底特律破产启示录

底特律濒临破产。这个闻名世界的汽车城在2012年被《福布斯》杂志评为年度美国最悲惨城市。过去一个月里，这已经不是新闻。

从前，中国民众对底特律的认知可能来自这座汽车工业城市生产的产品以及电影《变形金刚》，如今，濒临破产的它因为房价一路狂跌引来世界投机者纷纷抄底，其中也不乏中国买家。

除此之外，底特律的命运也应该给我国城市主政者带来一分思考：单一的支柱产业能不能支撑一座城市的持续发展？

各自的转型路

产业结构转型升级是我国很多城市正在或即将面临的问题，尤其对于资源型城市来说，这个问题虽然已经几近老生常谈却依然具有紧迫性。它们经历着的发展规律已经明确表示，过去依靠资源采掘业这项单一的支柱产业，无法支持城市的可持续发展。

自2008年开始，国家发改委先后公布了三批资源枯竭型城市名单共69个市（县、区）。

其实，在我国，资源型城市不在少数。对于早已被普及了转型意识的这些城市来说，需要转型的话题对它们早已没有了新意。如今它们需要的不仅是选择让城市突围的新兴产业，更需要找到方法，去解决转型过程中遇到的系列问题。

在原有资源型产业基础上发展接续产业的模式被研究人士概括为“小转型”。这种转型模式依托原有的资源基础，相比较转型难度较低，但是延续了原有产业的发展模式，在一定程度上依赖资源，并且依然对生态环境带来污染压力。比如一些依靠矿产资源发展采掘业为支柱产业的资源型城市在转型中探索出以玻璃、陶瓷、水泥业作为新兴产业。

另一些资源型城市则是彻底摆脱对原有资源的依赖，探索出与原有产业没有接续关系的替代产业，业内研究人士将其称为“大转型”。由于新兴产业之前在此处发展基础薄弱，相对转型难度较大。

从产业转型的途径来看，笔者根据国务院公布的资源枯竭型城市名单联系了多座城市，了解到它们的转型途径具有高度相似性。在我国，资源采掘业被划入第二产业，资源型城市在选择转型路径时，通常有两个主要努力方向。一是向现代农业转型，这需要依赖优良的农业自然资源，不过大多数资源型城市发展农业的自然条件并不理想。其中也有成功案例，比如辽宁省阜新市，在2002年被列为当时全国唯一的资源枯竭型城市经济转型试点城市后，将发展现代高新技术农业作为了产业转型的突破口。这是因为阜新市本身具有良好的农业资源优势，并在此基础上，逐渐形成了现代农业为主体的替代产业，并形成了多个农业产业化链条。

另外一种途径就是向旅游业、商贸及服务业等第三产业转移。我国在这方面进行探索的城市比较多，例如黑龙江省鸡西市将废弃的矿山和矿井改造成为国家地质公园，向社会公众开放，发展旅游业。河北省唐山市南湖国家城市湿地公园是在原有采煤沉降区的基础上建设而成，不仅发展了旅游业也带动了餐饮、娱乐等相关产业的发展。

如何筹资

在笔者与资源型城市财政部门工作人员的接触中，了解到，转型过程中，他们也遇到一些难点，而这些应该是同类城市面临的共同问题。

资源型城市转型导致下岗失业人员和无生活来源人员的数目增多，如果安置不慎，将可能成为影响社会安定的因素，如何促进对他们的就业和再就业培训和安置，并将他们纳入城市低保行列，成为资源转型城市的一大民生问题。

同时，资金是资源型城市转型必不可少的条件。无论对哪座资源型城市来说，转型都是项长期浩大的工程，原有产业已经不能提供充足的发展动力，在新兴产业没有培植成形之前，各项支出却是必不可少。

资源型城市筹资途径主要由三部分组成，一部分来自一般性本级财政收入；一部分是从中央和省一级政府获得的税收返还；一部分是从中央和省一级政府获得的财政转移支付资金和国债资金。

按照相关规定，中央财政对名单在列的资源枯竭型城市会给予财力性转移支付资金支持。同时根据国务院的要求，资源型城市的可持续发展工作主要由省级人民政府负责。

笔者根据名单上的城市联系到一座资源枯竭型城市所属省份的财政厅，相关负责人透露，“资源枯竭型城市转型的工作，目前由我们省发改委以及我们财政厅的一个处室分别管理，而财政部门主要是配合发改委的工作。目前由我们负责的工作是每年通过直接预算财力转移支付对省内资源枯竭型城市转型给予支持。另外，还会通过一些项目进行支持。”

资源型城市自身也在寻找筹资途径，如阜新市利用其政策、区位和人力资源等优势，注重招商引资的策略，吸引利用外资。湖北省黄石市在金融领域进行了创新，开发出“采矿权质押贷款”等多种新型信贷品种，支持中小企业发展。

不过，并不是所有的资源型城市都能幸运的找到适合自己的筹资方式。笔者从另一个资源枯竭型城市的相关部门了解到，“上面给的资金不多，我们能够找来的融资也不多，好在原来的家底还可以，主要依靠这些家底进行产业的转型升级。”

路在何方

是不是应该通过特定的税收、产业、财政、金融等政策措施，对资源型城市现存的产业结构进行直接或间接的调整？

笔者与财政部财政科学研究所的财税专家进行了交流，这位专家的观点是，“提供税收政策的前提是要有税源，如果资源几近枯竭，没有那块经济行为，就是收税也收不到多少。”

于是，有相关人士提出将资源税作为资源开发补偿机制，上述专家对此表示，“如果把资源税定位在作为资源开发的补偿上，这是说得通的。资源开采后遗留一系列后续问题，需要去弥补。但是我们现在资源税调节不是从补偿角度去考虑的，而是从收入角度考虑的比较多。如果从资源环境治理的角度讲，那么收资源税的用途应该是专款专用，但是这个目前没有做到。而且资源税从立税至今收的税并不多，相比于过去几十年甚至上百年的资源开采来说，不足以弥补它遗留下来的问题。

所以该以什么思路对待资源型城市转型。如果按照市场经济的思路考虑，比如美国西部的资源型城市 ，资源挖完了，城市发展无以为继，人就自由流动到那些资源没枯竭的地方去，不一定还要维持这个城市，但是这种情况似乎不适用于我国的国情。

那么在既定的制度范围内，如果中央有钱，就给点专项资助，至于要不要制定特定的税收政策，我个人认为意义不大。我国现有的这些资源枯竭型城市情况各不相同，如果让中央出台解决所有问题的统一政策很难。一味的给钱给政策往往会豢养出地方的依赖心理，过多的行为干涉也未必起到很好的作用。

‘授之以鱼不如授之以渔’，新兴产业的形成需要过程。比如浙江省海宁市，事实上那里产的皮子并不多，先是因为手艺人逐渐集中，加工出来的皮革逐渐有了名气，积聚了品牌效应，经过多年发展逐渐形成现在的皮革加工中心。”

底特律是一个产业集群的典型代表，美国三大汽车公司通用、福特和戴姆勒·克莱斯勒都集聚于此，形成庞大的汽车产业集群。底特律地处世界上最大的淡水湖区即五大湖区，水上交通方便；底特律所处的美国东北部是美国最早开发的工业区，铁路和公路交通发达，水陆交通的便利大大降低了运输成本；底特律附近煤铁资源丰富，这为汽车产业的发展提供了重要的资源基础。吸引了从零件制造、金融服务到汽车维修等公司为汽车产业提供专业服务，并由此成为美国甚至是世界的汽车制造中心。

但整个产业集聚于此，也使各公司战略趋同，封闭自守，滋生创新惰性，这降低了各公司对市场的反应和适应能力。随着近年美国汽车产业的不景气，底特律也由经济繁荣的大都市变成一个问题众多的老工业区。

自然资源、运输成本、市场需求、产业关联和外部性等因素，促使底特律汽车产业壮大，但由于产业集群的结构性风险、自稔性风险又使其自身走向衰退。这种因汽车产业而繁荣，又因其而衰落，正所谓“成也萧何，败也萧何”。

事实上，类似的现象并非底特律所独有。法国的煤矿区、英国卡迪夫等自然资源型地区，在上世纪80年代随着资源枯竭，也衰落得很严重。不得不让人感叹：城市的产业结构过于单一则抗风险能力不强，一旦遭遇外部冲击或资源枯竭，就足以改变整座城市的命运。

有专家表示，城市能否在危机中转型，政府的作用不容小觑。例如芝加哥虽然曾经靠制造业起家，但是从上世纪70年代在政府的引导下就开始向服务业转型，现如今金融、会计、法律、咨询等行业非常发达。过去的支柱产业制造业，现在只占经济总量的13%。