政府采购的目标均衡和价值选择

【摘要】 本文构建了政府采购的效率与公平的均衡分析框架模型，对其目标均衡实现过程进行分析，结果表明：效率与公平作为政府采购的两大价值目标和基本尺度，两者之间的关系是一种动态过程，其关系异化的根源在于市场扭曲和政府功能的错位，效率和公平的目标均衡实现最终要靠市场与政府的功能准确定位与价值选择，通过均衡与协调二者的作用边界来实现。

【关键词】 政府采购 目标均衡 价值选择 公平 效率

不同的目标定位和价值选择对于政府采购的理论和实践会产生不同的影响。如目标定位政府采购以实现政策功能为主，就会相对淡化政府采购的效率目标；而目标定位以效率为主，就可能不能有效实现政府采购的某项或多项政策功能。政府采购需要实现怎样的目标，选择什么目标优先考虑，选择什么目标必须统筹兼顾等，都需要有明确的界定和厘定。因此，重新反思并厘清效率和公平的关系，进行正确的政府采购目标设计、政策功能导向，减少政府采购制度设计和制定过程中的失误就成了重要的时代命题。

一、政府采购基本目标与社会目标的均衡问题

政府采购目标可以分为两大类目标：一类是基本目标――经济有效性目标，二类是社会目标――宏观调控目标。前者是通过在政府采购的过程中制定价格标准和质量标准来实现的；后者则是在制定合同及采购过程中限定一些条件，进行一些政策扶持或政策倾斜来实现的。可见，政府采购的目标是根据经济发展的要求来框定的，应针对国民经济发展的需要，体现经济效率意图与公共利益要求。政府采购基本目标与社会目标具有本质上的一致性。然而，在某些特定环境下，基本目标和社会目标也会出现一定程度的矛盾和冲突。这些问题得以解决的关键在于：能否找到一个均衡点，将效率和公平之间的关系进行严密的逻辑推理和定量分析，以更好地实现公平，最终理顺二者之间的内在逻辑关系及动态变化。

在社会资源既定的条件下，用于效率的资源量多会导致社会稳定成本增加及社会和谐目标难以实现，用于公平的资源量多则会导致社会进步成本增加及社会进步缓慢。由社会稳定成本和社会进步成本增加导致的社会总成本的增加最终会使扩展的社会整体福利受到损害。单一的效率或单一的公平追求都会使边际效率减少，这就涉及到效率和公平的边界问题。因此，在既定的条件下，可以通过图1解决政府采购的基本目标和社会目标之间的矛盾，达成某种妥协与契合，并最终实现社会进步和经济发展。

二、政府采购基本目标与社会目标的均衡模型

本文构造了一个效用函数（包含了效率、公平和社会发展）来表示政府采购实现社会公平与经济效率的社会福利增进量。函数为W=F（E，F），其中，W表示政府采购实现的社会福利，E表示效率，F表示公平。假设政府是理性经济人，在政府采购总支出一定的情况下，谋求社会福利最大化。

由此，问题可以表示为：

maxW=f（E，F）

s.t：E？鄢Pe+F？鄢Pf=C0

现在假设社会福利函数表示为：

W=AE+BF

其中，E=G（X，F），F=H（Y），X=（X1，X2，…，Xn）t，Y=（Y1，Y2，…，Yn）t，X+Y=C0

X和Y分别代表政府采购支出分别用于基本目标和社会目标的投入量，C0为社会资源总量，PePf分别为单位效率和公平的成本，E和F为效率和公平分配量，A和B分别代表目标选择/权衡系数。构建拉格朗日函数L（X，Y，r），由必要条件得到政府采购基本目标和社会目标的边际替代率相等，两者实现均衡，达到帕累托最优。

三、政府采购基本目标和社会目标均衡的价值选择

政府采购基本目标和社会目标之间必须找到一个平衡点，在公平的适度范围内对效率起促进作用。在政府采购政策功能实现的过程中，基本目标和社会目标到底哪一个作为直接的或深层次的更高最求目标，往往是由当时的经济发展与社会发展的主要矛盾决定的。对于政府采购而言，基本目标和社会目标的均衡意味着政府制度安排和制度结构能够实现效率带来的利益和公平带来的利益的统一。如果过分强调政府采购的基本目标而抑制社会目标，或者过分强调社会目标而侵害基本目标，都将是不经济和不均衡的。

1、在基本目标和社会目标不矛盾情况下，要贯彻“公平与效率并举”的原则

公共资源配置的本质要求是资源优化配置、公平效率并举，而政府采购作为公共资源配置的有效手段之一，毋庸置疑地担当了重任。社会经济资源的配置效率是政府采购活动追求的效率目标，而经济主体在社会生产中的起点、机会、过程和结果的公平也是政府采购的目标，这两大目标之间的内在关联和制度安排就成为政府采购解答不尽的两难抉择。同时实现两大目标、达到公平与效率的平衡，是政府采购的一种理想状态，多数情况下难以实现。因此，要遵循“公平与效率并举”的原则。无论是效率，还是公平，其最终的目标都是为了促进整个社会效率的提高。如果为了追求效率而损害社会公平，导致地区间经济发展不平衡、产业结构不合理，则是不可取的。相反，片面追求社会公平，而损害效率，这又与政府采购的初衷相违背，可为数典忘祖，毕竟政府采购的最基本、最主要的目的是为了提高效率。以“社会公平”为目标的采购一定要“适量”，不能用一味的“公平”来破坏“效率”，否则政府采购制度在某种程度上就会被误解。特别在发展中国家，在公共财政资源有限的情况下，如何用最少的钱为民众办最大的事，一直是政府追求的终极目标。

公平是效率的前提，效率是公平的结果；公平与效率是一个硬币的两面；公平与效率并非此消彼长的关系，公平产生效率，效率反映公平，不同公平产生不同效率，最大公平产生最大效率。要杜绝打着“为了社会公平”的旗号而进行的政府采购暗箱操作和违法行为。政府采购要坚持“三公”原则，如果政府采购中有优惠措施规定，应该将采购的条件、原因以及结果通过政府采购公告等形式公布于众，防止政府采购部门与供应商勾结起来进行寻租等腐败行为的发生，防止设立一些特定的门槛来进行“不可见光”的交易。

公平和效率是政府采购政策的两个基本原则，任何偏重一方的行为都容易导致某种程度上的经济失衡和社会秩序的混乱。公平是效率的基础和前提，缺乏公平就不会真正有效率，即使有效率也只是暂时的、相对的、表面的，其带来的后果可能是实质性的灾难。以破坏公平为前提的经济增长大多是破坏性的增长或负增长甚至是灾难性的增长，不属于资源的优化配置。可以说公平是天平，是效率的度量衡，可以度量现存效率的利弊得失，并提供某些效率取舍的依据。

2、政府采购基本目标和社会目标矛盾情况下的目标均衡路径选择

政府采购要同时实现基本目标和社会目标这种理想模式在现实中是不可能存在的，因为政府采购总是发生在政府与市场的复杂博弈背景下。在探讨政府采购政策功能问题的同时，关注如何进行公平与效率的权衡是非常必要的，笔者主张在效率与公平的矛盾中寻求平衡。

（1）正确认识基本目标和社会目标之间的关系。保证政务需要，采购到质优价廉的货物、工程和服务，是政府采购的基本目标。此外，还要实现执行政府采购政策方面的目标，诸如促进就业、调控经济、保护环境、支持国货、扶持中小企业、促进社会公平等社会目标。两者之间关系密切，需要辩证地来看待。首先，两者密不可分。政府采购支出投向哪里，必然对总体经济产生重要导向和影响，政府采购基本目标本身就包含了对社会经济宏观调控的作用。其次，两者之间并不矛盾，比如采购节能、环保、低碳的货物、工程和服务，既能满足为社会提供公共服务的需要，又能达到节约能源和保护环境的社会发展目的。两类目标可以同步实现，无本质上的矛盾。最后，两者的关系体现为局部利益和全局利益、眼前利益与长远利益之间的关系。比如购买一般的货物、工程和服务就能满足其为社会提供公共服务的需要，而采购节能、环保或具有自主知识产权的产品也能够满足需要，但可能成本高一些，这时我们就要从全局和长远利益出发，牺牲一些局部利益和眼前利益，实现政府采购的长远政策目标。比如出台和实行支持“国货”和自主创新产品等的首购、订购、限购及强制采购等政策。

（2）基本目标与社会目标的均衡关键在于对于公平的理解，难点是如何均衡公平内在的各种比例关系。某种意义上来说，公平应该说是一种比例关系，政府采购的社会目标的实现是指在科学合理和公平和谐的比例关系上如何衡量和取舍。虽然在政府采购领域，适度扩大政府采购规模能够产生规模效益，推进经济节支等功能的实现，但如果政府采购的过程不公平、结果不公正，那极有可能会适得其反，严重破坏效率。所以，不能一味追求公平而忽视效率。公平作为效率的度量衡，两者应该具有和谐的内在关系比例，在政府采购领域应当集中表现在一项政府采购行为上的经济功能、政治功能、社会功能、文化功能和外交功能的实现比例上面，该比例需按照这五项功能发挥的效益要求来确定。

（3）基本目标和社会目标矛盾的前提下，可以让渡一部分效率，实现社会公平。当两类目标出现了严重冲突和矛盾甚至对立的时候，应该具体问题具体分析。在我国政府采购实践中，更需要让渡一部分采购效率来实现社会公平。有时为了实现政府采购社会目标，会以损害政府采购局部效率为代价。如为了扶持不发达地区，政府可能会以优惠的条件优先采购其产品，而实际上，经济落后地区的产品质量、价格等往往不如经济发达地区，这就意味着政府要付出比正常情况下更高的成本；为了扶持刚起步的中小企业和微型企业，有意将订单向其倾斜；在招投标设计中，将参与投标的条件中设计优先考虑企业收纳残疾人士或弱势群体就业的保护条款。这样可能会带来一定的经济成本，但从全局来看，采购政策效果却可能产生乘数效应或示范效应，总体效果是可持续的。如图2所示，阴影部分表明，在此领域区域内社会目标和基本目标是重合的，即哪种目标优先都没有什么关系，两者的最终目的以及公平与效率实现度是一致的，两项目标在E0处达到均衡。

（4）依法进行政府采购目标平衡性调整，进行科学的目标体系排序。在具体的政府采购行为中将采购目标依次排列，根据效益来确定采购目标的主次。比如在扶持不发达地区和少数民族地区的社会目标时，更加注重诸如发挥环境保护、促进自主创新、照顾中小企业发展、保护弱势群体、促进就业、调整区域经济结构等政策功能作用。又如一些特定的政府采购行为有时需要进行权衡，为了实现政府采购的效率目标，不得不违背公平的原则。如一些特殊国防信息产品的采购必须考虑到政治安全等等。对我国而言，目前最好是建立一个以基本目标为前提的，包括支持自主创新、促进资源的节约利用、保护环境、促进民族企业发展和区域发展、保护信息安全等多个目标组成的综合政策目标环（见图3），再在特定行为背景下，赋予某项目标以优先地位，构筑科学的政策目标体系以保持政府采购公共政策的连续性和一致性的基本要求。

（5）政府采购不是万能的，不要寄所有希望于政府采购政策，幻想着政府采购政策导向能解决一切经济问题，特别是对于整体社会公平的实现，毕竟政府采购只是政府公共支出的一种，是公共财政的一种组成方式。政府采购是一种经济的宏观调控手段，只能起到导向和示范作用，而非基本作用。如果想通过政府采购政策功能来实现社会资源配置的效率，其预期效益超过成本是必要条件，而且还必需有两个充分条件：生产要素没有被充分利用，环境资源利用的结果产值最高。如果现有的生产要素没有被充分利用，有闲置的情况存在，有较为充裕的公共资金可以利用，就可以通过注入新的政府采购血液，促进整体经济资源流动，资源配置会因政府采购而得到明显改进；原有全部资源所“实际”产生的商品与劳务的价值只要小于这些资源“可能”产生的价值，那么这种资源的利用就会存在一定的效率空间。反之则不成立。比如，激励自主创新、提升民族产业核心竞争力，是政府采购发挥政策功能的应有之意和必然选择。但是，民族产业自主知识产权匮乏、核心竞争力缺乏是不可能通过政府采购来直接解决的。否则，民族产业将如“温室的花朵”般总在“温室”里避难，难以接受外界风雨激烈的洗礼，竞争意识和竞争能力会逐渐钝化和弱化，会越来越脆弱，以致不堪一击。所以，促进自主创新要从根本上出发，提升民族产业的自主创新能力，提高自有知识产权产品质量和产品层次，创建知名民族品牌，从而得到采购方和消费者的自觉支持，这才是长久之策。

（注：本文系广东省软科学研究计划项目“自主创新产品政府采购政策完善研究――基于地方经验的分析”（项目编号：2011A070200013）的阶段性成果。）

【参考文献】

[1] 王金安：准公共产品市场提供的效率与公平分析[J].财经论丛，1999（3）.

[2] 程恩富：公平与效率交互同向论[J].经济纵横，2005（12）.

[3] 程远忠：政府采购规模去年达1.13万亿，占财政支出11%[N].京华时报，2012-11-04.

[4] 张伟：增强自主创新能力，提升产业核心竞争力[N].中国高新技术产业导报，2012-03-08.