天下没有免费的午餐?

摘 要：全球学校供餐计划保证了儿童的健康与营养，有效提高了学龄儿童的入学率和出勤率，但在实施过程中困难重重，印度学生午餐中毒事件凸显了全球供餐计划在食品安全等方面存在的诸多问题。世界粮食计划署的《全球学校供餐现状调查报告2013》阐述全球学校供餐计划存在的问题，并提出解决方案。各国政府应承担起责任，将学校供餐计划与国家的长期发展联系起来。

关键词：全球学校供餐报告；世界粮食计划署；印度比哈尔事件；政府责任

“天下没有免费的午餐”，这条广为流传的定律已被破除，遍及全球的学校供餐计划使亿万莘莘学子受益。该计划发端于20世纪中叶的富裕国家，实施手段大致可分为两大类，分别为学生接受在校供餐模式和将配给的口粮让学生带回家模式。学校供餐计划既是一项社会福利，也是一种教育普及。然而，7月中旬在印度突发的小学生集体中毒事件为该计划蒙上了阴影，进而鞭策各国理性审视并合力推进这项功在千秋的事业。

一、印度事件责问功过是非

今年7月12日，印度比哈尔邦瑟伦区甘达曼村一所名为达拉姆萨蒂的公立小学，27名4～12岁小学生食用学校提供的免费午餐后因食物中毒死亡（以下简称比哈尔事件），全球震惊。印度是学校供餐计划（在印度被命名为“午餐计划”）实施规模最大的国家，至2011年已覆盖全国约120万所学校，惠及1.136亿多名中小学生。2010-2011年度，中央政府和各邦政府对学校供餐计划的耗资总额高达38.5亿美元。对于这个高举脱贫大旗的发展中国家，该计划无疑是一项史无前例的善举，绝不会因某一个突发事件而因噎废食。正如媒体所言，午餐计划是印度穷人唯一真正广为受益的项目，用比哈尔事件抨击甚或否定午餐计划，将会在印度造成更大悲剧。

该计划可追溯到上世纪60年代在泰米尔纳德邦展开的试点。1995年，中央政府启动旨在确保小学生就学与营养的“小学教育营养支持全国项目”，每天为每位小学生提供100克大米或小麦，并为粮食的运输与管理发放补贴，邦政府则负责提供配套的原料、劳力、场地及设备。2001年11月28日，印度最高法院作出历史性裁决，提供免费午餐成为学校义务，接受免费午餐则为学生权利。该裁决于2002年正式生效，2005年，免费午餐计划普及印度全国。

其实，该计划的首要目的并非增强学生的营养，而是提高适龄儿童的入学率与出勤率。能获取免费午餐，尤其是孩子所钟情的佳肴如比哈尔事件当日的咖喱扁豆，俨然成为广大贫困儿童上学的最大动力。从2001-2002学年到2007-2008学年，下层种姓和贱民部落儿童的毛入学率均显著上升，前者的男童入学率从103.1%上升到132.3%，女童入学率从82.3%上升到116.7%；后者的男童入学率从106.9%上升到134.4%，女童入学率从85.1%上升到124%。当然，该计划还有一些意外的收获，如推广健康教育（普及营养知识、保健意识和卫生习惯）、扩大就业机会（吸引10万余名贫困妇女参与）。

然而，这项恢弘的计划问题丛生，主要集中于食品安全方面，如约2.2万所公立学校没有标准厨房，近7000所学校没有食物储藏室。比哈尔事件的初步调查结果显示，食油容器曾经储存过一种叫做久效磷的农药，而食油均来自由该小学校长的丈夫经营的杂货店。比哈尔事件之后，在果阿邦首府纳帕吉附近的乌斯冈村的一所私立学校，20名学生午餐后突发食物中毒症状而入院治疗；在比哈尔邦讷瓦达区皮卡姆布尔村一所公立学校，100余名学生到政府门前抗议学校午餐质量低劣……免费午餐存在的问题随比哈尔事件而被媒体关注。

二、学校供餐存在积弊隐患

目前，全球至少有3.68亿儿童每日享受学校供餐，其中规模最大的为印度，其次是巴西（4700万儿童）、美国（4500万儿童）和中国（2600万儿童），还有至少43个国家实施百万名儿童学校供餐计划。从世界粮食计划署对其所实施的学校供餐计划的统计来看，学校供餐计划的实施重点仍在亚非拉地区（表1），除极少数新兴国家之外，亚非拉地区依然饱受贫穷与落后之煎熬。比哈尔事件如同一面三棱镜，折射了学校供餐计划在全球普遍存在的积弊与隐患。

（一）营养失调

学校供餐计划对儿童的成长、人力资本的发展等大有裨益，尤其可满足儿童身体发育的营养需求，如包括维生素A和铁在内的各种微量营养素，还能为女童提供足量的铁和叶酸，以提高其免疫力并为生殖做好准备。然而，学校供餐的质量难尽如人意，特别是在食品保鲜和营养搭配上问题百出。如2009年6月，孟加拉国东南部一所小学因发放无生产日期标注的强化饼干致使学生中毒而暂停学校供餐计划。可见，比哈尔事件的发生绝非偶然。此外，因膳食不均而导致的营养失调和肥胖等问题逐渐凸显，尤其是在发达国家，如美国。

（二）覆盖失衡

尽管学校供餐计划成就卓然，但全球仍有6600万小学生在校忍饥挨饿，6700万小学生因生计问题而辍学，从而导致童工童婚现象泛滥。显然，学校供餐率随各国人均GDP高低而各异。就小学生接受免费餐的普及率而言，中等偏低收入国家（人均收入在1026～4035美元之间）和低收入国家（人均收入在1025美元或以下），其整体学校供餐覆盖率分别为49%和18%（图1和图2）。相较而言，高等和中等偏上收入国家（人均收入在4036美元或以上）可基本保证全覆盖。在最迫切需要实施学校供餐计划且食品生产、保鲜、运输及人力成本最低的国家，学校供餐覆盖率却最低。在最贫困的30个国家，仅不足1/5的小学生能受惠于学校供餐计划。不过，仍有3个国家（布基纳法索、海地和利比里亚）实施的学校供餐计划几乎惠及本国的所有小学生。

（三）成本失重

全球学校供餐计划的年成本约为470～750亿美元，主要由各国政府承担，由此造成国与国之间人均20～1500美元的巨大落差。就供餐历史与成本而言，高等和中等偏上收入国家的学校供餐计划实施已有38年的历史，年人均成本为371美元，而中等偏低收入国家与低收入国家的年人均成本皆为56美元（表2）。学校供餐成本在国际上通常被视作公共教育财政的组成部分，占比大致在15%～20%范围内。在中等偏高与高收入国家，这一比率为11%（在2%～29%之间波动），中等偏低收入国家24%（在3%～89%之间波动），低收入国家68%（在9%～230%之间波动）。鉴于低收入国家的恩格尔系数过大，即食品支出总额占个人消费支出总额的比重过大，其学校供餐成本往往远高于教育成本，或可导致公共教育财政支持体系崩溃。当然，缺乏资金监督或过度依赖外援无疑会加剧这种成本倒挂现象。

对上述问题的梳理出自世界粮食计划署今年5月24日的《全球学校供餐现状调查报告2013》。

该报告同时揭示了学校供餐计划存在外援依赖过度与制度建设不足的问题。总体上，外援（不包括非政府组织或者政府基层组织如社区募捐的资金）对降低学校供餐成本贡献极其有限，低于总成本的2%，但是，在低收入国家，外援占学校供餐成本则高达83%，这些国家对外援的依赖性极大。针对制度建设，该报告以94个国家为样本展开的调查发现，86%的高等和中等偏上收入国家或出台政策或拥有法律文本，而52%的低收入国家既无相关政策亦无法律框架。不过，令人欣慰的是，16%的中等偏低收入国家和18%的低收入国家正在起草相关政策（图3）。

三、全球协作激发政府责任心

《全球学校供餐现状调查报告2013》首次对全球学校供餐计划的受惠儿童人数、政府投资规模、项目覆盖范围展开调查，旨在客观评价学校供餐计划的现实意义。世界粮食计划署不仅有意通过该报告来盘点学校供餐计划的现状，更力求追问各国政府的责任。

为激发政府的责任心，报告建议各国政府主要从以下几个方面做出努力。

（一）提高收入

收入水平不同的国家在实施学校供餐计划时所显现的显著差异表明，一个国家将项目整合到国家政策中的水平及项目实现的规模与该国的收入水平息息相关。在高等和中等偏上收入国家更容易实施规范的监管流程和统一的制度框架。这些国家往往启动政策杠杆，从富裕家庭收取费用来补贴贫困家庭。相比之下，低收入国家则较少将项目融入国家政策，且没有引入成本回收模式。通常情况下，低收入国家实施学校供餐计划的迫切性更强烈，然而现状是GDP越低的国家越迟实施学校供餐计划，高收入国家则占尽先机。调查发现，当国家GDP水平上升时，学校供餐计划便向更可持续、高效和综合型过渡。比如，佛得角共和国历经过两次项目转型，因资金短缺，曾一度失败。然而，当其以提高该国收入水平为突破点，由低收入国家进入中等收入国家行列后，在世界粮食计划署的帮助之下，2007年成功转型，2010年8月开始实施普及全国的学校供餐。

（二）保障预算

一旦预算紧张，学校供餐计划就可能被搁浅，甚或危及儿童的入学率与出勤率。佛得角共和国在历经1996年转型失败之后，意识到预算的重要性，将项目预算嵌入公共教育财政预算之中，以防止学校供餐计划经费削减。2011年，该国就读于公立幼儿园和小学的8.6万名儿童都获得了免费校餐。当然，必要的外援不可或缺。2000年后，已有8个低收入国家在财政紧缩的背景下启动全国学校供餐计划。这是国际外援成功帮助低收入国家设计和实施更有效益、可持续性更强的项目的较具说服力的案例。

（三）分散管理

根据收入水平的不同，学校供餐计划的覆盖率和质量各异，对于同一个国家的不同地区而言亦然。一国境内，比起破败的农村学校，市区学校的供餐计划实施得更好，因为市区有较好的基础设施。可见，实施普惠政策虽具吸引力，却降低了目标效益，尤其是在一些中等偏低收入国家。而30%的高等和中等偏上收入国家采用个人目标法，即满足个体而非区域的需求。因此，项目设计重在确保优先惠及穷人。最近，加纳和莫桑比克重新调整项目定位，将目标集中在最贫穷地区。此外，集中化管理无法解决饮食文化的地域性差异。为此，墨西哥于1997年改革先前的集中供给模式，针对各地实情新的膳食标准，实施分散化管理。而社区参与正是分散化管理的典范。圭亚那正在实施以社区为基础的学校供餐计划。参与学校及社区须先交一份提案，并由农业、卫生等各政府职能部门代表对相关人员进行财务、食品卫生等基础知识的培训。社区还须确保学校厨房满足一定要求，如提供安全的饮用水。由此，社区参与不仅能实现各取所需，提高本地区儿童入学率和出勤率，增强食品安全性，且还能担负监管学校供餐计划的重大责任。

（四）优化膳食

学校供餐可以提供强化餐以满足儿童必要的营养需求，但长期提供营养单一的高热量高脂肪食物，难免造成儿童营养不良和肥胖等诸多健康问题。根据儿童身心发展的不同阶段及其相应的营养需求，政府应及时选择新鲜食材、均衡营养成分、调整膳食结构。2007年，为应对超重和营养不良的双重困境，墨西哥转变学校供餐计划，新的营养标准以指导每日膳食，严格控制学生糖和脂肪的摄入，将脱脂牛奶、全谷物和新鲜果蔬作为主要食材。在巴西，不健康的饮食结构（加工食品消费量的增加，果蔬消费量的减少）使超重儿童人数剧增。巴西全国学校营养计划的目标之一便是促进健康饮食习惯的养成，即根据当地的饮食习惯和生产模式设计食谱，强制性列入果蔬，且每个执行单元必须配备一名营养师。

（五）就地采购

作为全球第二大学校供餐国，巴西实施粮食收购计划，即从小农手上直购学校供餐所需食品，既可降低学校供餐成本，又可增加果蔬消费，改善儿童的饮食结构。又如科特迪瓦共和国，由教育部和农业部组成的学校食堂全国理事会于1999年开始实施“一校一食堂”计划。该计划不仅为儿童提供校餐，还给予农民以技术和财政支持。2008-200年，该国961个产品中心参与该计划，并提供了1270吨食物，2027所学校的26.5万名学生从中受益。从学校附近的农民手里如小农协会或市场上就地采购既能降低食品的生产、运输以及学校供餐的行政成本，促使学校供餐扩大受惠面，推进当地农业发展，还能提供更多元化的食品，保证食品的新鲜度。这无疑是一种对抗饥饿和贫穷的可持续化模式。当然，就地采购也存在先天不足，如缺乏强化食物营养价值的能力，但通过提供微量营养素粉、营养强化大米以及多元强化食品如玉米大豆混合油、高能量饼干和其他优质点心，可弥补就地采购的欠缺。

（六）国家自主

学校供餐计划具有多部门共同参与的性质，涉及教育、农业、卫生、社会保障、妇幼等政府职能部门。在调查的56个样本国家中，学校供餐计划由国家教育职能部门负责实施的占86%，地方政府与国家社会保障职能部门负责实施的各占7%，国家卫生和农业职能部门负责实施的各占2%（图4）。在学校供餐计划以国家教育职能部门主导的样本国家中，几乎（93%）都有国家其他职能部门的参与，其中包括国家卫生（63%）和农业（44%）职能部门以及地方政府（18%）。因而，政府可沿着供应链来构建平台以深化协作并加强质量监测、成本控制与程序优化。计划成功的关键在于制度化建设，并加强机构建设能力，深化监督和国家营养标准，确保问责制和公共资金使用的透明度，协调与其他合作伙伴的行动。为避免外援固化，世界粮食计划署提供的多为短期资助。过度依赖外部捐助会削弱国家的调控能力，致使预算失衡、支出失调、成效失利。显然，短期外援意在促成可持续发展的、具有成本效益的学校供餐方案，并将其嵌入更广泛的国家政策框架之中。世界粮食计划署通过驻各国办事处至少帮助了37个国家推进学校供餐的制度化。如今，没有该署的协助，这些国家也能独立运行学校供餐计划。肯尼亚政府于2009年和2005年分别发起两个学校供餐计划，即由教育部实施的本土校餐计划和由农业部赞助的消除肯尼亚饥饿计划，受惠学生分别为72.9万人和4.4万人。前者年度预算为460万美元，后者前5年投入130万美元。世界粮食计划署则在过渡阶段继续提供校餐。如今，肯尼亚已发展成为东非实施自主型学校供餐计划规模最大国家。

（七）专业支持

作为联合国下属职能部门，世界粮食计划署在学校供餐计划中最具提供专业支持的资质，并扮演着领导者的角色。该署现已投资4.86亿美元，惠及60个国家的2600万儿童。表3展示其2010年和2011年所取得的卓著成就。除帮助各国推进制度化建设之外，世界粮食计划署在就地采购方面也功勋卓著，分别在20个国家展开了“为进步而采购”试点项目（WFP’s Purchase for Progress，P4P）。该项目将该署的需求与合作伙伴的专业知识及资源相结合，帮助农民降低损失，提高主食作物质量，以提升收益。到目前为止，P4P通过其合作伙伴与800多个小农组织机构展开了合作，与小农组织签约的食物数量已超过29万吨，其中19多万吨产品已交付，农民直接获得7700万美元收益。该项目最终可使实施国家形成“农民收益增长——学校供餐质量提高”的良性循环。为帮助各国政府从求救向自救过渡，世界粮食计划署与合作伙伴共同开发计划运行辅助工具，主要功能有：指导政策对话；评估实施学校供餐计划的背景和能力；分析学校供餐成本和政府财政预算；出台过渡政策。目前，至少有25个国家已采用这些工具。

（八）社会参与

除政府机构与政府间国际组织如联合国及下属各职能部门之外，社会对学校供餐计划的参与更可夯实群众基础，亦可培育公民的社会责任。从社区到全球社会，非政府组织功不可没。盖茨基金会不仅联合巴菲特基金会共同资助P4P试点，还为学校供餐计划投入近5亿美元。在印度，那些最成功的学校供餐计划往往是由非政府组织实施的，首屈一指的是印度班加罗尔的AP（Akshaya Patra）基金会。该基金会起初仅仅是响应印度卡纳塔克邦政府号召，把由中央政府分发的谷物按时以午餐形式配送给班加罗尔附近5所学校的1500名孩子。其标准化、高质量的配送制度深得人心，加盟学校蜂拥而至，由此推动该基金会推广了这种学校供餐模式，现已惠及9个邦130多万名儿童。这种模式的特色在于中央厨房，现在共有16个，每个服务于5～15万名儿童。食谱由印度营养研究所的专家制定，强调地域与年龄特点。人口分散地区则建立小厨房，由基金会选派代表全程监督并培训厨师，这些厨师大都由受惠儿童的母亲来担任。当然，一向积极介入慈善事业的宗教机构也踊跃参与了学校供餐计划，如拯救儿童国际行动（Save the Children International）、世界宣明会（World Vision）、国际护理和天主教救济服务（Care International and Catholic Relief Services）。

（九）全球协作

学校供餐业已发展成为一项全球性事务。全球儿童营养论坛始于1997年，汇集了300多名来自亚非拉85个国家的代表，支持自主型学校供餐计划的可持续发展。该论坛的召开有两大目的，即鼓励国家各部委加强联系，以促进跨部门间的整合与协作；学校供餐专家互相学习和借鉴彼此的经验。2012年，论坛公报呼吁各政府职能部门间加强协作，鼓励学校供餐和当地农业生产相结合以及优先与私营部门、公民社会展开合作。而2002年成立的全球教育合作伙伴关系则作为一种“全球契约”为学校供餐计划提供财政支持。在未来3年内，海地、莫桑比克、尼日尔和巴基斯坦等国政府将与联合国、联合国儿童基金会、世界粮食计划署展开合作，消除阻碍儿童获得全面健康、营养和教育的因素。世界银行下属教育部门也积极携手各国政府、世界粮食计划署、儿童发展合作伙伴（Partnership for Child Development，PCD）、联合国儿童基金会及其他合作伙伴，为学生健康和学校供餐干预措施的系统政策开发了名为“提升教育成效的系统路径”（Systems Approach for Better Education Results）的工具，已成功应用于20多个非洲国家。当然，区域性的跨国合作亦功勋卓著，如2005年诞生的拉丁美洲学校供餐网络（Latin American School Feeding Networ，LA-RAE）、2001年宣告成立并被纳入非洲联盟泛非社会经济发展战略框架（African Union Strategic Framework for pan-African Socio-economic Development）的非洲发展新伙伴计划（New Partnership for Africa’s Development，NEPAD）。

四、制度保障基于证据体系

学校供餐计划只是社会保障体系的补充而非替代。国际食品政策研究所专家通过研究发现，学校供餐在很大程度上影响了教育机会，而教育机会恰恰是认知与成就的必要条件。不难断定，学校供餐的作用不仅是喂养，更有助于儿童获得良好的教育，从而最终打破贫穷饥饿的代际循环。在贫困国家，教师与校长疲于应对饥肠辘辘的儿童的入学率与出勤率，如印度比哈尔事件之后，该邦教师因惧怕承担责任而集体拒绝为学生提供午餐。显然，成功实施学校供餐计划可避免教师与校长把过多精力投入到抗击饥饿之中，以便他们集中精力教学。学校供餐计划呼唤制度保障。当然，对制度保障的呼唤并不仅仅意味着对政府责任的渴求，就在发生比哈尔事件的印度，学校供餐虽为国家项目，但以AP基金会为代表的民间运作模式更专业、安全与高效且深得人心。

在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴举行的2010全民教育高层会议明确提出“学校供餐”概念，“天下有免费午餐”遂成全球共识。世界粮食计划署与波士顿咨询集团共同开发的一种叫做投资案例（Investment Case）的建模工具显示，学校供餐是一种人力资本投资而非社会成本支出。政府投资于学校供餐的每一美元，均可产出3倍以上不同形式的经济回报。2013年5月20～24日，世界粮食计划署反饥饿卓越中心在巴西承办全球儿童营养论坛第15届年会，年会主题即为“学校供餐是一项国家投资：如何实现”。《全球学校供餐现状调查报告》可视作对2010全民教育高层会议决议的积极回应。这份报告旨在为学校供餐的政策制定与实施提供全新视野，构建学校供餐证据体系，打造学校供餐全球信息库，并指导各国各级政府与相关职能部门以及相关政府间组织与非政府组织为弱势儿童实施更高效且可持续的学校供餐计划，从而呼唤个体、政府以及国际社会的责任。

其实，世界粮食计划署本身业已成为一种制度保障，当然，它作为联合国下属职能部门必须承担相应的职责，也理应拥有绝对的权威性。经由2008-2013战略计划，该署的功能发生转变，由粮食援助到食品支持，即从为贫困家庭直接提供食物到用一系列方法支持国家、社区和家庭增加获取粮食和营养的机会。该署在转型过程中已成功实施3项任务，分别是：支持从外援过渡到国家自主；将学校供餐与当地农业生产相联系；增加食物的营养。该署中长期规划将致力于3项事务，分别是为学校供餐建立一个全球协调机制；加强现有的区域网络；支持各国把项目推向可持续性。该署还与联合国儿童基金会及教科文组织结成新型伙伴关系，以提升各类支持行动的质量。2013年1月，这三大国际机构在达沃斯世界经济论坛共同发起一项倡议，提升全球最贫困儿童的教育效益。如今，基于数据的制度保障（如政策与法律的制定、实施与评估）已成趋势。就世界粮食计划署而言，无论功能转变还是政策贯彻均须基于证据体系，《全球学校供餐现状调查报告》便是证据体系的一个组成部分。

该报告虽然面向全球采集数据，开展调查研究，但是这些信息和数据仍缺乏完整性、系统性和权威性，且采集与测量的信度与效度也颇受质疑。尽管后来该报告推出“研究议程”，涉及信息采集、成本分析、流程设计、质量保障等，但仅有这些，无以杜绝比哈尔事件及类似惨剧重现。由此观之，一份严谨的研究报告更需要把学校供餐置于各国各地教育观念与文化传统的背景下来关照。

联合国秘书长2012年9月倡导，“教育为先”须以温饱为前提，为了“让每一个儿童实现终身发展”的口号付诸实践，天下理应为孩子们提供免费午餐。

注释：

①包括苏丹和南苏丹，即南苏丹独立之前的整个苏丹。

②世界粮食计划署驻贝宁办事处因缺乏资源未实施学校供餐；佛得角项目2010年转为国家项目。

③可能会低估，因为不是在所有国家都能把学前教育从初等教育中严格分离出来。

④可能会低估，因为不是所有国家都对驱虫项目作系统报告。

参考文献：

[1]Aigbedion A.， Chamarrow P.， Duggan R. & Fujiwara K. Osun State Home-Grown School Feeding Programme： Improving Sustainability Through Increased Local Farmer Participation. London： Partnership for Child Development[R]，2012.

[2]Bundy D.， Burbano C.， Grosh M.， Gelli A.， Jukes M. and Drake L. Rethinking School Feeding： Social Safety Nets， Child Development and the Education Sector. Washington： World Bank[R]，2011.

[3]World Food Programme： State of School Feeding Worldwide 2013. Rome： World Food Programme[R]，2013.