保障种基本权利》,《时事报告》2006年第6期。

丁元竹：《准确理解和把握基本公共服务均等化》，《中国发展观察》2009年第12期。

项继权：《农民要的与政府给的差距有多大的――对我国农村社区居民公共需求的调查分析》，《理论与改革》2010年第1期。