富阳:“专委会”击破部门壁垒

富阳“专委会”试验是一种地方政府“大部制”的探索，它围绕着如何提高政府的整合、协调和管理能力展开。这个探索，尽管在形式上没有多少改变，但神变了，运转变了，在形式上实现了政府权力的重组，改变了传统的政府运作方式。

上篇：神变形不变的“专委会”

缘起：部门林立，各自为政

追溯富阳试验的源头，当地干部更愿意将2006年9月28日富阳市纪委的一份《情况反映》当成起点。

“一石多鸟、瞒天过海、移花接木”，这份针对涉农资金管理的内部报告，例外地使用了3个成语来解释3个村委会主任、村支书的“致富门路”：

龙门镇一个村支部书记承包了一块山坳坡地，以项目开发为由申报争取资金，2001年至2005年，共有6家单位下拨补助资金11笔，共计54万元，是为“一石多鸟”。

场口镇一村委会主任夫妇为了获得种粮大户补助款，在农田租赁合同上多写了330亩，由此得到近万元，是为“瞒天过海”。

受降镇一个村委会主任则借用别人的大型茶园基地，申报农业产业化项目，领走了5.5万元种植农作物补助款，是为“移花接木”。

造成这一情况的原因，报告分析是“部门林立”：富阳“三农”扶持资金每年2亿多元，但分散在农办、农业、水利水电、林业等农口部门，还有交通、建设、文化、教育、卫生、旅游等非农口部门。各个部门缺乏沟通协调机制，往往各自为政立项拨款。

比如有人要搞个农业休闲观光项目，他既可以向农办申请农业综合开发资金，还因为有水库可以向水利水电局申请扶持资金，因为有干鲜果种植可以向林业局申请扶持资金，因为有畜禽养殖可以向农业局申请扶持资金，因为是观光农业可以向旅游局申请扶持资金，因为有道路建设可以向交通局申请扶持资金。项目包装一下，改头换面，同一个项目年年可以去申请。尽管每个部门扶持资金额度都不大，但加起来可能大大超过实际投资，变成一种赚钱的渠道，而其他需要扶持的地方却久旱难雨。

一些主管部门办事不公，单位领导凭个人好恶决定是否立项或发放不同标准的补助款；一些干部则存有私心，心安理得收受申报人送礼。申报人则往往将这些送礼费用列支于下拨款中。严重者如场口镇新安村村委会申报的一个4万元农业产业化扶持资金，不仅钱被个人拿走，而且有关部门在项目立项现场踏勘时，根本没有看见任何基地。

虚拟的“专委会”

富阳市委政研室主任章永南介绍说，富阳“专委会制度”试验的决策者和推动人是该市市委书记徐文光。徐文光为浙江诸暨人，曾做过乡镇党委书记，也曾常年蹲点于农村一线。

2006年底，刚从浙江上虞市调任富阳市半年的徐文光，在接受媒体采访时，曾一针见血地指出富阳发展上存在的瓶颈：“现有地方政府管理体制中，资源配置分散于各部门，而部门力量、职能、权力制约存在‘散’和‘乱’的现象，导致部门职能交叉时协调层次和频率越来越高，政府效能可想而知，因此我们决心在创新政府管理机制上进行大胆改革。”

2007年4月28日，富阳市委、市政府发出《关于建立和完善市政府工作推进运作机制的意见》，决定在不涉及编制变革的基础上，设立计划统筹、规划统筹、公有资产管理运营、土地收储经营、体制改革、社会保障、工业经济、环境保护、重大工程建设、城乡统筹、社会事业发展、现代服务业发展、运动休闲城市等13个专业委员会。

按照相关文件，上述13个“专委会”由1名副书记、6名副市长分别担任主任，实行牵头部门负责制，组成部门包括各个职能相关的部委办局。

“比如说，公有资产管理委员会由副市长孔春浩担任主任，牵头部门为财政局，组成部门则包括了市政府办、发改局、国土资源局、建设局等12个部委办局，该委员会将统揽、统筹、统盘政府的资金、资产、资源，全面负责国有资产的运营和监管，统一调配和监管全市预算内外资金使用。”章永南说。

章永南说，富阳此举是力图通过将统筹整合理念和现行的部门分工体系有机结合，打破部门壁垒，改变过去政府管理体制的种种积弊，初步起到优化资源要素配置，实现部门力量集中使用。

与此同时，富阳在市四套班子层面也建立起了重大事项协调机制，该机制由工业化战略推进领导小组、城市化战略推进领导小组、作风建设领导小组和决策咨询委员会构成。3个领导小组是市委重大事项的议事机构，只议事不决策，决策仍由市委常委会或市委常委扩大会议乃至四套班子联席会议作出，决策咨询委员会则是全市重大事项的决策咨询机构。

按照徐文光的解释，13个“专委会”对其组成部门具有全面协调权，这种协调权与政府班子成员对其分管部门的领导各有侧重。前者是针对专项工作，后者则针对日常工作。

据了解，尽管是没有决策权的“虚设机构”，但是富阳的“专委会”有着自己的一套运行方式。按规定，每个“专委会”实行日报制、例会制、督查制，每一项工作都会以一周或一月为单位，排出进度表，并设有相应的考核和奖惩办法。“通过上述举措，我们要达到‘六个一’的效果，即‘计划一个头、土地一张口、规划一张图、建设一盘棋、资金一本账、监管一条龙’。”徐文光说。

章永南认为，这种“神变形不变”的新型政府管理模式与中央提出的“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”的改革思路相一致。

2007年6月，“专委会”制度在富阳全面铺开。

部门利益“角斗”

公有资产管理运营委员会从一开始就引人注目，它的目的就是解决“公共权力部门化、部门权力利益化”的部门利益寻租诱惑。

这个委员会成立的第一件事，就是将原先166个独立核算单位的各种财政性收入全部剥离出来加以整合，同时将原先分散在各部门的资金全部存入财政专户。

“效果非常明显，把各个部门资金整合过来后，借款和存款可以相互调剂，每个月仅利息支出就省出将近1000万元。如果今年政府项目全部实现，单利息就可以节省2亿元。”公有资产管理运营委员会办公室主任、富阳市财政局局长华之江说。

他说，收入分散在各个部门，感觉不到规模，合起来就壮观了，166个单位，如果每个单位100万元，就有1.66亿元。“这让我们一方面可以选择效益最大化的存款方式，而且可以使用间隙资金进行运作，集中财力办大事。”

而该委员会的第二项工作，则是将全市机关事业单位的房产和地产全部收上来。第一批61家单位移交过来的建筑面积已经有28.26万平方米、土地面积33.96万平方米，账面价值14.7亿元。

华之江介绍说，这些房产由委员会下属的公共资产管理中心接管后，统一拍租和管理，年出租收入1600万元从各部门剥离出来，增加了政府收入，更减少了各部门领导的寻租空间。

富阳市政府有关人士坦言，13个“专委会”推进过程中遇到一些阻力，最明显的是，由于决策权的回收，有些部门断绝了“小金库”收入，顿时变成了“清水衙门”，有些人也因此有怨言。

那么，这样直接触及部门利益的改革有没有遇到抵制？徐文光和华之江说没有遇到实质性抵制。“人总是要讲道理的嘛，大家都看得出就应该这么办。”徐文光说。而华之江则认为，这一行动之所以没有遇到大的阻力，是因为房产收上来后，增加了政府财力，更平衡了各部门的“贫富”，大多数部门都得到了好处。

下篇：通过“乘除法”进行的政府管理机制改革

令人惊叹的部门合力效果

各个“专委会”成立后，观察者开始惊叹部门合力效果之大。

副市长王小丁解剖了下面这个“麻雀”。

富阳洞桥镇里仁村小坞自然村72户农户原来居住在一条小溪两旁，由于处在小流域地质灾害隐患点上，很多房子成了危房，搬迁迫在眉睫。但是，地质灾害治理归国土局管，小流域治理归水利局管，下山移民归农办管，农村住房特困户补助归建设局管，因此，虽然国土局做村民工作说每户给2万元地质灾害治理资金，但是由于村民建新房要10余万元，因此搬迁始终难以完成。

城乡统筹委员会成立后介入此事，决定对小坞村实施整体搬迁，在离村子10多里远的公路边，划出一块土地，建起了12幢公寓楼，每幢6户。由于整合了几个部门的相关资金，使得每户能得到6万―7万元政策补助，村民自己再出一些钱，就可以住进新房。目前，新村已经基本建成，“6月份左右，他们就可以住进去了。”王小丁说。

而小坞新村复垦问题也由此得到破解。

以前由于部门壁垒，国土局在宅基地复垦造田项目中，每年都要花费近千万元资金购买“熟土”――耕地表面30厘米左右多年积累的肥沃耕作层泥土，用以改善农田土质，但另一方面，城市搞基建征用农田时，却大量“埋土”，把石渣直接往耕地上填。

城乡统筹委员会成立后，开始打破这个怪圈，在它的协调下，建设部门在核发施工许可证时，要求施工单位在施工前先把耕作层刨掉，然后统一由建设局负责收集，再交给国土资源局将这些“熟土”覆盖在复垦地的表层，农业局负责测土配方。

一年来，富阳市复垦土地1270亩。而小坞村目前新建村落所占用耕地上的“熟土”，也已经被刨了出来，堆放在一起，等待小坞村村民搬迁、危房拆除后，宅基地复垦时使用。

临近杭州，拥有富春江的富阳以山水秀丽著称，但是，富阳也同样有1000多年的造纸历史，造纸是当地传统产业，治污也成了无法回避的问题。

富阳市环保局副局长喻乃群向记者介绍说，环保委员会的成立，提升了“大环保”的概念。“以前我一个副局长，去协调其他局底气确实不足。但是现在以委员会名义做环保项目，通畅许多。”环保委员会成立后的2007年，两个新污水处理厂建成，富阳新增集中式污水处理能力28万吨/日，是以往的一倍多。

“对于企业违规排放，现在我们可以协调供电、金融、新闻部门，限电、信用等级评定、新闻曝光，协同进行。在污水处理收费上，联合发改、财政、技术监督和银行；在污染源在线监测上，也通过财政、审计、建设等部门一起来努力。以前这些措施也有，但是，专委会成立后明显更厉害了，执行有力。”喻乃群说。

可以作为参考的数据是：2007年污水处理费收入达到了8000万元，是以往的3倍。

2007年底，富阳造纸行业省级环境保护准重点监管区污染整治工作顺利通过浙江省政府验收，在之前的“摘帽”动员会上，环保局局长吴祖仁态度强硬、底气十足地说：“下手要狠、刀子要快。”

打破了现有政府的领导排位格局

副市长陆献德觉得这一年挺有成就感，好几个大项目都批下来了。最值得一提的是鹿山大桥，这个项目早在2003年就提上了议事日程，前几年一直进展不大。而通过“专委会”制度的运作，2007年末，大桥终于正式开工。

像鹿山大桥一样，很多重大交通项目的前期报批，都会涉及各个部门的协同合作。陆献德说：“这种合作，在‘专委会’的统筹下，更容易形成合力，原先多头管理和相互扯皮的现象少了很多。”

身为当地分管建设、交通和城管的副市长，陆献德眼下的另外一个身份，是“富阳市重大工程建设委员会”主任。

对此，陆献德深有感触：“除自己分管的几个部门外，工程如果与其他线上的部门发生关系，我就得凭借与主管该部门的副市长的感情来办事情，这样导致协调的层次和频率越来越高，很多情况下问题解决不了，得由书记市长出面才行。同样，副市长召集非自己分管的部门开会，一般到会的都是该局的副局长甚至是科长，这样很多事情的执行力度就减弱了。”

“‘专委会’成立之后，市长分工发生了重大改变，各位副市长兼任各专委会主任，全权负责该专委会，每个专委会完全代表政府立场，因此，每个专委会主任相当于一个市长，使副市长从‘大局长’变为真正意义上的‘市长’。”富阳市委书记徐文光说，“也就是说在‘专委会’里，副市长之间没有排名先后了，谁担任‘专委会’的主任，谁就有权力协调‘专委会’之内的一切部门，要开会研究具体事项，主任就是第一责任人。”

“领导排名不能动”的潜规则，在富阳“专委会”制度之下真正改变了。按照这一制度设置，副市长的权力实际上是扩大了，在某个领域，副市长的权力甚至相当于过去的市长。比如13个“专委会”中的规划统筹委员会，担任主任的是在“老规矩”中排名最后的副市长王小丁，而副主任则有市委常委、常务副市长孔春浩，市委常委、副市长陆洪勤，副市长邵良3位排名在他之前的领导。

徐文光说，富阳设立的“专委会”是虚拟的，不动机构设置，又要让改革起作用，达到“神变形不变”，必须解放思想。为此，富阳市在改革中大胆打破了现有政府的领导排位格局，排位靠后的可以协调排位靠前的。

在富阳的“专委会”制度中，这个细节很能体现该市的政改魄力。

基本经验：通过“乘除法”来进行政府管理机制改革

富阳改革试验的一个基本经验是通过“乘除法”而不是“加减法”来进行政府管理机制改革。

“将职能相近的部门重组成一个更大的部门，这是加减法，但是，在县域层面并不现实，一则上面的条条还掌握着大量资源，二则现代社会是社会化大分工，很多工作都相互关联，一个部门不太可能把一项工作全部管到位，如政府大多工作都涉及资金问题，那么每个大部门能把财政局并进去吗？部门大了，内部也存在沟通协调问题，部门利益化的现象可能更严重，更难监督。”徐文光说。

“我们采取另一条途径――‘乘除法’，不动机构，只对相同相近职能进行整合。”徐文光说，在许多情况下，一个部门可能只有某些管理职能与其他部门存在交叉，或者一项事务性的工作流程客观上需要几个部门共同管理。在这种情况下，就没有必要重组机构，而是采取职能整合的办法，将相近职能归入一个部门，使之成为该项职能的主要负责部门，牵头协调相关业务，其他部门配合，做到职责明确、各负其责，防止谁都负责、谁都不负责的现象。

富阳改革就是试图用“乘除法”这条途径，不减机构，不增编制，以最小的成本、最小的代价、最小的阻力达到职能整合、运转顺畅的目的。

谈到将来，徐文光说：“现在的改革抓住了局长这个层面，但是很多工作是单位中层在操作，他们中间如果吃拿卡要、推诿扯皮，必将影响制度实施，因此，接下来我们要开始实施科长工程。”同时，富阳的下一步将是对各个乡镇进行组团制改革。

“在县域经济层面，我们要进一步打破传统分工体系，彻底取消传统的政府副市长工作分工，也就是说，不设农业副市长、工业副市长等等，只明确有一正几副、多少个副市长来构成，变政府分工为政府统筹，变部门负责制为政府集中制。”

据悉，除了把“专委会”变虚拟为实体，接下来，富阳市还将进一步深化和完善“专委会”制度。一方面，将它上升到法律层面，保持新机制的长效性；另一方面，跳出政府层面，把“专委会”制度扩大到党委领域。建立由党委部门和政府部门共同组成的监督管理委员会、维护社会稳定委员会等“专委会”。

核心提示：富阳政府管理机制创新的3个基本特征：

一是“神变形不变”。富阳市设立的机构是虚拟的，不是进行体制创新，也就是说没有进行机构改革，而是在机制上进行创新，在职能上进行整合，重心下移，权责一致，归口办理，实行部门综合牵头协调负责制，每个“专委会”、每项重点工作的推进，都明确一个责任市领导和一个责任部门，做到上下对口、左右衔接，相对成块、充分授权，职责对称、高度一致，实行扁平化管理，在机制上对权力结构进行重组。

通过“神变形不变”，努力实现生产关系与生产力相统一，使上层建筑与经济基础相适应，逐步淡化部门概念、强调工作理念，打破部门壁垒、增强整体合力，做到资源要素优化配置、部门力量集中使用，创新政府管理机制、打造高效执行团队。

二是“合纵连横”。纵向之间，建立“发改一个头、土地一只口、规划一张图、建设一盘棋、资金一本账、监管一条龙”的“六个一”管理制度，充分体现计划的统筹力、土地的调控力、规划的导向力、建设的推进力、财政的保障力、监管的约束力。

横向之间，形成“大计划、大财政、大国土、大三农、大工业、大商贸、大规划、大建设、大交通、大环保、大社保、大监管”等“十二个大”的工作格局，做到“统分结合、有分有合，协调配合、形成合力”。富阳市的改革者认为，有分是为了有合，为了形成更大的合力，所以是为统而分，不是为分而分。统筹整合，才能有序高效，否则各自为政，必然散沙一盘。

三是决策、执行、监督相协调。富阳市的机制创新体现了决策、执行、监督相协调，形成了较为完整的系统，大的决策系统就是四套班子层面的“4”，小的决策系统和整个执行系统就是政府层面的“13”，监督系统就是“十二个大”中的大监管体制。

事实上，通过“专委会”的运作，把部门分散的决策权更多集中收归到了“专委会”，也就是上升到了政府的层面，这样，不仅可以大大增强决策的统一性，同时有效地改变了部门既是决策机构又是执行机构所带来的弊病，相对实现了决策和执行的分离。