都市区的空间扩展与行政区划调整的研究

摘要: 随着我国经济和城市化水平的快速提高，伴随而来的是都市空间的不断扩展。在这个过程中，通过行政区划的调整，来解决行政区划分割带来的制约都市空间发展的种种问题，已成为我国构建和谐社会的一个发展趋势。充分利用行政区划调整的积极作用，打破行政割分的阻碍，实现各种资源的共享，使我国都市空间的发展更合理健全。不少地区在都市空间发展中利用行政区划的调整取得了有效成果，可以加以借鉴。

关键词:都市空间发展；行政区划调整；撤县设区

Abstract: Along with our country economy and the level of city rise quickly, is accompanied by the urban space expansion. In this process, through the adjustment of administrative division, to solve development issues caused by the restriction of urban space, has become a development trend of our country to build a harmonious society. Make full use of the positive effect of adjustment of administrative divisions, break administrative division of obstacles, realize resources sharing, to make our country more reasonable and sound development of urban space. Many areas in urban spatial development in the use of administrative division adjustment achieved effective results, you can try to draw lessons from.

Key words: urban space development; the adjustment of administrative divisions; Remove a county to establish a division

中图分类号：C911文献标志码：B文章编号：2095-2104（2013）

1都市区与行政区划

关于都市区（Metropolitan Disrtrict）的概念，比较统一的看法是指一个大的人口核心以及与这个核心具有高度的社会经济一体化倾向的邻接地域的组合。它首先强调的是一种城市功能地域，是中心城市和市县之间双向互动的经济联系。其次它超出了行政边界的区划性质。都市区承担着带动周边地区社会经济发展和促进城乡一体的作用，并为强化中心城市功能提供相应的发展空间和条件[1]。

行政区划（Administrative Divisions）是国家根据政治和行政管理的需要，根据有关法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异、人口密度等客观因素，将全国的地域划分为若干层次大小不同的行政区域，设置相应的行政机关，实施行政管理。我国的行政区域通常根据政治、经济、民族原则进行划分，同时考虑历史传统、人口分布、地理条件和国防需要等因素，理论上合理，实际上可行。随着社会经济的不断发展，行政区划也应根据发展变化的实际情况加以调整。

2都市区空间扩展与行政区划调整的互动机制

行政区划有史以来就存在，不同时期有所不同。近几年，我国的都市空间不断向外扩张，如何解决行政区划带来的制约都市空间发展的各种障碍，是我们面临的重大问题。我国的行政规划不断完善和发展，已有的行政区划有其合理的地方，但也有其不合实际的隐患。

2.1都市区拓展新的发展空间需要行政区划的调整

我国经济快速发展，城市人口急剧增长，城市空间向外扩张的内在需求不断膨胀，这种由经济发展引发的都市空间扩展现象越来越普遍。而都市群内各个城市以及城市内部与周围地区属于不同的行政区域，行政区划上相互独立。与此同时新的城市和地区又不断涌现，原有城市不断向外扩张，都市区由越来越多个互不依属的城市组成，以前的行政区划不再符合实际需要，城市的发展空间受阻。通过行政区划的有效调整能消除行政区划壁垒，实现行政联合，可以为有效解决城市功能发展空间问题、实现城市行政区间利益关系的协调提供可供选择的模式。如湖南撤销长沙市周边的长沙县，设立星沙区，撤销望城县，设立望城区。

2.2都市区行政区与经济区的矛盾需要行政区划的调整

都市区既是一个行政区，又是一个经济区。经济区要求彼此之间具有较强的互补性，或者有着特有的自然资源和相对比较优势。而行政区划是一定的，相互独立，由于不同行政区划之间的利益冲突，相互间会为争取更多的资源、人才、资金等来促进本区域的发展，产生不可避免的激烈竞争。经济区要求彼此合作，行政区制约合作契机，必然产生行政区与经济区之间的矛盾，且这种矛盾逐渐加剧。由于地区间经济联系不断加强，此时经济发展格局在经济规律作用下呈现出不同的空间结构形式[2]，形成的经济区域必然要突破行政区划，行政管理在很大程度上不能也不可能左右经济的发展方向和联系范围。行政区划分割阻碍了协作的有效开展，成为都市区内部地区经济合作的主要障碍。因此，开展行政区划的调整，建立跨行政区的与客观存在的经济区相一致的各种协调机制是势在必行的。

2.3都市区政府功能过小和公共服务范围扩大的矛盾需要行政区划的调整

行政区划各自独立，互不隶属，关系到整个都市区的社会公共问题，如联系都市区内所有城市或都市区与周边城镇的交通、信息基础设施的共享、社会治安联防、住宅建设、供水与排水等问题，客观上要求在都市区地域基础上统一规划、建设和管理。都市区随着经济的发展，其公共服务范围越来越大，但原有的行政区划分割使得统一建设和管理困难重重。原有行政区划上的政府作为都市区内社会发展的推动力，具有有限性，功能过小，独立处理事关整个都市区全局问题的能力得不到保证，缺少满足整个都市区发展需要的行政能力。因此调整行政区划，建立能够代表都市区发展的行政组织，以缓解政府功能过小和公共服务范围扩大的矛盾，这成为解决关系到整个都市区的社会公共问题的必然选择。

3都市区空间扩展过程中行政区划调整存在的问题与对策

行政区划调整能有效解决都市区空间发展中的许多问题，但任何事物都有两面性，行政区划调整不可能顾及到都市区空间发展中的方方面面，不可避免在调整过程中或多或少对有关区划将产生负面影响。而从大局和整体出发，这些问题是可以规划和协调的。

3.1 行政区划调整中可能出现的问题

对行政区划调整过程中可能出现的问题，本文加以整理，大致可以分为以下几类：

(1)政府管理重叠，效率低下，辐射效益不明显。由于我国关于行政区划的法律法规还不够健全，区域之间行政管理重叠的现象较普遍，这样易引起机构重设，管理臃肿，行政效率低下，与行政区划重新调整的初衷相悖。另一方面，行政机构过多，整个城市的经济社会的集聚辐射功能减弱。如长沙周边的望城撤县设区并入长沙后，由省会与县的关系变为城区与城郊的关系，在行政管理上一定会有所变化。尽管望城规模小，仍需要按照行政区划配置齐全的行政管理机构，但如果行政机构过多，与长沙市的行政机构重叠，致使长沙的行政功能相对弱化，对整个望城的带动作用不强，经济配置失当，造成管理资源和公共财政的巨大浪费。