放水养鱼 藏富于民

也许是巧合，从1973年、1983年到1994年，每隔10年，中国税制必有一轮重大改革出台 。2004年，中国新一轮税制改革的序幕正徐徐拉开，十六届三中全会确定的“分步实施税收 制度改革”的政策在2004年将迈出坚实的一步。和10年前税制改革注重“增收”迥异的是， 本次税制改革的核心主题词是：减税。根据税改总体思路判断，本轮税制改革是对1994年改 革所出现问题的全面回顾和反思，改革措施更加规范化、透明化、市场化。

2003年：税制矛盾重重

1、生产型增值税：抑制投资、重复征税。现行的生产型增值税诞生于1994年治理通货 膨胀、抑制投资过热的宏观背景下，是符合当时客观实际的。但是，在当前通缩风险尚未消 失、财政政策相机淡出，民间投资亟需启动的情况下，采取生产型增值税对民间投资形成了 强大的“挤出效应”。有数据显示，到2003年前，国有投资增长速度达到了30％～40％，然 而私人企业投资却是零增长，实行生产型增值税无疑抑制了民间投资的积极性。此外，生产 型增值税对固定资产所含税金不予抵扣，存在一定程度上的重复征税。这种情况既加重了投 资负担，又容易造成企业在资本和劳务、投资和消费之间的扭曲。

2、企业所得税：税率繁杂、税负不公。一直以来，内外资企业的所得税有失公平，颇 受非议。内资企业所得税，一般地区为33％，沿边沿疆沿海为24％，特区为15％，平均大约 为25％；而外资企业所得税率则在不同地区相应减半，平均大约为13％。为配合西部大开发 战略，西部地区企业的所得税降为15％。这样繁杂的税率体系严重影响了征收效率和税收公 平原则。此外，外资企业适用的税收优惠政策大大多于内资企业，计算税额时允许外资企业 的成本费用全部扣除，而内资企业不允许扣除。这导致内外资企业所得税实际税率差别极大 ，外资企业享受事实上的“超国民待遇”。

3、个人所得税：个人所得税的争论最为牵动人心。这是因为，当前我国居民收入分配 差距逐年拉大，而现行个人所得税非但没有起到调节社会成员收入分配的作用，反而使得工 薪阶层成为个人所得税的主要征收对象。据统计，截至2000年底，我国个人所得税收入中来 自工薪所得占42.86％、个体工商户的生产经营所得占20.12％，这两项收入即占个人所得税 收入的62.98％。然而，很多中高收入者因其收入来源较多，而由于税制的漏洞和征管的不 力，其缴纳税额相对甚少，出现税收“滴漏”现象。在富人们没有足额缴税的情况下，经济 体中出现了“穷帮富”的扭曲格局。

4、出口退税机制：运转失灵。2003年拖欠2500亿元的出口退税数额已经超过了中央财 政承受能力，中央财政日益不堪重负；第二，出口退税滞后导致企业资金占压严重，增加了 企业的支付成本和经营风险；第三，比较高的退税率也驱动一些企业为追求为数可观的出口 退税而盲目扩大出口规模，其中包括相当多的资源性产品出口企业，甚至有的企业为骗税而 出口。

5、中资银行税负沉重：有资料显示，国外商业银行的营业税负一般不超过2％，甚至有 的国家不收营业税。在我国，长期以来，中资银行既要缴纳地方营业税，又要缴纳国家营业 税。虽然中资银行的营业税税率已从2002年的6％降为2003年的5％，恢复到1997年的水平， 但比交通、建筑安装、邮政通信等行业的营业税税率还高出2个百分点。如果把营业税换算 成所得税的话，则银行业总税率曾经高至67％左右；近3年营业税每年降了1个百分点，但总 税率仍在50％～60％之间。

此外，据《2003年中国金融年鉴》统计，从1997年到2000年的4年间，四大国有商业银 行因税率调整而实际增加的税负共计394.48亿元。

2004年税制改革的重心和着眼点

2004年，新一轮税制改革的内容已经逐渐浮出水面，税负总水平将有显著的降低。2004 年税制改革的中心和着眼点主要包括以下几个方面：

1、增值税转型改革。东北地区试点，适当时候全国推广。装备制造业、石油化工业、 冶金工业、船舶制造业、汽车制造业、高新技术产业、军品工业和农产品加工业等8个行业 实行消费型增值税，允许企业抵扣当期新增机器设备所含进项税金。这8个行业几乎涵盖了 所有在东北的51家大型生产企业所在的行业领域。增值税转型改革的核心在于切断税制对民 间投资、特别是设备投资的束缚。显然，新的增值税体系将极大地鼓励企业进行更新改造投 资，提高企业内部增长能力。

2、个人所得税调整将成为税改重点。我国人均GDP已超过1000美元，800元的起征点显 然已不合时宜。为强调社会公平，个人所得税调整在2004年可能有所突破。有可能实施的方 案为，工资薪金、生产经营、劳动报酬、财产租赁所得等有较强连续性的收入列入综合课征 项目，实行统一的累进税率；对于财产转让、特许权使用费、利息、红利、股息等其他所得 仍然按比例税率进行分项征收；此外，税前扣除项目也将进行必要的调整。

3、中外资企业所得税逐渐“并轨”。据财政部部长金人庆称，今后我国将逐渐统一内 外资企业所得税。2004年是这项改革的重要一年，适用于各种所有制企业的《企业所得税法 》已经列入本届人大常委会的立法规划。目前内资企业的平均25％、外资企业平均13％的税 收水平将逐渐统一，以体现公平性原则。

4、出口退税机制也将进行重大改革。部分资源性商品和国家限制出口的商品2004年将 取消出口退税。调整后的出口退税率分为17％、13％、11％、8％、5％五档。按现行出口结 构，出口退税率的平均水平将降低3个百分点左右。出口退税将由中央和地方财政共同负担 ，具体办法是：从2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额 ，由中央与地方按75:25的比例分别负担。此外，根据金人庆在人大的报告，中央财政2004 年将安排出口退税指标2108亿元，进口产品增值税、消费税增量将首先用于增加出口退税。

5、农村税费。改革更加深入，在完善改革试点工作的基础上，政府将逐步降低农业税 的税率并向粮食主产区倾斜。2004年农业税税率全国平均要降低1％左右，减税比例要调减 到户。2004年在全国范围内将取消农业特产税（烟叶税目除外）。预计可减轻农民负担118 亿元。中央财政将在全年安排农村税费改革专项转移支付资金396亿元。

6、关税。进一步降低，履行加入世贸组织的承诺。从2004年1月1日起，我国进一步降 低关税，进口关税总水平由11％下降到10.4％。本次降税共涉及2414个税则税目，其中，农 产品平均关税由16.8％降低到15.6％，工业品平均关税由10.3％降低到9.5％。

税制改革对宏观经济的影响分析

本轮税制改革将对我国宏观经济运行产生深远影响，短期内将在一定程度内降低财政收 入，降低净出口；但是从长期看，税制改革将优化税制结构，带动宏观经济稳健发展。此外 ，由于税制改革“渐进式”的特点以及宏观经济并未出现过热的迹象，其不会促成2004年宏 观经济过热。

1、税制改革将降低财政收入，但幅度不会很大。毋庸置疑，2004年开始的税制改革将 使财政面临“阵痛”。据人民大学教授安体富计算，此轮税制改革的总体成本大概在5000亿 元到5500亿元。其中，降低出口退税率已经开始影响国内企业的出口。据测算，我国出口退 税率每下调一个点，出口就降4.9个百分点。那么，2004年出口退税率平均降低3个百分点将 对2004年我国出口造成不小的影响。增值税作为税种中第一大税，其改革对税收的影响也不 可忽视。

但是另一方面，税制改革并不会对财政收入造成大的冲击。其一，实行消费型增值税将 减轻国内出口企业的成本，可以部分抵消出口退税损失的影响；其二，简化税制可以有效地 降低我国的税收成本；其三，税制改革贯彻了“有增有减”的原则，部分对外资企业的税收 优惠政策取消，而且通过税费征收管理力度的加强努力实现税收总量的平衡。

2、税制改革将优化税制结构，带动宏观经济稳健发展。目前，中国企业的整体税负水 平较高，已经不适应国际竞争的要求。据中央财经大学教授刘桓统计，中国企业的总体税负 水平要比美国等经济发达国家高出约20％～30％，这种情况在长期内将削弱企业国际竞争力 ，不利于宏观经济发展。当前的税制改革反映了国际趋势和潮流，在长期内将有效刺激中国 企业的活力，提高其国际竞争力，从而带动宏观经济稳健发展。例如，出口退税率的降低将 有效缓解逐年增长的财政赤字的压力，缓解人民币长期升值的压力。

3、税制改革不会带动经济“过热”。新一轮税制改革总体上具有减税政策效应，有效 促进经济增长，但不会导致经济“过热”。原因有三，第一，长期建设国债发行规模在不断 缩小，功能正逐渐转型，积极的财政政策有相机淡出的迹象，因此，减税政策事实上形成了 对国债投资功能的替代，财政政策效力因此趋缓。第二，根据各种宏观经济指标判断，宏观 经济并没有明显过热的迹象：消费增长仍然乏力，居民消费倾向较弱；就业率指标仍处于低 位；国民经济运行除局部供应紧张外，整体格局仍然是供过于求。第三，本轮税制改革是“ 渐进式改革”，减税的政策效果在2004年将比较有限。全面的增值税转型改革2004年不可能 出台，仅在东北的试点不会给经济造成较大震荡。

下一阶段税制改革的取向和政策建议

中国已经加入世贸组织，税制改革将沿着世贸组织所要求的公平竞争原则逐渐推向深入 ，税制改革将继续在公平与效率两大目标的协调间稳步前行。在新的科学发展观指引下，下 一阶段税制改革的取向将着眼于更好地发挥税收对经济的调控作用。随着国债功能的转型， 税收政策将日渐在财政政策中担纲主力。“放水养鱼、藏富于民”将是对下一阶段税制改革 取向最好的概括。

1、加快税收立法进程。目前，在税务部门征收的22个税种中，由全国人大行使立法权 制定的税法只有《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》、《农业税条例 》及实体法《税收征收管理法》4件。绝大多数关系到纳税主体权利义务的税种，都是由国 务院颁布的暂行条例、草案、规定、办法等行政法规，还没有完成国家的立法程序。政策层 已经意识到了税收立法层次低、长期依靠暂时的行政条例征税的副作用，特别是难以遏制地 方政府干预税收执法、随意越权减免税的行为。此外，税法缺乏透明度、稳定性将影响经济 活动的稳定。新一届全国人大5年立法规划将审议三件税法草案，包括《企业所得税法》、 《个人所得税法》（修订）和《税收基本法》。这几部法律将有效地解决企业所得税、个人 所得税等税法中存在的税负不公问题。

2、适时推进消费税、物业税等税种的改革。为体现可持续发展，消费税的税率和征收 范围都将进行重大调整。有一定盈利水平、税基较宽而此前未征消费税的消费品和部分高档 消费品，以及对环境危害大的产品纳入征税范围；消费税的税率也将适时调整。此外，物业 税改革的思路是将现行的房产税、城市房地产税、城镇土地使用税以及土地出让费用等税费 合并，转化为房产保有阶段统一收取的物业税。2004年关于物业税改革的基础工作主要是对 现行的房地产税费体系进行清理。

3、加快金融税制改革步伐。金融业特别是中资银行税收负担沉重已拖累了金融改革的 步伐。未来5年，中国金融业将面临前所未有的竞争，因此，税收政策需要调整以配合中国 的金融业改革。针对目前金融税负过重问题，我们有以下建议：首先，降低金融业营业税率 ，特别是降低银行业的营业税率。为了避免产生大的震动，银行业营业税税率可以在2003年 降至5％的基础上继续逐步调低至2％。在调整银行业营业税税基方面，可以考虑将按照银行 营业额全额计征营业税改为按照营业净额（即存贷利差）计征；对逾期应收未收利息作为坏 账处理，如果以后得以收回，再按实际收回的利息数额征收营业税。其次，改革商业银行呆 帐准备金提取办法。从国际上通行的做法看，应当取消按照提取呆帐准备资产期末余额计提 呆帐准备金的规定，准予内资银行按规定在税前计提专项准备金。