基于PPP模式的保障性住房建设体系

摘 要：保障性住房是我国住房供应体系的重要环节，研究保障房建设模式具有重要意义。PPP模式是一种理想的保障房建设模式，它可以全面整合资金需求和建设需求。本文通过明确保障房融资和建设过程中的利益相关者及其需求的关系，设计了涵盖保障房建设项目公司的组建、融资体系和建设体系全部过程的保障性住房建设体系，并阐述了PPP模式下利益相关者的利益取向和实现过程。

关键词：PPP模式；保障性住房；建设体系

中图分类号：F293.3 文献标识码：A

文章编号：1000176X（2013）10009706

改善中低收入者的住房条件是世界许多国家所面临的共同难题。党的十提出要建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭的需求，在2020年基本形成住房保障体系。大规模推进保障性安居工程建设，是国家为推动科学发展、加快转变经济发展方式、保障和改善民生采取的重大举措。随着经济深入发展、国家调控政策的进一步加强、房地产稳定发展长效机制的确立，各区域保障性住房的建设需要与时俱进地发展。

一、保障性住房是住房福利供应体系的关键环节

房地产是一种特殊的消费品，由于社会个体禀赋和资源占有的差异性，无法完全通过市场完成资源配置。因此，政府作为实施二次分配的主体，有义务通过二次分配达到对社会弱势群体的住房保障功能。从理性层面看，政府必须是保障房建设的主导者，其利益需求是实现政府维持社会公平和稳定的功能。作为重要的民生问题和社会问题，保障性住房建设得到了各国政府的重视，其政府参与模式从直接到间接，集中体现为美国模式、德国模式、日本模式和新加坡模式。不同的参与模式分别从提供融资贷款、利息补贴等财税优惠政策，加强立法保障和鼓励合作性建设、建立住房建设和金融机构等组织方面做了可贵的探索，为我们提供了丰富的经验。

程大涛指出，住房政策的社会目标要求政府承担保证每一个居民住房的基本自住需求的责任，目标的实现在相当大的程度上取决于住房的供应体系[1]。邹晓燕和叶剑平指出，城镇住房制度改革以来，我国一直试图构建多层次的住房供应体系[2]，到目前为止，经历了以经济适用房为主、商品房为主、保障性住房回归等三次架构调整和变化，目前已形成了政府和市场配置方式相结合、以租赁和买卖为具体居住消费形式的面向低、中、高不同收入阶层的双轨制、多层次住房供应体系（如表1所示）。从表1可以看出，对于中低收入群体，政府通过财政投入建立廉租房，满足其基本住房需求，也可以通过划拨土地、限定利润的方式开发经济适用房，满足中低收入群体对住房的消费需求。对于中低收入家庭和阶段性低支付群体，政府可通过干预、市场参与建设的公共租赁房屋以租赁方式满足其需求，政府也可通过限定地价、房价、限定购买人等方式在交易市场中设定限价房。对于高收入群体，可以实现完全市场化的租赁市场和销售市场。

表1当前中国城镇住房供应体系框架

根据我国当前的实情，保障性住房无疑是住房供应体系的重要环节，其主要职能是满足弱势群体的住房需求，这种需求是动态的，在住房供应体系中占有很大比重。进入 2010 年以来，国家针对住房供需矛盾和市场调控面临的困境，开始推行大规模的保障房建设计划，实施差别化住房消费政策和房地产税试点，并对保障性住房供应政策及政府责任等进行了调整。 “十”在住房体系建设问题上，体现了对保障性住房建设的决心和力度。

二、保障性住房建设与融资应关注众多利益相关者利益需求

保障性住房建设问题是涉及众多利益相关者关系的复杂性很高的建设与管理问题。其建设模式涉及到融资体系、建设质量和建后管理，其管理体系与保障房的建设和分配活动相联系，涉及到中低收入群体界定、受益对象的申报与审核、保障房产权和保障房清退机制等多项政策和制度。因此，高度关注利益相关者利益需求，综合协调利益相关者关系是正确解决保障房建设问题的基本原则。

政府、企业和保障对象是保障性住房的主要利益相关者。王新认为，保障房建设过程中政府应担当主体责任[3]。武超群和蓝天认为，可以通过直接建设和鼓励企业投资开发保障性住房、建立专门的融资机构对企业和个人开发提供贷款补贴、对低收入群体提供房租补贴、复制住宅公社等团体发展自建住房等方式直接和间接地进行保障房的建设[4]。通过制度建设提高房地产企业参建保障房的利益驱动，引导房地产企业履行社会责任也是政府的职责所在。张永岳和谢福泉提出，房地产开发企业需要注意与政府的协调公关以及开发进度和成本控制[5]。

保障性住房的资金主要来源于中央财政拨款、各地政府土地出让金划拨以及住房公积金三个部分。但是这些仍然不能满足大规模保障房建设的需要，资金缺口成为保障房能否顺利建设的关键环节。设计合理科学的融资渠道是解决资金缺口的重要策略。多数的研究者认为保障房建设过程中多渠道筹措资金是其必然趋势。充分运用公积金、鼓励保险资金与社保基金的参与、积极引导社会资金投入，发挥商业银行在保障房建设资金方面的作用，充分发挥债券市场的功能和进行金融创新，既能顺利完成保障房建设指标，又能惠及多方。路君平和糜云提出，应发挥商业银行在保障房建设资金方面的作用，吸引保险资金积极参与支持保障性住房建设，充分发挥债券市场的功能和进行金融创新[6]。付念指出，多渠道筹措资金是保障性住房建设的必然趋势，运用公积金、鼓励保险资金与社保基金的参与、积极引导社会资金投入，既能顺利完成保障房建设指标，又能惠及多方[7]。也有不少学者对单个融资渠道进行了深入的研究。李玉刚等提出了发行企业债券进行保障房建设融资的方式，并针对其可能面临的风险隐患，提出了相应的规范发展政策建议[8]。吴威肯定了保险资金投资保障性住房的安全性和稳健性，并指出保险机构需要关注并管理好政策风险、投资风险和管理风险[9]。王勇提出，可以将用于商住房的LPFs融资模式借鉴到保障房融资中，并探讨缺乏资金来源的保障房项目与缺乏投资渠道的市场资金的对接问题[10]。

不同融资渠道在融资过程中因涉及的利益相关方不同，其融资风险的表现形式也有不同。由于保障性住房的最终使用者是支付能力极差的弱势群体，政府作为保障房的建设推动者在建设融资过程中其利益需求和私营企业的利益需求之间并不匹配。所以，在融资过程中利益主体之间因利益不同形成的差异，使保障房的融资变数较多，利益的微小变动会导致利益主体对融资方式的重新选择。因此，关注利益相关方利益需求，通过规避风险，提出规范发展等政策建议促进多个利益相关者在保障性住房建设过程中的投入是有利于保障房建设的重要举措。

三、现有的保障性住房建设与融资模式

由于我国保障性住房发展的历史短，法律法规不健全，相对管理经验不足，大规模的人口流动和城市化过程加大了保障房的需求和实施的复杂性，对保障房的建设和管理提出了较大要求。近年来，各个省市在保障性住房建设的过程中做出了有意义的探索，比较著名的有北京模式、厦门模式和重庆模式。不同模式在土地供应、资金筹措和建设管理等方面进行了有意义的探索。

在土地供应机制上，北京通过建立“建设用地规划和土地供应管理问题工作小组”的方式，进行“土地储备规划”编制，并将轨道交通沿线和站点周边两种土地资源为土地储备的核心措施，进一步挖掘和扩充可用于保障性住房开发使用的土地资源。厦门模式下的土地供给机制考虑到住房保障对象的生活成本问题，依据相关建设规划，有步骤地进行供给和开发。依照适宜居住、交通便捷和就近分配的原则，拿出地段较好的地块来规划建设保障性住房。重庆创新性地进行了“地票”制度尝试。“地票”制度是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标，以票据的形式通过重庆农村土地交易所在全市范围内公开拍卖，其中因“地票”交易产生的净收益的85%将补贴给农民，以鼓励其进行转户、退地。重庆通过农村土地交易所专门负责“地票”交易流通管理。地票制度不但提高了整个地区的城市化进度，增加了农村居民的收入，也有效扩大了城市的建设用地供给，更为保障性住房的建设提供了支持。

在资金筹措模式上，北京借助保障性住房建设投资中心，通过市场化、专业化运作，进行保障性住房建设的投资和融资，最大限度地发挥财政资金的杠杆效应。厦门模式的突出特点是政府投资和建设单位融资相结合的模式，其中政府负责控制建设成本，其价格由征地补偿款、建设成本价和配套设施费用三部分构成。通过：（1）年度财政预算安排的专项建设资金；（2）提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额；（3）土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排的资金；（4）中央和省级财政预算安排的社会保障性住房专项建设补助资金；（5）社会保障性住房售房款；（6）社会保障性住房购房人上市交易缴纳的土地收益等相关价款；（7）社会保障性住房建设融资款；（8）捐赠资金；（9）其他方式筹集的资金九种渠道筹措资金。重庆推出了政府投入和市场化融资相结合的“1+3”的投融资模式。“1”为以政府储备资金、土地出让金、政府预算内资金等财政投入。“3”为银行贷款、保险公司融资、社保基金融资等市场化融资渠道。

建设与管理机制上，北京采取集中建设和配套建设相结合的形式，形成“大分散、小集中”的模式。集中建设主要通过北京市区（县）两级政府分工合作，形成“以区为主、全市统筹”的特点，配套建设是指北京市规定，在三环路之外的没有纳入政府土地资源储备控制范围的普通商品住房项目，在未取得规划意见书和只获得土地一级开发项目规划意见书时，在正式上市前必须按平均15%的比例进行配建保障性住房。厦门采取统一管理模式，进行统一建设、统一分配、统一管理、统一运作。按照行政职能进行划分管理，市建设与管理局负责组织全市社会保障性住房的建设和社会保障性商品房的销售、管理和回购工作，市国土房产局负责组织全市社会保障性租赁房的分配、管理和回收工作。社会保障性住房的建设严格控制户型面积标准，坚持小户型、经济实用、节能省地的原则。重庆成立公租房管理局负责全市公租房的管理，建设主体是市政府和各区县政府，产权由国有投资集团或区县政府性投资公司持有，实行商品房、公租房无差别的“混建”模式，“小集中、大分散”，有效地推进保障房建设。

公平合理的分配制度是保障房建设的关键环节，也是保障性住房需求者利益的保障。目前针对保障房分配机制的研究还不多，主要集中在分配不公的表现、原因、公平分配的意义及相关法律规范方面。李晓云认为，保障分配的部分环节缺乏完善的法律规范性文件，职能部门在保障性住房的分配方面监督不力，滋生腐败现象[11]。洪涵指出，申请人基本情况难以科学评估、资格审核不严、执法监管难、处罚措施不力等问题是保障房建设过程中存在的主要问题[12]，这些现象使中低收入群体产生了极大的不满和对管理者的不信任。王剑超认为，其根本原因在于保障房分配中的巨大差价等获利空间存在腐败和“寻租”问题[13]。尚春香指出，保障房分配管理的好坏关系到政府的公信力[14]。因此，洪涵指出，通过提升立法层次、细化制度、加强全面监管、畅通退出机制、严格责任等途径[12]。李晓云认为，从制度、监管、技术等多方面持续改进是非常必要的[11]。王剑超则指出，从激励机制上切断寻租者的兴趣是政府在管理过程中需要重点考虑的问题[13]。

从整体上看，我国保障性住房建设与融资在不断地改进和发展过程，但融资过程中多重资金来源的整合问题一直不能得到根本的解决，没有一个有效率的独立性机构能够有效整合不同资金来源形成合力完成保障性住房建设的资金需求。

四、保障性住房建设与融资的PPP体系

项目运行模式的创新可以运用于保障房建设活动中。北京市2011年7月成立的保障房建设投资中心就是一种重要的制度创新，将PPP 公私伙伴关系，又称为公私合作制， 20世纪 90 年代开始在西方流行，目前已经在全球范围内被广泛应用，并正在成为各国政府实现其经济目标和提升公共服务水平的核心理念和措施。（Public Private Partnerships）模式首次引入保障房建设。何雨聪认为，公私伙伴关系是指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立起来的一种长期合作关系[15]。这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来确立。在伙伴关系下，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共产品或服务，共同分担风险、分享收益。李红梅和孙杰认为，作为一种管理概念，PPP模式是民营企业和政府部门形成的一种共同管理的方式[16]。这种模式拓宽了保障性住房建设的融资渠道。

黄娜认为，在保障房建设中运用PPP模式是具备可能性的[17]，而且近年来保障房建设的规模不断扩大，资金缺口也越大，使得保障房通过PPP模式来融资有着现实的需要。作为一种合作模式，PPP模式在保障房建设的运行过程中必然涉及多个利益相关者，这些利益相关者的利益需求和影响力也因其在保障房建设过程中的战略取向不同而存在着差异。

PPP模式下保障房建设项目的利益相关者包括政府、私营企业、保障房项目公司、保障性住房需求者、贷款人、保险公司及相关的设计、建设、运营和材料采购单位等。如图1所示。

图1 基于PPP模式的保障性住房建设体系

图1是我们设计的基于PPP模式的保障性住房建设体系，图形的上半部分是保障房融资过程中的利益相关者关系，下半部分是保障房建设过程中的利益相关者关系。该体系分为三个重要的部分：第一部分是保障房建设项目公司的组建。PPP模式下，作为项目发起人的政府通过公开招标或者邀请招标的方式，选择最合适的私营企业，并与其联合组建保障房项目公司，保障房建设的项目公司是政府针对保障房建设设立的特殊派出机构，私营企业可通过投资协议的形式对保障房建设项目公司进行参股，通过获得项目公司盈利分红实现投资回报。第二部分是保障房建设的融资体系。这一体系涉及多渠道的项目融资，参与人包括商业银行、保险公司、公积金贷款等多个环节。商业银行在融资体系中可以通过与政府签订直接融资协议的方式直接支持保障房的建设，也可以通过向私营企业提供贷款，以间接的方式支持保障性住房项目公司的成立，这两种形式都可以在协议规范的形式下保障商业银行自身利益不受到影响。公积金贷款人在政府授权的形式下可以为保障性住房建设提供资金，保险公司的资金也可以成为保障性住房建设的融资渠道之一。PPP模式下可以综合实现多渠道的资金进入保障性住房的建设过程中。第三部分是保障性住房的建设体系。在保障房建设过程中，项目公司是融资主体也是建设主体。为了实现政府意图，并给相关融资主体带来相应的利润回报，保障房的顺利建设至关重要。保障性住房项目公司可以通过与设计公司、建设承包公司、管理或顾问公司等咨询类机构以及供应商等的协调工作确保保障性住房建设顺利完成。

上述体系的核心是保障性住房项目公司，它既是融资主体也是建设主体，是协调各个利益相关者的关键。作为政府派出机构，它必须保证建设项目的完成，这是项目融资的基础条件。私营企业和商业银行参与投资的关键因素不仅在于企业的高度社会责任感，也在于保障性住房项目可能带来的租金回馈。

五、PPP模式下利益相关者的利益取向和实现过程

资金提供者的利益实现过程是PPP模式下利益相关者关注的重点。不同的利益相关者的利益取向不同。政府需要实现政府职能，向弱势群体提供基本住房保障。保障性住房项目公司作为政府派出机构，主要的目的是完成保障性住房的建设，成为政府与私人企业、商业银行和保险公司等机构的协作平台；住房保障性银行同样是政府的重要融资平台，主要是形成一个重要的有效率的为保障性住房建设设计的融资平台，关注资金的流动状况和资产处置和收益实现。

第一，政府应该将保障性住房作为长期持有的可提供财政收入的资产进行建设和处置。大部分研究者认为，政府作为保障房建设的推动者，其利益诉求是满足弱势群体住房需求。路鑫认为，无论在建设和经营过程中，只要保障性住房建设完成，其利益诉求就得到了实现[18]。但是保障性住房作为一种现实的房地产资源，它首先是一种资产。因此，必须明确保障性住房并不是各级地方政府一次性的财政开支，而是地方政府长期持有的、可提供财政收入的资产，甚至可以逐步取代目前地方政府出让土地获得快钱的财政基础。如果在这样的理念上考虑，既然保障房是地方政府长期持有的经营性资产，保障房建设就成为一项商业投资。政府在这里的利益不仅是政府职能的体现，应该也是拓展财政收入的渠道。因此，政府可以通过制度建设使各路资金投资于保障房，将各种权益约定清楚。如果租金的设定在充分考虑保障性住房使用者的收入水平、整体市场的发展情况而不断提高，地方政府可以用未来出租保障房的收入中一部分来偿还目前的投资者。保障性住房项目公司是作为重要的资产建设和经营公司存在的。一方面，公司设立的治理结构应充分考虑各方面的投资者的利益，股权的设计上应以政府控股为主，这样才能保障项目的运行真正体现政府的意志，且能够实现政府保障弱势群体（“夹心层”）的目标；在监督机制的设计上，地方政府可以与市场结合在一块，跟投资者结合在一块，请投资者既出钱又监督，监督保障房的建设和未来的使用、租金的收益等。

第二，以住房保障银行为主要融资机构，形成完善的资金供给渠道。住房保障银行的建立是PPP模式运行的一个重要环节，是专门为保障性住房建设设计的融资平台。国际上较多国家都采用了这样的融资媒介。日本政府的住宅金融公库是为保障房建设融资设立的专门机构，其资金来源于中央与地方政府的财力支持以及以政府信用、中央补贴等形式进行的债券发行。德国也建立了利率不受金融市场供求关系和通货膨胀率影响的封闭性住房金融体系，该体系保证了德国保障性住房建设的资金需求。新加坡政府的住房公积金成为新加坡保障性住房建设的重要资金来源。美国的廉租房建设资金来源中政府支出占25%，其他来自引进投资信托基金并鼓励私人金融机构提供低息贷款。

现有研究表明，公积金贷款、商业银行贷款和保险公司资金都可以作为不同投资主体的资金进入保障性住房的建设中。由于这些资金的运行流程和回馈方式不同，导致在不同阶段回收资金的方式也不同。融资成本高是这些融资模式的主要特征，因此，单纯依靠租金收益并不能满足这些利益相关者的利益诉求。在目前的保障性住房建设资金来源中，政府、市场和社会各占一部分，高利息的市场资金需要在利益驱动下才能进入保障房建设领域，而公积金的来源是有限的，政府资金来源也是有限的，因此，缺乏一个主力的融资渠道。从长远看，成立住房保障银行解决资金的长期需求是重要的战略选择。

住房保障银行的主要资金来源包括三个部分：（1）通过授权方式以政府的公积金的投入；（2）按照一定比例形成政府的基本投资支出；（3）通过政府信用和中央财政补贴等形成的经商业银行进行的债券发行。在运行上，住房保障银行可以吸储，可以吸纳存款。为住房保障金放贷，住房保障银行需要给予一些特殊政策，比如在税制设计上，应考虑不收营业税和所得税，使住房保障银行可以低成本地放贷，保持它的低成本和微利经营。另外，在运行上应考虑通过阶段性的融资模式设计改善现有高融资成本、低投资回报的问题，例如，在保障房建设完成后，通过政府回购的方式使资金套现，归还银行和企业的投资，在保障性住房使用过程中随着稳定的租金现金流的形成，可以通过房地产投资基金（RELT）等模式改善现金流，进一步维持保障性住房的建设和使用，在资产证券化的支持下形成良性的资金循环。

第三，私营企业（主要指房地产开发商）在PPP模式下可通过政府授权的方式参与保障性住房建设活动。在保障性住房建设过程中，房地产开发商的运营模式可以通过与政府共同出资设立保障性住房项目公司，并以出资部分获得相关受益。作为保障房的建设者，房地产开发商在建设过程中虽然直接利益不足，但是却可以获得多元的间接利益，如通过一二级联动获得土地开发权、在配件项目中实现低成本拿地、在保障房地块中配建商品房获得盈利空间、在履行企业社会责任的过程中提升企业市场占有率和社会影响力。

第四，其他住房建设参与者的利益需求和实现过程。设计公司、建设承包人、材料供应商和项目运营者都是保障房建设和运营过程中的重要利益相关者，他们通过提供设计方案获取设计费用、承包建设项目获得工程建设费用、运行项目获取管理费用、提供材料获得交易费用。这些利益相关者的利益通过保障房的树立建设得以实现，建设的好坏一方面关系到这些利益相关者的成本和收益，另一方面也关系到他们的社会形象和品牌打造。

综上所述，PPP模式下的保障房建设体系一方面整合了资金需求，另一方面整合了建设需求，是一种理想的保障房建设模式。

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