试析新型城镇化背景下乡镇政府的公共管理

作者简介：徐丽（1992.01―），女，云南曲靖人，大学本科学历，长江师范学院思想政治教育方向。

摘 要：新型城镇化的本质是坚持走以人为核心，以不断提高城镇化质量内涵为特殊要求。新型城镇化的“新”意味着不同于以往的单纯追求城市人口规模与区域空间规模扩张的发展模式，而是在过去的基础上，开创一种新的发展局面。新型城镇化的本质和内涵着重强调了提高乡镇政府公共管理职能的重要性。在此新形势和新型城镇化不断推进的背景下，本文针对当前我国乡镇政府在公共管理的存在的问题，探讨研究如何使乡镇政府的公共管理与新型城镇化发展同步。

关键词：新型城镇化；乡镇政府；公共管理；对策

新型城镇化是在城镇化发展到一定阶段下提出的，它是以人为核心的城镇化，更强调全面提升城镇的内涵，要求城镇化由过去偏重人口、数量、规模的增加向更注重提升质量内涵的方向转变，即“数量型”转向“质量型”。要求以新型工业化为动力支撑、统筹兼顾为原则，促使城镇向生态化、集约化、现代化发展①，实现人口、经济、资源和环境相协调。新型城镇化建设的重点是解决好现有的“三个1亿人”问题，即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。农村转移落户人口的就近城镇化乡主要是转移到就近乡镇中心场镇，这就给乡镇政府的公共管理提出了新的管理要求和治理理念。探究新型城镇化背景下乡镇政府的公共管理具有重要的理论和现实意义。

一、新型城镇化对乡镇政府的公共管理提出新挑战和新要求

乡镇政府公共管理是指以乡镇政府为核心的公共部门处理公共事务、提供公共产品和服务以保障和增进社会公共利益的职能活动。从公共管理角度看，处理“公共”问题的核心，是如何生产和分配公共物品，处理公共事务，以满足居民的公共性需求②。在新型城镇化的发展过程中，公共管理为城镇化提供了关键的制度和实践保障，明确了政府是“掌舵”而不是“划桨”。同时新型城镇化要求把基本的政府公共管理纳入其内涵建设中，为乡镇政府的公共管理提出了新挑战和新要求。

首先，新型城镇化要求乡镇政府转变政府职能。由于政府是最主要的公共组织，具有维护公共利益促进社会发展的重要作用。传统的政府管理采取的手段主要是行政手段，而在新型城镇化背景下要求乡镇政府转变政府职能，由传统的“管制型”向“服务型”转变，建设服务型政府是当前新型城镇化背景下的主要任务。服务型政府的特征是治理、善治、服务三方面。建设服务型政府的要求是实现政府治理的全面转型，实现政府治理全面转型要求主要体现在三个方面：第一、根本结构改革，即理顺政府与市场的关系，政府与社会的关系；第二、体制的变革，即从利益化的政府转向公共性的政府，从管制型转向服务优先的政府；第三、机制的变革，要求政府创新治理方式。

其次，新型城镇化要求乡镇政府转变管理理念。当前部分乡镇政府公共管理者需要转变管理理念，重新定位自己的职责。长期以来，在做一个好的“老百姓父母官”的口号下，农村乃至更大范围的公共管理者以农民的恩人、主人自居，在这种定位的影响下，行为上表现为高高在上，藐视群众、脱离群众。新型城镇化要求公共管理者真正摆正与农民平等的位置，要求改变传统的行政官僚思想，要求树立引导和服务的理念。

再次，新型城镇化要求乡镇政府转变管理方式。要求把直接管理和间接管理相结合，同时实现基本公共服务均等化是政府的义务，也是人民权利的表达。当前新型城镇化背景下公共管理存在供给总量的不足的主要原因就是公共管理的方式落后。在新型城镇化之前，乡镇政府主要是管制型政府，管制型政府也就意味社会中的大部分资源、活动都必须由政府的调配，按照管理者的主观意志来设定框架体系。而当前新型城镇化要求乡镇政府转变政府职能，由传统的管制型转向服务型，服务型政府也就意味着乡镇政府把经济决策权和资源分配权还给市场，乡镇政府做好监督工作。

最后，新型城镇化要求乡镇政府优化公共管理产品。从供求关系的角度看，公共管理是通过提供用于满足公共需求的特殊产品来实现公共管理的目标。公共管理的产品供给集中表现在公共物品和公共服务方面。目前我国公共产品的供给出现低效供给不平衡的现象，在政府部门的垄断性与公共企业的产权不明确共同作用的结果下，甚至出现了水霸、路霸、气霸等现象，同时还存在权力腐败和权力寻租的现象。新型城镇化要求乡镇政府引进市场机制和竞争机制，打破政府在公共物品生产供给方面的垄断地位，在相应的领域可让社会团体、公益组织、私人投资来参与公共产品的投资以便丰富和优化公共产品的供给。

二、新型城镇化背景下乡镇政府公共管理存在的问题

首先，乡镇政府存在一定理念偏差。乡镇政府官员公共管理服务意识淡薄，对公共管理服务的供给的重要性认识不到位，同时在传统行政理念中，政府扮演的角色是生产者、控制者、监督者。加之“官本位”的观念根深蒂固，使得公共权力在某种程度上成为公共管理者利益争夺的工具，造成乡镇政府在实行管理时存在部门之间包庇，公共权力管理缺失监督机制落实不到位权责不明确等现象。另一方面公共选择理论的基本假设是人是自私的理性的追求效用最大化的人。为实现自身的利益，公共管理者利用职权谋权造成公共利益私用，导致了公权力私用，引发了民众对政府的信任危机。在我国过去的国家公职人员的工作时终身制，造成国家公职人员没有创新服务意识，兼之没有有效的激励监督机制同时政府机构冗杂办事效率低下，乡镇政府的公共管理能力低下。乡镇政府重增长轻发展的绩效观。长期以来经济增长一直是衡量各个乡镇政府的一个重要指标，乡镇政府为了完成经济增长的任务在一定程度上忽视了公共教育、公共文化、公共卫生、公共安全等方面的建设，这种重视增长忽视长期发展的绩效管显然与当前的新型城镇化内涵不相符。

其次，公共管理物品和服务的投入不足。由于农村公共产品本身的特殊性及客观存在的“市场机制”，我国农村公共产品的供需矛盾突出。一方面是政府的财力有限，我国现行农村公共品的供给是中央政府和省市政府承担很少的责任，而大部分农村公共品由县乡政府和农民自己筹资，由于农村经济发展能力有限在一定程度上无法提供大量公共产品和服务，使得农村公共产品投入严重不足，表现为总量短缺、总体质量不高。在基础建设方面，农村和城市公共产品供给差距体现的尤为明显。农村现代公共产品发展缓慢。城市现代化生活设施，如供气、供热、供水、农村广播系统及路灯等设施的发展在大部分农村尚未起步。另一方面是制度层面，供给机构不合理、层次和优化度及现代化水平低，总体功能效率低。在农村公共产品供给中，因农村工业化程度低、税收少，政府受财政的限制更愿意投资“硬”的公共产品如道路水利建设等这些可以看到业绩的投资。加之供给信息的不配对造成农民较少需要的公共产品供给过剩，如在有些在人口较少的农村修建超越农民需要或生产条件大力修建公共设施浪费大量钱财。

再次，公共管理的决策机制不健全。目前，乡镇政府公共管理的决策机制不健全，公共管理存在失位、越位、错位的现象，具体而言就是因为我国乡镇政府供给的决策机制难以形成、决策过程中缺失公众参与及缺乏有效的评估和论证。

一是失位；近几年来，一些乡镇地方经济混乱，假冒伪劣商品充斥市场，屡禁不止原因很多，但乡镇政府和有关部门监管职能不到位是主要原因。同时由于乡镇政府职能的“缺失”造成社会基层的失控。二是越位；如过多的审批、权力失控造成乡镇、政、府管理普遍存在效率不高的问题，如审批过多导致的机构膨胀、政府控制和分配的资源过多。加之地区之间的经济发展差异导致了国家公务员工资待遇差距悬殊的现象。三是错位；乡镇政府管得太多但又管得不精，本来是民间的事却由政府做了，乡镇政府干涉太多经济事务影响到了经济的正常发展。

三、新型城镇化背景下提升乡镇政府公共管理效益的举措

首先，树立引导和服务的管理理念。在新型城镇化进程中政府转型首先是转向服务型政府，而政府服务理念具体体现在教育、卫生、社会保障、民政四个方面。这四个重点领域要解决的问题就是新型城镇化的要解决的主要问题，新型服务理念符合了新型城镇化以人为本的核心，立足长远的发展。乡镇政府应该抓住契机强化政府的公共服务职能，在政府人员管理方面加强对政府公务员的素质和服务意识的价值观教育，意在不断提升公务员的整体素质和水平，同时改革有效的绩效考核和激励机制了，让公务员内部形成竞争机制，只有这样才能更好的发挥地方政府的公共服务职能，在新型城镇化中形成良好互动。

其次，转变政府职能合理定位政府角色。当前基本公共物品和服务供给总量不足，其中一个首要原因就是政府供给制度保障机制不完善，政府主体责任不明确导致乡镇政府责任的缺失，在新型城镇化过程中应该明确政府在公共供给中的主体地位，市场的辅助地位，制定确实可行的制度保障明确供给主体责任。引入市场机制的最大好处是通过竞争来实现资源的高效配置、合理优化目标。通过市场机制的引进，使公共物品领域成为行政方式和竞争方式共同调节的领域。同时市场可以提供的可以让由市场来提供，政府只要做好制度性保障和监督管理。

再次，对公共物品和服务进行合理的优化配置。一要多途径多方面增加公共物品和服务的供给。我国新型城镇化中公共物品和服务供给最大的阻碍是资金短缺问题。因此，要提升乡镇政府的公共管理职能，就必须要解决资金的投入不足问题，财政部门作为公共部门的一部分，在供给中承担最终责任。而如何以最少的投入创造最大的效益，是目前乡镇政府应努力追求的目标。当前在新型城镇化不断推进的过程中，如何有效解决资金问题是摆在新型城镇化过程中乡镇政府应该解决的首要问题，只有资金问题理顺才能进行有效合理的建设。乡镇政府首先要确保基本公共物品和服务的支出随本地区经济的发展速度和财政收入的增加而增加，确保资金充裕促进新型城镇化的发展。二要完善公共物品的提供方式。政府可以与私人签订生产合同，政府通过公开招标的方式借助于投标者把价格压到经济的合理水平，与民众需求最迫切的基本公共产品政府可以授权经营，如自来水、供电、报刊杂志、医疗卫生等。地方性的交通、通信设施、城市公共服务体系、娱乐设施、部分保障可以采取政府参股的形式来进行供给。三要公共物品和服务的供给主体多元化。在相关公共领域，只要符合国家和地方的政策法规制度的就可以让社会组织、公益组织或者私人投资来提供。乡镇政府可以改善当地的投资环境，综合评估运用确实可行的方案鼓励非政府对公共领域的投资供给。

最后，完善管理决策机制。为进一步提高政府决策的能力和水平，实现乡镇政府决策的科学化、民主化、法制化，应该进一步完善政府决策机制。一要牢固树立以人为本的决策理念，新型城镇化的核心是以人为本，只有乡镇政府在进行决策时坚持以人为本的决策理念，始终把广大人民群众的根本利益作为制度决策开展工作的落脚点和出发点。收集群众各方面的需求信息在决策时协调和兼顾不同方面群众的利益，做出符合广大群众利益的决策。二要完善重大决策的规则和程序。多渠道集中民众的智慧，使乡镇政府的决策真正以科学、民主、法治为基础。同时根据事项的不同特点采取不同的决策规则和程序，对专业性强的要邀请专家论证、技术咨询、决策评估，对群众利益密切相关的要通过公示、听证等制度扩大民众的参与度。三要建立决策失误问责制。在决策时要充分体现“权为民所授”的思想，要求有权必有责，用权受制约。建立健全决策者及主体的责任，明确规定身为决策者的法律责任和义务，使之对其决策行为负责任进行责任追究，有助于决策的科学化民主化法治化，完善乡镇政府的管理决策能力，真正为公共产品和服务的供给提供合理健全的决策机制。

指导老师：田华银

参考文献

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[2] 王晓晓.乡镇政府机构改革中存在的问题及对策[J].湛江师范学院学报，2012.

[3] 张紧根.乡镇政府管理的困境分析[J].云南行政学院学报，2002.

[4] 金太军.推进乡镇机构改革的对策研究[J].中国行政管理，2004.

[5] 张旭东.关于新形势下完善政府决策机制的思考[J].河北学刊，2009.

[6] 许耀桐.改革和完善政府决策机制研究[J].理论探讨，2008.

注解

① 夏悦瑶.新型城镇化背景下地方政府公共服务研究[J].湖南大学硕士论文.2012.

② 黎民.公共管理学[M]（第二版）.北京：高等教育出版社，2013.