《多德—弗兰克法案》评析

摘 要：金融危机发生后，为提升金融体系的稳定性，保护金融消费者利益，奥巴马于　2010　年　7　月　21　日正式签署通过《多德―弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，该法案体现了美国金融监管理念和监管模式的变革方向，被认为是《格拉斯―斯蒂格尔法》以来最为重要的银行监管法案，但该法案存在诸多漏洞，不能充分解决"大而不倒"难题，而这恰好是导致金融危机发生的最主要原因。

关键词：金融危机；大而不倒；金融监管

2008年次贷危机发生以来，其"蝴蝶效应"引发了全球金融市场的剧烈震荡，危机带来的惨痛教训使各国相继推出金融监管改革法案。2010年7月21日，奥巴马签署通过《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（简称《多德-弗兰克法案》），旨在通过防范系统性金融风险和扩大监管范围以促进美国金融稳定，解决"大而不倒"（too　big　to　fail，简称TBTF）难题，但法案自身存在的种种漏洞，使其并不能达到最初制定时的目的。

一、TBTF难题成因

金融在国家产业中起着基础和核心地位，　TBTF机构作为金融产业的巨头，其影响更是"牵一发而动全身"。基于其地位的考虑，为防止系统性风险，政府在TBTF机构面临破产倒闭风险时普遍对其进行援助。2008年经济危机发生时，世界上的政府和中央银行为TBTF机构提供了多达11多万亿的援助，①但政府援助并没有使这些地区的经济得到有效复苏，同时却引发了合并浪潮，使得TBTF机构数量越来越多，规模越来越大，这就造成了一种恶性循环，在随后的危机中，政府更是不得不对其进行援助，TBTF难题也就随之产生。TBTF的垄断性地位破坏了监管秩序，引发道德危机，虽然各国相继出台金融改革法案以限制TBTF的扩张，但迫于其政治献金和金融界游说的压力，效果不甚明显。

二、《多德-弗兰克法案》背景分析

（一）美国监管历史变革

美国金融监管变革史可以看作是一部由"危机塑造"的历史，经济繁荣高涨时，放松银行监管的呼声很高，但一旦经济衰退，银行出现危机，加强监管的论调又会重新提起。20　世纪　30　年代前，受自由主义思想影响，美国政府对金融业的干预和限制都很少；20世纪30年代随着经济大萧条的全面爆发，罗斯福总统颁布《格拉斯－斯蒂格尔法》将投资银行和商业银行分离，逐步形成分业经营、分业监管的格局，并一直持续到20世纪末；20世纪90年代以来，受金融全球化的影响，为提升美国金融业在国际上的竞争力，美国国会于1999年通过了《金融服务现代化法》，以"效率与竞争"为理念，打破了混业经营的界限，放松管制成为这一时期的主要趋势。②

（二）金融危机爆发

在放松管制的大背景下，金融机构经营范围越来越广，金融衍生产品层出不穷，但随之而来是不断积聚的金融风险。终于在2008年爆发了有史以来最为严重的金融危机。

1、危机的严重性和持久性

金融危机给美国甚至是世界都造成了严重损失。一项统计数字表明，2007年末到2009年第一季度，美国家庭资产净值从64.2万亿下降到48.8万亿；2007年中期金融危机爆发到2010年春，世界上的大金融机构在风险贷款和投资中损失1.5万亿。③近年来，虽然经济有所复苏，但高失业率、高预算赤字和银行信用危机仍是困扰各国的重要问题。④

2、危机形成的内在机制

随着金融创新的不断发展，资产证券化逐渐成为一种被广泛采用的金融创新工具。资产证券化是指将缺乏流动性的资产转换为可在金融市场上自由买卖证券的行为。具体来说，首先银行将按揭贷款出售给投资银行，投资银行再将按揭及其他贷款组合成债务抵押证券（collateralized　debt　obligations，简称　CDO），最后投行将这些CDO出售给投资者，当借款人支付按揭时，这笔钱就流向世界各地的投资者。在这一过程中，贷方和投行都不再关心借款人是否有能力偿还，因为他们的利润只取决于卖出CDO的数量。这样一方面导致了掠夺性贷款数量越来越多；另一方面借款人更容易获得贷款加强了房地产投资者的融资能力，带来了房地产价格的上涨和房地产市场的泡沫发生。

三、《多得―弗兰克法案》的主要内容

（一）成立金融稳定监督委员会（Financial　Stability　Oversight　Council，简称FSOC）负责监测和处理威胁金融稳定的系统性风险。

（二）将场外交易的金融衍生品纳入监管体系。《多德－弗兰克法案》赋予美国商品期货交易委员会以及证券交易委员会制定调整衍生品交易规则的权力，有权要求绝大部分金融衍生品交易通过公开的交易所进行，禁止银行进行金融衍生品交易。

（三）建立消费者金融保护署（Consumer　Financial　Protection　Bureau，简称CFPB）。CFPB通过对向消费者提供信用卡、按揭贷款等金融产品或及对提供服务的银行或非银行金融机构进行管制以防止消费者受到欺诈。

（四）对商业银行的监管。法案对银行的资产管理、关联交易的监管、衍生品交易、资本金水平做了明确规定，引入了主要控制商业银行的沃克尔法则。

（五）美国联邦储蓄保险公司（Federal　Insurance　Corporation，简称FDIC）设立新的破产清算机制（orderly　liquidation　authority，简称OLA）。在此之前，在金融公司面临倒闭时，只有救助或无序破产2种方案可供选择。救助意味着无辜纳税人要为金融机构的风险承担责任，对纳税人不公平；而无序破产又将破坏金融稳定，扰乱社会秩序。OLA通过引导金融公司有序破产，使其内化自身风险，从而可以在一定程度上减轻上述负面影响。

四、《多得―弗兰克法案》不能有效解决"大而不倒"难题

（一）《多德－弗兰克法案》加强了对TBTF机构的限制但留有明显的漏洞

1、存款上限的规定

为防止银行通过并购获得垄断地位，1994年美国颁布《里格尔-尼尔州际银行和分行效率法》（Riegle-Neal　Interstate　Banking　and　Branching　Efficiency　Act，简称IBBEA）规定：（1）银行控股公司不能进行跨州并购；（2）若兼并后的银行持股比例大于或等于全美储蓄机构全部储蓄的10％（nationwide　deposit　cap）或达到或超过单个州储蓄机构全部储蓄的30％（statewide　deposit　cap），则禁止进行跨州兼并。

但IBBEA规定的存款上限并不适用于在一个州设立的银行之间的收购和兼并，这样就很容易通过在同一州设立银行的方式规避这一限制，并且IBBEA的deposit　caps还有许多例外规定，如破产或面临破产的银行不适用；存款机构和工业银行不适用。

《多德－弗兰克法案》完善了IBBEA，规定deposit　caps适用于所有类型的存款机构并且对援引存款上限破产例外进行了限制，但缺陷在于（1）30％的statewide　deposit　cap对存款机构和工业银行的州际并购不适用；（2）州内并购不受存款上限的约束；（3）　对援引破产例外须达到　的"系统风险决定"（systemic　risk　determination）没有进一步的实体或程序的规定。这就为金融机构摆脱存款上限的约束提供了较大空间。

2、债务上限的规定

《多德－弗兰克法案》对金融公司参与的收购和兼并设立了一个单独的债务上限，即收购或兼并后的金融公司不能超过所有金融公司负债比例的10％。但同时，法案做出了例外规定：（1）与IBBEA相似，有破产银行例外；（2）允许FSOC对债务上限的成本和收益进行分析，若成本大于收益，FSOC可建议对上限进行修改，美联储应根据FSOC的建议制定相应的规章。在计算成本收益时，FSOC考虑的因素主要有金融市场的稳定、效率和竞争力以及家庭和商业获得金融服务的成本。因此，鉴于TFTB机构的地位，其很容易不受债务上限的约束。

（二）设立对TBTF机构更严格的监管标准但存有很多问题

《多德－弗兰克法案》要求FRB采取更高的风险资产要求、杠杆限制、资产流动性要求，并且授予FRB行使自由裁量权要求TBTF满足或有资本要求、更高的透明度以及其他更严格的标准。但实际情况是，资本水平总是滞后的，银行出现的问题很难在资本水平中体现，并且银行往往运用对监管资本套汇的能力规避资本要求的效力，所以这种以资本为基础的规则并不能达到有效监管的目的。

（三）《多德－弗兰克法案》并不能阻止对TBTF机构提供援助保护

OLA被认为是《多德－弗兰克法案》最有希望阻止未来对TBTF机构救助的改革。但法案在引入这一有效机制的同时，又允许FDIC对优惠债权人⑤提供保护。首先，为这种保护提供资金支持。FDIC可以向财政部贷款从而向OLF注资，贷款数额可达接管后30天TBTF机构资产的10％或TBTF机构fair　value⑥的90％。其次，运用联邦储蓄保险法案（FDIA）的"系统风险例外"（systemic　risk　exception，简称SRE）提供间接保护。虽然法案修改并缩减了SRE，规定银行债权人受到SRE的保护的条件是使银行处于接管之中。但如果一个破产的TBTF机构拥有一家接受接管的银行，通过保护TBTF机构拥有银行的债权人（可能包括TBTF机构本身），TBTF机构的债权人也可以得到间接保护。

（四）《多德－弗兰克》法案并未阻止银行利用联邦"安全网补贴"从事非银行投机活动

《多德--弗兰克法案》旨在阻止金融机构利用联邦"安全网补贴"从事非银行投机活动的规定有3条。

1、Kanjorski　修正案

在下列情况下，FRB要求大银行控股公司（Bank　Holding　Company，简称BHC）或非银行TBTF机构分离高风险运作：（1）BHC或者非银行TBTF机构对美国国家金融稳定构成灾难性威胁；（2）FRB的提议至少由2/3FSOC成员投票通过；（3）FRB曾通过采取相对不激烈的救济措施试图减轻上述机构导致的威胁。

从此条的规定来看，禁止金融机构从事非银行活动有前置条件和投票程序的规定，而且这些条件很容易在某种操纵下得不到满足。如FRB宣称其未曾采取相对不激烈的救济措施；FSOC成员多是TBTF机构的高层管理人员，很容易使投票结果达不到2/3。

2、Volcker　规则

沃尔克法则最初的设想是限制银行利用自身资本进行自营交易并禁止银行投资私募基金和对冲基金或对这种投资提供资助，但在强大的院外势力的游说下，《多德－弗兰克法案》虽吸收了沃尔克法则但做出了妥协和让步。（1）并未全面禁止商业银行的自营业务和投资对冲基金、私募基金业务。银行可以用3%的一级资本投资对冲基金和私募基金；（2）设置了相当长的宽限期。监管当局将根据法案制定监管细则于2012年开始生效，之后将设置两年过渡期。过渡期结束后，银行还可连续三次申请每次长达一年的过渡期。对于一些非流动性的资产，如风险投资、房地产投资等，银行还可申请高达五年的过渡期。因此，对于某些资产，要到2022年开始才会受到沃尔克法则的约束。

3、Lincoln修正案⑦

由于显性和隐性的安全网补贴，与非银行交易商相比，银行在场外衍生品业务上具有显著的竞争优势。为消除这种优势，Lincoln修正案迫使各大银行在不依赖联邦政府补贴的情况下进行衍生品交易业务。但法案在各方博弈下最终也进行了妥协，允许由FDIC承包的银行从事：（1）对冲以及其他类似的风险缓解业务；（2）涉及利率、汇率以及其他允许国家银行投资的相关资产，包括黄金、白银但不包括其他种类的金属、能源或农产品；（3）银行在5年内将不符合规定的衍生品交易业务拆分到附属公司。这种妥协和安排使大银行的衍生品业务基本不受影响。

五、结论

上世纪90年代中期，英国经济学家Michael　Taylor提出了著名的"双峰"理论，认为金融监管存在两个并行的目标：一是审慎监管目标，旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，防止发生系统性金融危机；二是保护消费者权利的目标，通过对金融机构经营行为的监管防止和减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇。⑧正是基于这两个目标，《多德－弗兰克法案》分别建立了CFPB和FSOC，以示对公平的尊重和对秩序的追求。

然而，事实上，美国作为一个自由市场国家，一直信奉"最少的监管就是最好的监管"，自由竞争，不仅是美国市场经济制度的基础，也是金融市场的灵魂，培植TBTF机构的新自由主义仍将主导以后的金融业，TBTF的难题也不会在挑战新自由主义的《多德－弗兰克法案》下得到有效解决。

注释：

①Adrian　Blundell-Wignall　et　al.，　The　Elephant　in　the　Room：　The　Need　to　Deal　with　What　Banks　Do，　2　OECD　J.：FIN.MARKET　TRENDS　1，　4-5，　14，　15　tbl.4　（2009），available　at　http：///dataoecd/13/8/44357464.

②周卫江.《美国金融监管的历史性变革-评析〈多德－弗兰克法案〉》，载于《金融论坛》2011年第3期。

③Rodney　Yap　&　Dave　Pierson，　Subprime　Mortgage-Related　Losses　Exceed　$1.77　Trillion：　Table，　BLOOMBERG　NEWS，　May　11，　2010.

④Wilmarth，　JR.，　The　Dodd-Frank　Act：　A　Flawed　and　Inadequate　Response　to　the　Too-Big-to-Fail　Problem.

⑤指除（1）持有优先无担保债务超过360天的；（2）持有次级债务之外的债权人。

⑥破产时用于偿付的资产。

⑦《多德-弗兰克法案》Sec.726.

⑧彭兴庭：《公平、稳定与自由的权衡与协调-〈多德－弗兰克法案〉述评〉》，载于《证券市场导报》2010年10月。

参考文献：

[1]贺锡霞.《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法》及对我国启示[J].中国商界，2010，（9）.

[2]彭兴庭.公平、稳定与自由的权衡与协调--《多德－弗兰克法案》述评[J].证券市场导报，2010，（10）.

[3]杨启庸.《多德－弗兰克》实施进展[J].金融发展评论，2011，（10）.

[4]姚洛.解读沃尔克法则[J].中国金融，2010，（16）.

[5]周卫江.美国金融监管的历史性变革--评析《多德－弗兰克法案[]J.金融论坛，2011，（3）.

作者简介：代云（1988.5-），女，中国政法大学国际经济法2011级硕士研究生。