集约用地 我们离目标还有多远?

所谓节约集约用地,是相对于浪费和粗放用地而言的。主要包括这样三层含义:一是节约用地,就是各项建设都要尽量节省用地,千方百计地不占或少占耕地;二是集约用地,每宗建设用地必须提高投入产出的强度,提高土地利用的集约化程度;三是通过整合置换和储备,合理安排土地投放的数量和节奏,改善建设用地结构、布局,挖掘用地潜力,提高土地配置和利用效率。

―摘自孙文盛部长2005年6月在无锡“节约集约利用土地资源”市长研讨班上的讲话

推进集约和节约用地,政府的决策与百姓的意识开始找到契合点―提高土地利用率,使有限的土地产出最大的效益

3月的北京,春意渐浓。郊外踏青时,一幕场景吸引了记者的眼球:一个老农喜滋滋地领着一群客人参观他的楼房新居,边介绍老农边说:“这房子可是这一带节约集约用地的典型呢。”

这句看似不经意的“闲话”,让记者感慨良多。

此前不久,总理在人民大会堂作政府工作报告时,也讲了一句相关的话。他在强调要大力提高经济增长的质量和效益时指出:要“把节约能源资源、保护环境、集约用地放在更加突出的位置。”

在不同的场合,普通老农与国务院总理讲到同一个话题,不全出于偶然。日渐印入城郊老农眼帘的,应该是城市扩张过程中身边耕地的一片片减少,以及随之而来寸土寸金含量的加重。众多微观场景折射到老农心中的,自然是耕地的紧缺与土地的金贵。节约土地,集约用地,最初大约就这样在老农脑中有了简单的概念。

而总理所面对的,则是一系列宏观调研报告与统计数据―

截至2005年10月31日,全国(不含港澳台地区)耕地面积仅为18.31亿亩。根据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,“十一五”期间,我国耕地必须保持在18亿亩。而按照《中国的粮食问题》白皮书提出的目标,以粮食自给率95%计算,到2010年,耕地保有量必须达到18.24亿亩。按这个标准来推算,意味着从2005年到2010年5年间,我国建设可占用地耕地量只有700万亩!另一方面,从建设用地的需求量来看,如按1978年到2003年建设占用耕地的数量测算,2004年到2020年,全国建设用地约需占用耕地4612万亩。现有的耕地总量显然不可能承受这种压力。

在土地供需矛盾异常突出的同时,建设用地粗放利用、甚至闲置浪费的问题却普遍存在。2004年,国土资源部曾组织了一次城镇存量土地专项调查,结果表明:截至当年年底,全国仅闲置、空闲和批而未供土地总量为395.61万亩,占全国城镇建设用地总量(5199万亩)的7.8%。同时,占全国城镇建设用地总量70%的划拨土地,大量低价协议出让的土地,特别是占全国建设用地一半以上的农民集体建设用地,由于长期缺乏有效的再配置政策,低效利用的问题更加突出。

对此,总理得出的结论是:“盘活存量建设用地,推进集约和节约用地,是严格土地管理的重要环节。”

节约集约用地的观念,开始真正走下官方概念的讲坛、向普通百姓头脑中渗透,应该是在2005年的全国土地日。当“节约集约用地,促进科学发展”的主题宣传横幅飘扬在大街小巷时,普通百姓们开始渐渐明了:节约集约用地是面对我国土地资源国情不得不做出的唯一选择;节约集约用地,就是要提高土地的利用率,使有限的土地产出最大的经济效益、社会效益和生态效益。

对此,国土资源部于2006年举办的无锡土地集约利用市长班上,部长孙文盛在讲话中有一个相对完整的表述:所谓节约集约用地,是相对于浪费和粗放用地而言的。主要包括这样三层含义:一是节约用地,就是各项建设都要尽量节省用地,千方百计地不占或少占耕地;二是集约用地,每宗建设用地必须提高投入产出的强度,提高土地利用的集约化程度;三是通过整合置换和储备,合理安排土地投放的数量和节奏,改善建设用地结构、布局,挖掘用地潜力,提高土地配置和利用效率。

耕地保有量保持18亿亩,单位GDP能耗5年内要降低20%―十一五规划提出的这两大硬约束指标,给土地的节约集约利用标准定下了基调

十一五规划纲要有两个硬性指标,与土地集约利用密切相关:耕地保有量必须保持在18亿亩,单位GDP能耗要在5年内降低20%左右。耕地保有的指标决定了经济发展所需建设用地的总量标准,而单位GDP能耗的降低,也在某种程度上为单位GDP耗地量的“降压”定下了基调。

有关专家曾做过一个测算:中国经济增长的GDP中,至少有18%是依靠资源和生态环境的透支获得的。另有一组比较性的统计数据,则在很大程度上说明我国土地资源透支问题的严重性:2005年,新加坡国内生产总值为9863.39亿元,土地产出率为144476万元/每平方公里;而GDP与新加坡相当的上海市(GDP为9154.18亿元),其土地产出率却仅为14438万元/每平方公里,不及新加坡的1/10。尽管如此,与国内的几个直辖市相较,上海的单位面积土地产出率还是最高的。据调查,北京的这个相应数字是4097亿元/平方公里,天津是3271亿元/平方公里,而重庆则只有373亿元/平方公里。由此可推算出,上海单位土地面积内的土地产出率是北京的3.52倍,是天津的4.41倍,是重庆的38.71倍。

土地产出率水平最根本的反映,是单位面积土地上资金、劳力、技术的投入状况。投资强度越大,技术含量越高,土地产出率越高。反之则越低。这表明我国土地集约利用程度还很低,同时也表明城市土地内涵挖潜、盘活存量的再利用潜力还很大。

还有一组调查统计数据可以支持这个说法。

按照国家关于城市规划用地的最高定额,一般城市人均用地面积最高标准是100平方米,首都和特区城市最高120平方米。而据有关部门统计,我国664个城市,城镇居民人均用地已达133平方米。而世界上发达国家人均城市用地为82.4平方米,发展中国家人均城市用地才有83.3平方米。我国城市人均用地面积超过国家规定的33%,大大超过国际上人均用地水平。

2004年国家清理整顿开发区时,也有一组实地调查数据。160个国家级开发区(园区)的平均建筑密度仅为13.91%,平均建筑容积率仅为0.43,平均空闲率为6.16%。同时监测到开发区内还有27%的农用地,6.9%的未利用地。加起来平均还有1/3的土地尚未开发利用。

上两组数据还未包括农村宅基地等集体建设用地的利用统计情况。

节约集约用地,是针对粗放用地而提出的。粗放用地是集约用地的前提和基础,并为土地集约利用提供了条件。然而,集约用地却不应该仅仅成为粗放用地的相对物。如果集约用地没有一套严格、合理的技术量化指标来度量,那么很可能会在“集约”旗帜下、形成用地模式的新一轮粗放。

集约用地评价指标,或者土地利用效率评价指标体系的建立因而刻不容缓。其中,单位面积土地的GDP产值,或者单位GDP的耗地量应该是其中一个重要指标。

据悉,此项工作尚处于政府相关部门的研究过程中。

实践先行于决策。近几年,一些地方尤其是经济发达、土地资源紧张的地方,在集约用地的实践中探索了一些路子。江苏昆山是显著的一例。它在全国率先制定了投资强度定额标准,按不同区域明确每亩地的投入“门槛”:外资项目分别不低于40万美元、50万美元、60万美元三个档;民资项目则不低于250万元人民币。此外还规定工业项目容积率不低于0.6,建筑系数不低于30%。

福建省厦门市也对此做了一些努力:其火炬高新技术产业开发区已成为目前国内开发面积最小、单位产出最高的国家级高新技术开发区,投资强度达3800元/平方米,产值达4万元/平方米。市相关部门还对单位土地面积的产出情况做过统计:2005年,厦门每平方公里的GDP为5644万元,规模以上地均工业产值为10532万元/平方公里,地均财政收入为1025万元/平方公里。这个数据指标在全国并非最突出,不过,相较于粗放用地时的状态,其土地利用率已有了飞跃式的提高。更重要的是,集约用地的量化考核意识已开始形成。

江苏省国土资源厅曾于2004年下发了一个关于土地集约利用评价体系的文件,建立了一套土地集约利用的考核机制。其考核指标每年都根据产业政策的调整而调整、修订。据粗略估计,今年根据新增产业等变化,这个集约用地率考核标准比上年大约提高了15%。

单位面积土地产出率的评价自然并不是集约用地唯一的量化指标。目前,有的地方采用提高容积率、建筑密度等建筑用地定额指标和土地投资强度指标,向空中、地下,向集约要土地,从而使单位面积土地的产出率成倍增长;也有的地方对符合条件的拟引进项目逐一评审、建立项目的预期效益、项目用地预期产出率、土地受让人资信、出让价格、投资密度、技术含量、吸纳劳动力及区域带动性等方面进行综合考核......实践探索中,要求建立土地集约利用综合评价考核体系的呼声已越来越高。

不过,如果涉及具体的数额标准,似乎不能忽略三个前提:其一,土地集约利用程度应与当地经济的现有发展程度与规划计划发展程度相一致;其二,土地集约利用标准应与现有土地(包括存量与增量土地)的利用情况相结合;其三,土地集约利用指标应该随着地方经济的发展与产业结构的调整而调整。因此,土地集约利用评价指标类别可以是统一的,但其具体量化数额应该体现区域性,而不应以同一数字“一统天下”。

促进土地节约集约利用的政府行为,核心仍在通过建立健全激励和约束机制,促进集约用地的市场化配置;而政府管理体制与经济制度的改革,才是扭转粗放用地局面,形成集约用地机制的根本

在市场机制尚未完全配置或还未能充分发挥作用的前提下,节约集约利用土地,仍然是要靠政府宏观调控、通过政策激励和约束机制来发挥促进作用的。

据国土资源部土地利用司有关负责人透露,政府目前对促进土地节约集约利用的政策,将主要体现在五个方面:通过规划的科学编制与实施,对土地利用布局、结构进行调整,从宏观规划上管住建设用地总量;通过建立土地利用标准、加强节约集约用地评价考核,供应土地时严格把住土地利用与监管的关口,控制建设用地增量;通过内涵挖潜、盘活存量,找出新的用地空间;通过推进市场化配置,建立一整套节约集约用地的激励和约束机制,促使节约集约用地的实现；加强组织领导，形成齐抓共管的态势。

政府行为永远是为市场行为服务的。任何促进集约用地的政策与措施,都只是促使集约用地市场机制形成与完善的一个手段。因此,要从根本上解决集约用地的问题,还必须找出目前用地不集约的深层原因。

有专家分析,工业化与城市的无序扩张导致了土地的粗放利用,而土地取得成本低,是其中最重要的原因。

对此,土地勘测规划院副院长周建春在接受记者采访时指出,这是利益机制造成的“恶果”。他认为粗放用地的根本原因或深层原因是地方财税体系问题。地方财政没钱,只能靠卖地来补充,对土地出让收益及其相关收入的依赖就很大。

周建春说,1999年分税制改革后,地方财政就开始衰落,但地方政府“财减事未减”,因此只能从土地上做文章,以土地出让收益来扩充预算外收入。从而很大程度上促使政府经营土地,地方政府成了经纪人。在某种程度上,地方政府似乎已不是一个行使职能的公共机构,而成了一个垄断性经营城市土地的大公司。

从去年年底到今年年初,中央相继出台了5个相关文件,实际上都是为了解决上述问题。

去年12月,国土资源部出台的《全国工业用地出让最低价标准》,将工业分成15个等级,确定了不同的最低价标准。与之前要求工业用地一律招拍挂的相关政策精神一致,其根本目的都是提高工业用地成本,抑制工业用地的过度扩张,提高工业用地的集约利用程度。

此前一个月,财政部、国土资源部、中国人民银行共同推出《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策的通知》,从今年1月1日起,新增建设用地土地有偿使用费标准在原有基础上提高1倍,其征收后100%交省级国库,然后再由中央财政返还。这将在很大程度上解决过去应交归地方政府70%费用往往被减免的问题,目的仍然是增加新增建设用地的取得成本。

与此同日开始实行的中央另一条财税政策,是城镇土地使用税的修改:每平方米税额在原规定基础上提高2倍,外商投资企业和外国企业也纳入了城镇土地使用税的征税范围。

上述财税政策,用最通俗的方式可解读为,一方面,以收税或增税方式,提高土地成本,抑制土地投机与扩张;另一方面,为地方财政增加新的收入来源,减小地方财政对土地的依赖性。

还有一条经济调控政策是土地出让金的收支两条线,即从今年起,国有土地使用权出让收入将全额纳入地方预算。这意味着土地出让金不再是地方政府的“小金库”,而改由中央监控使用。

这些来自中央政府的经济调控措施,针对的对象都是地方财政。对此,周建春评说,这是在补充地方税源,是要从根本或从深层次解决土地不能得到集约利用的问题。他认为,地方政府要抓经济发展,就不能不抓投资,包括工业投资与房地产投资,为了吸引投资,才去竞相压低地价。从另一方面看,圈地越大,吸引投资的机会越多,这就造成一个恶性循环。对房地产业而言,地价越高,土地出让金就越多,政府正好用这块收益来弥补工业用地低成本出让而带来的土地亏损。因此,地方政府不能没有房地产的繁荣,这是地方政府往往与房地产商在某种程度上形成“一体”的根本原因。政府巧妙地运用土地一级市场供应,死保房地产,只有这样,工业加房地产投资才能相互平衡,从而保住甚至提高地方的GDP。

可见,房价降不了,工业价管不住,还是财税体制惹的祸。

反过来看,周建春说,中央采取措施,让地方财政有钱,也意味着原来需用来补工业用地低出让亏损的钱,就不用补了。自然,对房地产土地出让金的要求就低了,房地产业就会受到政府一定程度的冷落,从而减少垄断,加剧竞争,市场调配机制的作用就会加大。与此相对应的是,工业用地成本高了,低附加值、低效益的投资就会被淘汰,以技术替代土地的趋势就会越来越明朗。这样一来,土地集约利用效率就提高了。

集约用地,最终要解决的,还是一个市场机制问题。如何用市场机制有效配置土地资源?如何形成健全的集约用地市场机制?政府的政策调控、经济调控,无疑都将大大地推进我国的土地集约化利用程度。不过,要建立集约用地的长效机制,还有一些问题需要进一步解决。比如,土地产权问题,包括国有土地产权的有效监督问题,以及集体土地产权的虚置问题。这两个问题不解决,集约节约用地,还有长长的一段路要走。