异地高考到底该如何“破冰”

2012年8月，教育部等有关部门正式下发《实施（关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见）的通知》，要求地方于年内制订出台有关随迁子女升学考试的方案。该政策无疑给许多在京沪粤等地工作多年、非当地户籍的家长和孩子带来了福音。异地高考之所以“千呼万唤始出来”，被认为是利益博弈所致。有人主张，“户籍坚冰”是阻碍高考公平的重要因素，须尽早打破：但也有人担心，异地高考会损害流入地学生的利益。究竟如何才能兼顾各方利益、实现多方共赢呢？本文试作探析。

异地高考政策的久拖不决

2011年3月24日，20名在北京的学生家长向教育部学生司工作人员递交了“学籍与户籍分开，以居住地和学籍确定高考地的建议方案”。这些家长都是外地来京工作多年，孩子当中大部分在北京完成了小学、初中教育，马上面临高考。

2011年10月，他们又向社会公开了民间版的“随迁子女输入地高考方案”，并递交给教育部。这份方案提出，不再把户籍作为高考报名的限制条件，高考报名资格依据学籍和父母经常居住地的标准认定。具体措施是随父母在经常居住地上学，至高中毕业3年以上连续学籍的，高中毕业即可在经常居住地参加高考和录取。对于北京、上海等情况较为特殊的区域，方案中也有明确设计：随父母在经常居住地上学，至高中毕业有连续4年以上学籍的，高中毕业即可在经常居住地参加高考和录取。

从那时开始，这些非京籍家长每个月都到教育部办提交公开信，希望能够得到明确答复。同时，北京、上海、广东等地的家长志愿者自发组织，在地铁口、广场等公共场所进行社会宣传并争取到了接近10万人次的公众签名。

“十佳优秀进京青年”、北京市人大代表朱丽俐调查发现，截至2007年年底，随父母在北京上学的外地子女有40.4万人，占北京市义务教育阶段学生的三分之一，每年因户籍问题不能参加北京高考的学生近10万。

崔莹是黑龙江人，在北京工作了10年。2005年，她女儿还在上小学时，她便考取了会计师证，在北京一家企业当上了财务总监。她拿到了北京的“绿卡”——工作居住证。

七年多前，崔莹把女儿接到北京读书。2009年，她读初三的孩子并没有像其他随迁子女一样回到老家，而是在北京参加了中考，报考了中央民族大学附属中学。这是北京唯一的一所面向全国少数民族生源招生的高中，考入该校的学生，可以在北京直接参加高考，而不用考虑户籍问题。对于这个朝鲜族家庭来说，这是最理想的结果。

可中央民族大学附中面向全国招生，每个省只有10多名学生能考上，崔莹一直在北京学习的女儿，将和全国各地的少数民族孩子竞争这些名额。女儿拼命地学习，还报了新东方的中考补习班。这一年，她家的教育花销达3万多元，占了家庭支出的一半。但女儿最终没有考上中央民族大学附中，而是升入了自己就读学校的高中部，成绩排全班第六。这样一来，按政策孩子就没有资格在北京参加高考。

经历一连串的挫折后，女儿的成绩从高一开始一路下滑。到了期末的时候，排到了全班30多名。没了方向的她，变得越来越消极了。2012年3月份，她把女儿送到老家，参加了当地学校的一次模拟考试，可北京的教育和牡丹江完全不对接，女儿的成绩排名垫底。校方以影响升学率为由，拒绝接受她。

她只好带着女儿重新回到北京，在3个月后的期末考试中，她女儿的成绩在班上排名前十。老师根据这次考试，给同学们排座位，前十名可以坐在前两排，可崔莹的女儿仍然坐在原来的位置。孩子去问老师，老师当着所有人的面回答：“你是要回老家高考的，先照顾一下别人吧。”晚上回家，情绪失控的女儿哭喊着，将桌子上的书本和文具都狠命地砸在了地上。

当晚11点，崔莹在网上发了一条微博：“救救孩子吧！孩子放学回来到现在一直在哭、在喊！因为孩子2013年将参加高考，我们一直在等待异地高考政策出台，我的孩子究竟到哪里去报名啊？苍天，救救我的孩子吧！”

随后，那些评论几乎要淹没她：“麻利儿回老家！该干吗干吗去，别把您家孩子毁了。”“即使政策放开，北京也是最后，门槛也将会最高，哪有你等的份呀。”“如果你们为全国的孩子争取高考统一试卷，我支持。可是你们却想去争取北京、上海等地因不平等高考政策带来的优惠名额，这对其他孩子是不公平的。”

在1600多条回复里，这样的话语占了近六成。崔莹一条也没回复。她只能选择继续等待——国家关于各地须保证进城务工人员随迁子女接受义务教育之后，在当地参加升学的权利的政策。2012年年末，北京异地高考实施方案终于公布了，大学本科仍没有放开的计划。看来，“崔莹们”的愿望落空了。

异地高考的“攻守”博弈

与其他省份相比，京沪粤三地的异地高考“门槛”明显更高。其中，北京和广东的方案都强调过渡和渐进。而上海，则将异地高考与居住证制度挂钩。

北京的“过渡方案”规定，符合条件的外地户籍学生2013年开始可以参加中职考试录取，2014年开始可以参加高职考试录取。大学本科部分的录取则尚未公布放开的时间表。此外，符合条件的外地考生还可在京借考，回原籍录取。

在广东，符合条件的随迁子女从2014年开始可以报考高等职业学院，2016年可以报名参加高考。而广东和上海的另一项政策，都是针对积分入户或者取得工作居住证的外来人员的子女。从2013年起，通过积分入户广东的异地务工人员、高技能人才，其随迁子女不受入户年限、就学年限等限制，可在广东报名参加高考，并可与该省户籍考生同等录取。

在上海，只有持居住证A证的人员子女按照规定可在上海参加中高考。而外来人员如想办理A证，需要在上海有合法稳定职业和住所、参加上海市社会保险、积分达到规定分值。

与京沪粤三地相比，一些人口流出大省因政策推行压力较轻，推出的异地高考方案通常未对家长的住所、收入、社保提出要求，“低门槛”的特点显著。

安徽省对考生不设户籍门槛，唯一要求“高中阶段完整学籍”，异地考生在安徽参加2013年高考，享受同等录取政策。江西省仅要求随迁子女具有高中阶段一年以上学习经历并取得学籍，且未对家长工作、社保等提出任何要求。河北省的异地高考方案“低门槛”特征亦十分明显，仅要求考生在流入地具有两年高中学籍，家长也不需要提供社保缴纳证明。

异地高考之所以难以推进，在于不同群体之间复杂的利益纠结。不论教育资源的蛋糕怎样切分，异地高考改革必然会触及人口流入地居民的现实利益。越是在京沪粤这样优质教育资源相对集中的地区，越是需要统筹不同群体之间的利益诉求，在大力推进教育公平的原则下，使异地高考改革尽可能赢得更多人的理解、认同与支持。事实上，这只关于异地高考的“靴子”落地已经引起不少本地人的排斥与恐慌。

“天天躺在教育部纠缠，这下好了，他们如意了，异地高考快出台政策了，很多外地人的梦想终于实现了。”在接受媒体采访时，鲁先生并不掩饰自己的排斥心理。他表示，作为北京人，自己强烈建议政府允许外地考生在北京参加高考，但录取分数要和原籍一致。否则，考试录取都和北京一致，会影响到北京本地考生的利益。他的担心是：“如果允许外地考生在京录取的口子一开，甭管什么条件，他们也会挤破脑袋进来的。如果名额都让外地人占光了，过几年，我儿子长大了，难道要去外地读书？”

有京籍家长在网上建议允许外地户籍学生在京参加高考的条件为：学生有北京从小学到高中的完整学籍证明；父母必须有10年以上的北京工龄，包括工资、社保和纳税证明，不能补缴；住所证明，包括房产证或者10年以上租房证明：独生子女证。而有的京籍家长则在聚集的E度论坛网上发问：“什么是父母有‘工作’，谁来界定？连续纳税、固定住房，这些由哪个部门来审核，会不会将来又催生一个办各种假证的黑色链条？”

在人口流入集中的北京、上海、广东等地，教育资源的供需矛盾尤为突出。北京市目前的常住人口已达2000多万。随迁子女人数快速增长，到2014年，北京市一年级入学人口将从目前的10万剧增到18万，小学在校生总量预计从68万跃升至84万，而且之后几年还将持续增长。

上海、广东等地也存在类似问题。为此，不少人忧虑，如果现阶段大面积放开异地高考，大量欠发达地区的人口会涌入相对发达的城市。城市管理“压力山大”的问题将不可避免。

2012年7月26日，5名上海市民结伴前往上海市教育委员会，递交了反对上海开放异地高考的建议书。反对异地高考者的主要观点为，像上海这样外来人口集中的大都市，开放异地高考将引发的矛盾会格外突出，上海本地人有权发表意见。

然而，教育专家们对异地高考多持支持的态度。“从法律上讲，他们（有北京户口的人）是所谓的‘既得利益群体’，当然会保护自己的既得利益。”高等教育制度研究专家、北京大学法学院教授张千帆认为，教育部关于异地高考的《通知》中不难看出，异地考生不仅可以在当地参加高考，而且可以按照与当地考生同样的标准来录取，而非在考完试以后把他们打回原籍去录取。他表示，北大、清华两所大学同样是国家承办的大学，但是北京本地的录取生源远远超过外地生源的比例。如果让异地考生再去占用其他省份的名额，就进一步加剧了其他省份生源分配的不公平性。

21世纪教育研究院副院长熊丙奇认为：“一线城市的招生名额已经够多了，加大一线城市的名额，只会维持目前全国范围内高考不公平的现实。”

传知行社会经济研究所研究员任星辉则指出：“在北京、上海等发达地区，本地户籍人士的这种不满是在多年享受高考招生特权之后，对公平竞争的恐惧和排外表现。”他认为，我国目前的高考招生主要采取的是分省配额招生，即在考试之前就按省划定招生名额。高考本应根据成绩择优录取，现行制度却在高考之前就划分名额，这本身就有问题。

目前的部属高校的招生名额分配严重向北京、上海等发达地区倾斜。如果再把异地考生的招生指标分配到各地，无异于“劫贫济富”，严重违反平等原则。

以清华大学2011年招生计划为例，该校北京招生配额为221名、山东75名、江苏56名、河南67名、甘肃34名，分别占总招生人数（不含美院生）的15.7%、5.3%、4%、4.8%和2.4%。

现在的高考情况是在一省之内，考生能够做到分数面前人人平等，而一旦超越省际的边界，考生升学机会就相差悬殊了。

毋庸置疑，放开异地高考，可能会引发高考移民现象，但在绝大多数省市开放异地高考，只要严格鉴定“随迁子女”身份，信息完全公开，杜绝某些权势阶层因此钻空子，是完全可以防范这种现象出现的。因此，所谓的“高考移民”，并不能成为反对异地高考的借口。

实现异地高考在于彻底“破冰”

我国高考作为保护广大群众根本利益的刚性制度，是检验教育公正的试金石。自从1977年恢复高考以来，大批平民子弟通过不懈奋斗，成功实现了“鲤鱼跳龙门”的飞跃。他们在改变自身命运的同时，也改变了家庭和国家的命运。

随着时代的发展，特别是城市化建设的加快，数亿农民开始进入城市，许多进城务工人员的子女也跟随父母从偏僻的农村来到异地求学。他们的共同愿望是能够有一次“知识改变命运”的机会的。允许进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试，不仅是百姓的多年夙愿，更是衡量教育公平、社会和谐的重要标尺。因此，作为我国教育改革的一项重要举措，异地高考改革乃是大势所趋，势在必行。

落实异地高考，关键问题不仅仅是技术层面的设计，首先是思想和认识问题。只有从思想上真正认识到落实异地高考的重要性，才能开启破冰之举。而这无疑是功在当代、利在千秋的举措。它的意义将不亚于1977年恢复高考制度，也将成为新世纪中国教育改革的里程碑。

在大力推进教育公平的原则下，要使异地高考改革尽可能赢得更多人的理解、认同与支持，这是决策者必须注意的。

异地高考的改革，已经不再是简单地呼吁要教育公平、教育权利的阶段了，而是到了如何处理不同群体的利益、改革技术化手段的阶段了。那些走在前列的省份，也并非因为它们的觉悟高，而是因为改革对于它们来说，相对没有太多利益损害：京沪粤部分人士也并非冷酷无情，而是现实的利益驱使他们维护自身的利益，这也是人之常情。

因此，抽取一方民众的既得利益来弥补另一方群体的该得利益，从改革的正义性来说是合理的，但从现实可行性角度来说却是艰难的。这就需要改革有充分的智慧，以更完善的技术化手段，有短、中、长的改革步骤与计划，将双方的利益损耗至最低。当然，权衡时应该以该得利益群体的权益为优先，保障已然受损者的权益，而这就需要有更大的魄力去推动。

落实异地高考本身是推进教育公平的最佳切入点。通过这一举措，可以有效缓解教育领域各个方向、各个领域存在的问题。它可以推动中国教育的项层改革和设计，提高教育改革的时效性，可以逐步解决全社会广泛关注的留守儿童问题，为广大外来务工人员消除后顾之忧。它能够有效杜绝长期困扰各地教育管理部门的高考移民问题，逐步填平北京、上海与其他省区考生上名校的差距，推动高考录取走向公平。

招生录取的公平是高考公平的核心要素，本质上是要实现机会公平。有识之士认为，打破人为制造的机会不公平，要么彻底打破计划性分配招生指标和分省命题的局面，实行全国统一考试、统一录取，实现最大程度的招录公平：要么重新分配招生指标，按照各省考生人数比例进行公平分配，实现相对意义上的招录公平。这样一来，剥离了高考招录制度上的特权与不公，高考移民问题便可能迎刃而解，异地高考也不会触动太多利益矛盾，考生在哪里参加高考都将变得格外纯粹和简单。

在目前的高考制度框架下，解决异地高考问题，只能局部地解决少数地区的问题，治标不治本。更多的教育专家指出，打破分省按计划集中录取制度，这才是问题的核心。要解决异地高考问题，就必须推进高考改革。

综合多位教育专家的共识，他们认为如果能全面实行高考制度改革，根本就无需各地再出台异地高考方案。具体对策有三：

全国重点大学实行统一测试的完全自主招生。目前，我国已有80所学校实行自主招生改革试点，其中存在三大联考。这三大联考都是全国性质的统考，考生在任何省市都可报名参加。如果将自主招生与高考集中录取脱钩，参加联考的学生以联考成绩申请自主招生，获得学校自主招生资格，不再要求参加统一高考、集中录取。如此，便实现了全国范围内的异地高考了。

对地方本科院校而言，考虑到其主要由地方政府出资举办，可以把更多的招生名额投放给本地。考生在参加全国大学招生没有被录取之后，可以再参加地方院校的招考录取。

高职院校实行注册入学、申请入学。鉴于我国高职院校普遍存在生源紧张的问题，甚至有部分高职院校已经出现生源危机，从高职院校发展和满足受教育者接受教育的需求出发，完全可以实行“注册入学，申请入学”。进城务工人员和进城务工人员子女只要有高中学历。都可自主申请，按照户籍和居住证的方式进行高考名额的分配。这就解决了很多学生的求学问题。

正如著名教育专家熊丙奇在做客人民网教育频道时所指出的那样，大学自主招生不但可以推进教育均衡，也可以促进高校的市场化竞争。学校不再受到国家承认学历的保护，变成面向社会，由社会来评价，由受教育者来选择，这样反而会让学校重视教育质量。异地高考改革如果按照高考改革的路走，高考改革可以启动，整体教育改革也可以启动了，这是一个良性循环的过程。

按照以上高考改革设想，解决异地高考问题，也就绕过了户籍利益的纠缠。而且，这样的高考录取制度，也将彻底改变基础教育的应试教育格局，为我国教育发展带来新气象。