反贫困必须首先提升穷人的发展资本

贵州新阶段扶贫开发，应将工作重心下移、延伸和深化，因地制宜制定扶贫与可持续发展结合的长远规划及配套措施，选择以绝对贫困人口为对象的、满足贫困人口基本需要为核心的脱贫战略，努力使经济建设、资源利用、生态保护和污染治理有机结合起来，通过政府主持的社会服务计划、教育培训计划和小额信贷计划等的广泛实施，全面改善贫困地区的基本生产条件和贫困人口的基本生活条件。以人为本，着力增加穷人发展的四大资本，从单纯的通过区域开发或县域发展解决贫困问题的思路转到直接满足贫困地区最贫困人口基本需要的战略。

提升穷人发展的人力资本

人力资源是经济发展最主要最活跃的因素，也是国民财富的最终基础。人口素质偏低是实施扶贫开发战略的主要障碍，也是导致未稳定解决温饱的农民返贫的本质原因。因此，应结合西部大开发优先制定科技教育、培训人才的政策措施，下大力气加强人力资源开发。这关键取决于以下诸项工作：

――制定相应的教育发展计划并对贫困地区的区域发展政策作出调整，改变将脱贫速度和贫困规模减少作为贫困地区基层干部扶贫政绩的衡量指标的作法，把教育发展、适龄儿童的入学率、升学率和巩固率以及成年劳动力的受教育水平等作为考核贫困地区领导干部政绩的重要考核指标，把贫困地区的区域发展方向调整到以人力资本投资为主的发展道路上，把扶贫开发转移到依靠科技进步提高农民素质的轨道上来。可考虑结合建立科学的农村计划生育利益导向机制，对贫困地区农村独生子女户和二女结扎户实行免费入学制度。

――大力调整教育结构，建立以基础教育为基础、职业技术教育为主体，化教育为辅助的新型贫困地区教育结构。将部分普通中学改为职业中学，积极探索适应贫困地区发展的新型教育模式，把9年制义务教育改为“8＋1”教育模式，即贫困地区学生通过6年小学和2年初中教育后，再用1年时间学习畜牧养殖、经济林果、病虫害防治及商品经营等农村适用技术，使贫困地区的教育更具有针对性和实用性。在每个贫困县的每个特困乡选送5～10名高中毕业生到当地农科院校进行3～6个月的专业技术培训，使他们成为贫困地区经济发展的重要技术力量。

――推广在贫困县建立“扶贫开发培训中心”的成功经验，结合当地县农技站、农技校、职业中学以及有关技术经济部门联合举办各类培训班，向贫困农户推广实用技术成果，以提高贫困地区劳动力的农业生产技术水平。重点选择一些成熟可靠、容易掌握，有利于解决群众温饱、脱贫致富的科学技术。落实到项目上，落实到产业上，落实到贫困农户手中，真正转化为现实生产力。

――切实加强贵州贫困地区的师资队伍建设尤其是进行多渠道、多方式的师资培训，快速提高贫困地区教师的业务素质。进一步改善高寒地区、边远地区和少数民族地区教师的特别工资补贴。建立优惠政策、科学考核、合理报酬、优惠照顾等稳定教师队伍的新机制。

――下决心拿出一定财力，对贫困地区的极贫农户的子女实行义务教育阶段全免费入学，为他们提高谋生技能，发展生产，开创新的生活打下基础，全面推动贵州贫困地区的经济发展和社会进步。

――实行干部帮扶贫困户，采取“人盯人”办法，从观念、信息、项目、资金、技术、销售等方面进行具体指导帮助。

重视人力资本投资，可增强贫困地区人口脱贫并持续发展的内在动力。人力资本投资本身就是使贫困人口切身受益的最重要的生产性投资之一。美国经济学家保罗・萨缪尔森认为：像所有的投资一样，人力投资是牺牲眼前的资源却能够增加未来的生产力。把扶贫看作是对国家经济资源消耗的观点是一种悲剧性的错误。教育和培训可以改变贫困落后地区人们的思想观念，提高贫困地区劳动力的文化技术素质，为贫困地区发展提供人力资源基础，提高贫困地区的自我发展和自我积累的能力。

提升穷人发展的实物资本

以满足基本需要为核心的扶贫开发战略的实施内容包括两个方面：一是向绝对贫困人口提供基本生存条件的满足（粮食、衣物、卫生设施、基本住房、人畜饮水等）；二是向绝对贫困人口提供基本生产条件的满足（修建基本农田、水利设施、乡村道路及基本通讯设施）。

要选择最需要得到扶持的绝对贫困人口作为基本需要战略的实施对象，通过向农村绝对贫困人口提供信贷援助和其他投入物，使他们通过种养业及相关的家庭手工业或农村日常服务业取得收入，首先解决绝对贫困人口的吃饭问题。强调绝对贫困人口直接参与，组织贫困人口通过以工代赈方式进行大规模的贫困地区农村基础设施的开发建设。拟定相应的政策措施，促进生产，搞活流通，使初步解决温饱的农户稳定发展。要着眼于生产关系的调整，制定相应的政策措施，在以资源扶贫的同时，加大政策扶贫力度，即以特殊优惠的政策来推动贫困地区发展，促进贫困人口的脱贫。在贫困地区，可试行把土地流转与建立农村社会保障制度结合起来，把土地承包经营权变为养老金卡，由集体转包给种田能手以形成规模经营，逐步为农民建立较为完善的社会保障制度。坚持自愿的原则，对亟待搬迁且自愿搬迁的农户，通过资产置换，推动土地流转，促进城镇扩容，加快移民搬迁。

此外，抑制农村未稳定解决温饱的人口返贫，社会救济无疑是必不可少的部分。贵州农村贫困地区与生态脆弱地带具有高度的相关性，极易发生自然灾害、疾病或意外，在救济帮助严重弱化和社会保障制度严重缺失的情况下就难以降低较高的返贫率。进一步确立和完善农村社会保障和救济制度，因而构成贵州新阶段扶贫开发和抑制返贫的当务之急。要加强摸底调查，对缺乏和丧失劳动能力、生活上无依无靠的农村孤、寡、老、弱、病、残者实行长期的救济。无论是在富裕发达的城市，还是在贫穷落后的乡村，这类社会救济人员的存在都是一个不可避免的社会现象。必须把他们纳入社会统筹救济的固定范围，而不把他们作为扶贫开发的贫困对象；否则，消灭贫困就将是一个永无休止的话题。对这类社会救济人员的子女，则应充分保证他们接受教育和正常就业的权益和机会，不能让他们因父母病残而沦为新的贫困人口，要及时给予救助，帮助他们度过难关，全力避免他们因灾因病重陷贫困，减少返贫现象的发生。

初步解决温饱的群众之所以容易返贫，一个重要的原因是他们多年来从事于传统农业生产，农副产品科技含量低，产业结构处于一种低层次的平面结构，产品链短，没有新的附加值。从根本上改变贫困地区落后面貌，还必须进一步加大对返贫地区的农业科技投入，以增强返贫群众脱贫致富的能力。

提升穷人发展的社会资本

制定明确的社会服务计划并通过宏观政策诱导促进社会资源向贫困地区社会服务项目流动，变社会资源为社会资本，需要从如下几个方面入手：

――增加对贫困地区基本卫生设施的经费补助，提供专项经费用于培训贫困乡村医务人员，建立和完善县、乡、村三级卫生服务网络，采取多种形式培养三级卫生技术人员。援助贫困地区恢复农村合作医疗保险制度，发放村级卫生员的工资补贴，为贫困农户的病人免费提供基本药品和医疗服务，为贫困农户的产妇提供新法接生费用，为贫困农户的婴儿免费提供免疫服务，在贫困地区免费提供计划生育用具等等。在完善基本医疗设施建设，提供初级保健服务，切实解决返贫地区缺医少药和群众看病难问题。

――加强基础设施建设，是返贫地区加快经济社会发展的保障。近年来，国家增加了基础设施建设投入力度，但主要是整治大江大河，改善交通、通讯，对农业基础设施建设投资则相对不足。当前，贵州农村尤其是未稳定解决温饱地区农业基础设施建设落后，抗灾能力弱：一是农田基础设施少而陈旧，灌溉能力比较低，特别是抗旱能力差；二是农业生产手段落后。农业机械化程度不高，与农村经济发展的趋势不相适应；三是农作物病虫害等防治体系不健全，特别是植物保护水平低，一般年份仅因病虫害就损失粮食10―20%。应致力改变返贫地区薄弱的基础设施和封闭落后的区位条件，在返贫连片地区围绕群众的吃饭、饮水、改土、用电、道路、广播电视、教育卫生等，建设一批基础设施项目，乡村学校、卫生室房屋建设，基本设备配置等硬件的改善，要与提高入学率、巩固率、完学率和师资、医护人员素质及降低常见病、地方病、传染病发病率、婴幼儿死亡率等软环境建设相结合，逐步改变返贫地区社会、经济、文化的落后状态，为巩固温饱成果、实现小康创造条件。结合西部大开发，加大向未稳定解决温饱的地区的财政转移支付力度，增加安排国债资金项目，加大扶持交通、水利、电力、通信、小城镇等基础设施建设和科技、教育、文化、卫生事业的力度，增强群众脱贫致富能力。可增加诸如小额扶贫信贷资金、重点项目扶持和以工代赈资金的投放总量，合理确定还贷时间，尽量使未稳定解决温饱的地区有一个积累和滚动发展的过程。

――坚持实施可持续发展战略，将扶贫开发寓于生态建设和环境保护之中。贵州大部分贫困县位于生态环境脆弱地区，生态自我调整功能十分有限，一旦遭到破坏，很难恢复。因此，扶贫开发一定要始终坚持可持续发展的指导思想，牢牢抓住西部大开发生态重建、退耕还林还草的大好机遇，转变生产开发方式，调整产业结构，培育优势资源，寻求并建立新的经济增长点，把解决群众温饱问题、脱贫致富与生态保护和建设紧密结合起来。只有这样，才能实现资源的永续利用、农民收入的稳定增长、地方经济持续发展的目标，变“贫困――破坏生态――趋于贫困――再破坏――更贫困”的恶性循环为“生态建设――摆脱贫困――进入小康――生态改善――可持续发展”的良性循环。

提升穷人发展的货币资本

西部大开发和扶贫开发都是国家为缩小地区之间的发展差距、最终实现全民族共同富裕而做出的战略决策，但在目标取向上二者各有侧重。西部大开发着眼于区域大发展，主要工作重点是生态改善、重大基础设施建设、区域产业结构调整和促进科技教育大发展、人才培训等。而扶贫开发则要求扶贫到户，目标到人，基本对象就是那些尚未解决温饱问题的贫困农户和未稳定解决温饱的农民。这部分人口是在经济发展和社会进化过程中的边缘弱势群体，很难依靠市场或自身力量有效摆脱贫困，必须依靠政府的支持和社会的帮助。因此，只有始终瞄准贫困人口，确实做到规划、资金、物资及帮扶措施等工作和效益落实到户，才能解决贫困人口的问题，实现扶贫开发的目标。

坚持真扶贫、扶真贫，确保扶贫开发进村入户。一是摸清底数，建档立卡，明确扶持对象。二是紧紧围绕解决贫困村和贫困农户发展的关键问题来确定开发项目和安排扶贫资金。三是积极推广小额信贷扶贫。小额信贷项目培训可以同教育与培训计划相互协调，种养业的发展、家庭加工业的发展及基础设施建设的发展同社会服务计划相互协调，从而构成扶贫开发中基本需要战略各个层面的相互交叉、融合与协调。现在的关键是解决好扶贫贷款到户既不用担保抵押又能安全回收这个实际问题，有计划有步骤推行小额信贷扶贫方式，打造信用乡镇、信用村，建立扶贫分社、中心、互助小组，滚动发放到户贴息贷款。

现阶段农村地区之间贫困程度存在差异的一个很重要因素是农民收入差距在扩大。因此，在市场经济体制下应重视国家在分配领域中的干预作用。一是在贫困地区结合农村税费改革，对尚处于温饱线以下的农户，免除全部税费；对未稳定解决温饱的农户，减少相应税费，在其返贫时，则免除全部税费。同时杜绝增加农民负担的各种变相乱收费。二是在城市就业的贫困农民工实行管理费减免或不收费。三是针对城乡差别的持续扩大，国家应扩大对农村、农业和农民的投入。

对未稳定解决温饱的地区采取相应的财政、金融政策：财政政策包括增加对这类地区财政预算内支出额度、减少上交数、保留部分无偿拨款，对一些特殊项目或地区实行财政贴息等；金融政策包括既要增加贷款指标，又要增加相应的额度，且增长幅度要高于非贫困地区，延长一些资金占用量大、时间长的开发性项目的贷款期限，并在利率上给予优惠。同时，针对目前多头多向投资于贫困地区、投资量大但效益不明显的局面，可考虑对资金实行捆绑使用。对返贫群众贷款的抵押担保，可结合实际有所变通和区别对待。进一步理顺返贫资金管理体制，将以工代赈扶贫资金、信贷扶贫资金、财政扶贫资金和捐赠扶贫资金实行专户管理，建立返贫资金项目监测网络，强化资金监管和审计，提高资金使用效益。

鼓励一部分率先摆脱贫困的农民，特别是有一技之长和一定资本积累的农民（而这部分农民原又大多生活在生产生活条件较好的乡村）突破城乡分割的障碍，进入城镇务工经商，定居就业。在解决这部分农村剩余劳动力入城就业的同时，由于其留在农村的土地和房屋较难处理，为避免土地承包权属的频繁调整，这部分进城农户所留下的小面积田土不宜在本地村民中零星分配，应利用这些土地和房屋来安置移民搬迁的农民。在此工作中，可将移民搬迁、退耕还林（草）、扶贫开发、小城镇建设的资金统筹安排、捆绑使用、扩大需求：既直接用于移民搬迁的农户，安排生活、发展生产，又让进城农民在资产置换的过程中，得到一定的经济补偿，利于他们在城镇中安家立业。通过资产置换与土地流转使移民搬迁和城镇化结合起来，不仅促使部分具备城市谋生技能的农民转为市民，加速城镇扩容，还有利于移民搬迁的农户因生产生活条件的改善而脱贫致富。在加快贵州城镇化发展的进程中，以资产置换促进移民搬迁与城镇化的有机结合，以减少农民来富裕农民，是部分未稳定解决温饱的农民彻底摆脱贫困的一条主要途径。