对教师轮岗制政策失真现象的反思

在全国第十届人大四次会议上，周洪宇代表提交了实行教师定期轮换流动制度的议案，使教师轮岗制成为关注的热点。所谓教师轮岗制，又称教师交流制，或教师轮换制，其全称为义务教育阶段教师轮岗制度。它指由县（市区）级或县级以上教育行政部门对所属区域内的教师有计划地在不同学校开展定期或不定期的交流任教，目标是促进区域内校际师资力量的均衡配置，通过推进义务教育阶段教师合理有序流动来实现义务教育均衡发展的一种制度设计[1]。

实现义务教育均衡发展，促进教育公平，一直是我们的教育追求和教育理想，然而事实上，受一系列主客观因素的影响，我们的现实教育却和教育理想渐行渐远，出现了教育资源不合理配置，义务教育非均衡发展等等弊端，愈演愈烈的“择校热”现象正反映了这个问题。众所周知，择校费是一笔高昂的费用，是金钱和权力的较量，以购买学区房曲线择校为例，南京市最火爆的琅琊路小学、北京东路小学、力学小学和拉萨路小学附近成交的学区房，均价在1.9万到2万/平方米，而周边非学区房的房源成交价则在1.3万到1.5万/平方米，差价非常明显。这样的房价使得择校成为富人的金钱游戏，名校成为富人的天堂，教育也呈现一种马太效应式的发展。这种情况下，一些孩子对优质教育资源的诉求谁来满足？教育公平谁来保证？择校在某种程度上来说是择师，教师轮岗制就是在上述背景下产生的。

一、政策失真的表现

不久前，《江苏省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法（征求意见稿）》公开面向社会征求意见，提出：“教师在同一所学校连续任教满6年的，应当流动”。针对江苏省率先实行全省教师轮岗的举措，有评价认为：“江苏人第一个吃螃蟹――有条件、没把握”[2]。有条件是因为江苏整体经济社会发展的水平比较高，城乡差别相对较小；没把握，是因为这个方面确实全国没有成功的先例，很多城市目前只是以试点形式进行了少数尝试。虽然教师轮岗制在缩小校际差距，改善师资等方面起了一定的作用，但还不足以说明成败，因为教师轮岗制在执行过程中出现了很多问题，政策失真现象尤为突出。

教育政策失真是指一项教育政策在实际执行过程中，出现执行活动及结果偏离政策目标的不良现象。政策失真主要有5种表现：一是重新定义政策概念边界；二是调整政策安排的组合结构；三是政策架空；四是政策浮夸；五是政策缺损[3]。具体到教师轮岗制政策来说，主要反映在以下几个方面。

1.形式化执行，政策未能深入

形式化执行是政策架空的问题，即教育政策在执行过程中，仅仅是发发文件喊喊口号，不宣传不动员，不制定切实方案，只做表面文章，导致政策流于形式。一些学校领导担心自己学校的教学质量会因为教师轮岗而受到影响，便只走过场，不加落实。以南京市为例，南京市教委早在2000年就计划在五县及市区部分重点学校、实验学校试行教师轮岗制度，但到2006年9月，鼓楼区真正到位的只有一人。

2.替代性执行，背离政策精神

所谓替代执行，是指从表面看与原政策相一致，而实际上背离了原政策精神，表面按章办事，实则另有一套应对办法[4]。一些优质学校的领导对于哪些老师符合轮岗要求，不作切实的分析和考量，不交流弱势学校真正需要的骨干教师，而将多余的可有可无的教师交流出去，来应付政策指标的要求；甚至有学校采用抓阄等低级办法来选择轮岗教师。如此一来，在源头上的敷衍了事势必会对教师轮岗工作的正式开展造成不良影响，加大教师轮岗制的执行难度。

3.选择性执行，政策缺损缩水

政策缺损是指政策执行过程中有所取舍，执行者有选择性地执行一部分内容，造成政策效果大打折扣。这种现象也称为政策缩水。从目前各试点的实际情况来看，政策最大的缺损是轮岗教师的福利待遇得不到有效保证，这在一定程度上打击了轮岗教师工作的积极性。另外，教师轮岗以后相应的人事管理体制跟不上，致使轮岗教师的归属问题得不到落实，部分教师也因此产生了忧虑和抵触心理。

4.功利性执行，扭曲政策初衷

实行教师轮岗制的初衷是为了均衡各个学校之间的师资力量，促进教育的均衡发展。然而部分地区制定的一些和教师轮岗挂钩的政策，使教师轮岗变了味。这些政策集中反映在职称评定方面，导致一些选派的轮岗教师对轮岗的认识出现偏差，只是将这一机会作为获取名利的手段，为以后晋升职称铺路，而不是真心想帮助弱势学校。从这种意义上来说，教师轮岗已经成为一种功利的制度，轮岗的初衷已经扭曲。此外，这种和轮岗硬性挂钩的晋升制度是不是合理也有待商榷。

二、原因探究

上述教师轮岗制政策失真的状况导致教师轮岗偏离轨道。要使教师轮岗制驶入正轨，就需要对政策失真的原因详加分析。

1.政策期望值过高，政策能力超载运行

政策能力指一项政策能解决多少问题和解决问题的程度[5]。这种能力是有一定限度的，如果对政策期望值过高，超出了政策能力限度，便会像超载的卡车一样，不仅行使速度会下降，还会有翻车的危险。政策超载也会使政策难以有效执行。现如今教师轮岗制的政策期望是促进教育均衡发展，这样的期望对教师轮岗政策来说已经超出了政策能力范围。师资力量不均衡只是教育不均衡的一个方面，试图通过平衡师资力量来解决这个问题是不切实际的。公共财政投入不均衡和教育产业化造成了学校之间各方面的差距，因而要使教育均衡发展，就要多管齐下。在实施教师轮岗制政策的同时，也要实行一些配套的措施来增强政策能力。

2.双重角色难定位，多方利益难协调

政策相关者之间的利益冲突是政策难以有效执行的原因之一。政策相关者主要包括目标群体和政策执行者。目标群体对政策的接受程度与他们所认同的政策利益有关，政策执行者对政策的贯彻落实程度也与他们的自身利益有关。而矛盾在于政策执行者往往也是目标群体，双重角色的利益冲突使得他们在做出政策行为时有所取舍。出现政策失真状况往往是因为他们在利益冲突面前更多地偏重目标群体的角色，政策执行者的责任意识淡薄[6]。另外，教育行政部门、学校领导、教师和家长等目标群体的利益出发点都各不相同，各种利益冲突交织在一起，使得教师轮岗制始终不能深入执行，并且出现各种政策失真现象。

3.政策体系有待健全，教师轮岗后劲不足

这里的政策体系指的是与教师轮岗制配套实施的诸如福利待遇、职称评定和人事制度等政策。之所以会出现政策缺损有选择性的执行，就是因为政策体系存在漏洞，福利待遇等政策没有明确要求，处于可有可无的地位，才给了有心人选择性执行的机会。这样一来，教师轮岗就有了后顾之忧，不仅增加的生活成本得不到政策保障，人事关系的含糊不清也使教师缺乏归属感，致使教师轮岗之后无法安心工作，更谈不上提高教学质量了。在北京，试点虽然在配置资源方面取得成效，但对于轮岗涉及的教师人事关系、工资改革等问题没有妥善地解决，参与轮岗的教师对自己的未来或多或少都存在忧虑。

4.监控力度有待加强，纠偏机制亟需完善

一项政策在实施过程中，必须通过有效监控，不断反馈纠偏，才能使政策最终趋于完善，达到政策目标。教师轮岗制政策之所以在执行过程中出现政策失真状况，原因之一就是缺乏有力的监控，出现问题没有及时发现，没能及时采取政策进行纠偏。教师轮岗制实施过程中出现的抓阄轮岗、学校领导光说不练以及生活补贴不能到位等等失真现象，如果有一套健全的监督、检查和纠偏机制来监控，就不会导致轮岗教师出现担忧状况，政策缩水、替代执行和象征性执行问题也会得到有效治理。因此，为使政策不偏离轨道，按照预定方案实施，一套行之有效的监控体系和反馈纠偏机制必不可少。

三、若干建议

美国学者艾莉森认为：“在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%则取决于有效的执行”。现如今，为了达到教育均衡的目标，全国各地很多地区都在开展教师轮岗的试点工作，如何使教师轮岗成为常态有效执行是每一个关心教育的人都应该思考的问题。本文在借鉴日韩等最早实行教师轮岗制国家成功经验的基础上，结合我国实际执行过程中出现的问题，有针对性地提出如下建议。

1.优化政策环境，完善政策体系

针对教师轮岗制政策体系不完善，政策措施不具体的缺陷，教育行政部门应组织专家进行调研和论证，深入基层，了解目标群体的真正需求和问题的真正根源。要从根本上解决我国中小学教育非均衡发展的状况，完善政策体系是前提条件。国家应该实行教师工资和福利待遇的国家标准，并通过国家补贴等方式缩小地区间和学校间教师工资与福利待遇的差距，优化教师轮岗的政策环境。

2.改革人事制度，确立教师公务员地位

教师轮岗之后人事关系行政关系仍然留在原单位，使很多教师在轮岗学校产生隔离感，难以真正融入到薄弱学校去，因此，实行教师轮岗，也必须改革人事制度，在这方面，借鉴日本和韩国的成功经验，使教师转换身份，成为国家公务员，教师调动和定期轮换就成为可能。这样，可以进一步理顺教师与学校、教育行政部门的关系，教师成为“国家人”，流动起来就具有强制性，教师待遇也遵循教育行政部门的统一标准，从而保障教师职业的吸引力，提高专业化水平。

3.消解利益冲突，注重以人为本

一项政策要做到兼顾各方利益，达到十全十美是很困难的。教师轮岗制由于在制定和实施过程中没有对目标群体认可的政策利益作充分的考量和论证，导致政策在执行时出现了利益冲突的问题。作为补救措施，应努力构建一种利益冲突的消解机制，来调和各种矛盾，使教育行政部门、学校领导、家长、学生和教师能够齐心协力，朝着教育公平的目标共同努力。同时，教师轮岗应以人为本，除了以广大学生为本，也要以教师为本，在满足家长和学生对优质教育资源需求的同时，也要保障教师的生活质量和工作质量，实行更加人性化的保障措施和激励政策，为教师排忧解难，做好配套支持和服务工作。

4.加强教育立法，健全监控机制

推进教师流动，必须刚柔相济，多措并举。在注重以人为本的同时，也需要以立法形式来保驾护航，使教师流动成为常态。教师轮岗政策具有法律效力以后，深入贯彻落实便有了切实保障。例如，江苏省就拟以立法形式对教师、校长流动作出规定，并就如何实施等内容向民众征求意见，这一做法值得其他省份在推行教师轮岗政策时借鉴。与此同时，也要建立健全一套政策督查和纠偏机制，通过监督反馈及时纠正偏离政策目标的趋势，在不断的反馈纠正中完善教师轮岗制政策，使教师轮岗朝着民众期待的方向发展，形成一种长效机制。

四、结束语

不久前，中国青年报社会调查中心通过民意中国网进行了一项调查。结果显示，只有22.8%的人不打算为孩子择校，57.3%的人愿意购买高价学区房，认为买学区房不值的占42.7%。买学区房的人仍然占据优势。这个数据告诉我们，超出一半的家长愿意通过高价购买学区房来实现曲线择校，择校现象可谓越来越热，想要通过教师轮岗制政策来遏制住这股择校热潮，就要拿出成效获取家长的信任，否则，教师轮岗最终也只能是瞎折腾。

参考文献

[1] 陈正华，范海燕.教师轮岗制的问题与政策建议.教学与管理，2009（34）.

[2] 央视：江苏推行教师轮岗制度有条件没把握[DB/OL].http：//news.省略/a/20100402/002037.htm.2010-4-2.

[3] 李江源.教育政策失真原因的综合探析.现代教育论丛，2000（5）.

[4] 石火学.教育政策执行偏差的表现、原因及矫正措施.教育探索，2006（1）.

[5] 马焕灵，景方瑞.教师轮岗政策实施问题检视.中国教育学刊，2009（6）.

[6] 袁振国.教育政策学.南京：江苏教育出版社，2001.