基于SPL方法的城市居民最低生活保障标准的制定探究

摘 要：城市居民最低生活保障标准的制定作为低保政策的核心内容，具有深刻的社会意义。当前我国各地区对于低保线的测算方法和调整机制仍未形成统一的标准，导致了地区间低保制度运行效率的差异以及政策保障效力同最低生活需求的不对等。文章基于社会人群个体对最低生活福利效用的主观评价，按照主观贫困线（SPL）的研究思路，对当期潞城市城市低保家庭进行调差统计，并使用交叉法测算出可以作为浮动上限的低保标准。研究结果显示，SPL方法确定的低保标准略高于真实水平，而相比其他方法能够更全面的涵盖贫困人群个体的福利效用评价。这就为地方政府制定一条更加贴近困难群众的生活福利水平的最低生活保障线提供了理论借鉴。

关键词：最低生活保障标准 主观贫困线 测算方法

中图分类号：F840.61 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）09-073-05

一、研究背景

当前，中国正快步进入一个崭新经济发展的时期。这一时期，深化社会领域的改革，保障和改善民生始终是社会发展大业的重中之重。为防范经济增长过快可能导致的贫富差距持续扩大以及社会财富分配不均衡等问题，中央和各级政府必须加快推进收入分配和社会保障制度的改革，尤其是要构建和完善好“社会最后一道防护网”――最低生活保障制度，保障贫困人群的基本生活需要，维护社会的安定有序，促进社会公平。

我国的最低生活保障制度（以下简称为“低保”制度）是指国家对单个家庭人均收入低于地方政府制定的最低生活标准的人群给予一定的现金资助，以确保该家庭成员基本生活需求得到满足的制度，该制度肩负着兜底社会最低保障职能的使命，是维护社会稳定发展的重要保证。低保制度按照人口所持户籍的不同类别，一般被划分为城市低保和农村低保，笔者选取城市低保作为主要研究对象。

二、研究意义

城市低保，是指政府对城市贫困居民按照最低生活保障标准给予差额救助的一种创新型社会救助制度。凡申请城市低保的居民必须符合相关的的规定，只有在满足国家规定的政策条件下，因个人生理原因、自然灾害等不可抗力原因以及其他原因致使真正陷入生活困境，不能满足基本生活需要的城市居民，才能给予一定的城市低保救助。城市低保救助是一种暂时的、短期的社会保障政策，一旦被救助对象摆脱了现有困境，相应的政策待遇就会随之而终止。早在1997年9月，国务院就下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发〔1997〕29号），文件决定在全国范围内建立城市居民最低生活保障制度，旨在有效解决城市贫困人口的生活困难问题。在社会发展的不同时期，城市低保始终发挥着积极的作用，突出的是有效缓解了上世纪90年代末国有企业改制诱发的大规模下岗职工生活保障问题。此后的十多年里，城市低保制度作为改进民生工作的一大要务不断完善和发展。

当前，关于城市低保问题展开的研究日渐增多，研究内容主要围绕城市低保标准（保障线）的确定和低保制度的运行效率两大方面。笔者认为低保标准的确定作为最低生活保障制度中的核心内容，是制度运行效率的前提和基础，且直接关系到低保对象的生活水平和实际利益，具有更重要的研究意义。然而从目前来看，我国的城市低保核算标准存在着一定缺陷：首先，最低生活保障线的确定在全国范围内缺乏统一的理标准，不同地区适用不同的方法，相互之间差异较大，且地方政府一定程度上影响着当地的低保水平，在实际制定过程中存在很大的主观性；其次，保障线的动态调整机制缺乏科学的理论依托，保障线的浮动对于关键社会经济指标（收入、消费支出、物价等）的变动情况缺乏弹性；此外，现行的低保标准一定程度上忽视了个体对自身福利水平评价的变化，这就导致低保制度运行效力的低下。这些缺陷使最低保障线时常处在高于或低于其真实水平的位置，从而带来了很多的问题。当保障线较低时，保障对象的基本生活需求不能被满足，低保政策背离其制度目标；而当保障线较高时，民生支出占比过大会给地方财政造成沉重压力，阻碍地方经济的长期发展，此外，还容易引发“福利依赖”，即通常说的“养懒汉”，增加了低保制度下的道德风险。因此，笔者希望通过对目前全国各地主要使用的低保线确定方法及其调整机理进行归纳和总结，并在此基础上进行创新，弥补现有方法缺陷，从而寻找一种更为科学的低保制定方案。

三、文献综述

最低生活保障线这一概念，最早源于国际上对贫困线的定义，其测度方法也是建立在贫困线的确定基础之上，之后逐渐被丰富和扩展。池振合，杨宜勇（2012）曾对当前贫困线指标的制定方法进行了系统梳理，并将主要的贫困线划分为四大类，即绝对贫困线、相对贫困线、主观贫困线以及其他贫困线。其中，绝对贫困线部分详细介绍了传统的预算标准法、马丁法、消费支出比例法和食物―能量摄入法；而在相对贫困线部分则着重介绍了现代的预算标准法、扩展线性支出法（ELES）、社会指标法和收入法等；在主观贫困线部分则详细介绍了使用交叉法计算SPL的主观最低收入。通过对现有理论的梳理不难发现，国内学术界对于最低生活保障线的研究基本围绕上述方法展开，在结合我国基本国情后，提出了很多建立在广泛的数据调查和实证分析基础上的最低生活保障线确定模型和方案。

国内关于最低生活保障线的研究要早于低保制度的正式建立。国外福利经济学的诸多理论对中国社会保障制度的建立和发展起到了极大的促进作用。国内学者将西方发达国家的贫困和福利理论框架逐步迁移到适合我国国情的实际中来，并取得了长足的成效。童星、林闽钢（1990）共总结了7种计算绝对贫困标准的方法和2种衡量相对贫困标准的方法。唐钧（1997）使用恩格尔系数法、收入比例法、“市场菜篮子法”共同构成的“综合法”确定最低生活保障线。洪大用（2003）选取了四层次八步骤指标体系建立弹性最低生活保障线。米红、叶岚（2010）结合弹性理论的扩展线性支出法（ELSE）测算农村最低生活保障标准。边恕（2015）在马丁法的基础上通过引入食品的价格指数、消费价格―人均收入的组合指数、人均收入增长率的联动调整机制确定城市低保标准。

四、研究思路及方法

在经济学界，大多学者使用绝对贫困线理论研究贫困的相关问题，这些理论和方法着眼于满足个人基本生存，突出贫困人群的个体差异。而随着经济的发展，当前中国绝对贫困人口大幅度减少，贫困人群的基本生活需要已不仅仅体现在食品消费支出上，而更多地扩展到住房、教育、医疗等方面。因此，绝对贫困线的适用在当今我国的社会经济现状下存在诸多不足，笔者认为从主观贫困线（或相对贫困线）视角设定最低生活保障线更为科学合理。

目前很多学者运用相对贫困线的诸多方法对最低生活保障线进行研究，尤其是对扩展线性支出法（ELES）的应用，经过进一步修正和改进后已被学术界所认可。然而我国现阶段各省市城市低保标准的制定往往更加简化，很多地区的制定标准只参照同期当地人均收入水平。笔者研究的山西省潞城市使用的具体测算方法是根据上年度城镇居民人均可支配收入的25%和上年度城镇居民人均消费支出的2.6%求和得出。比如，该市2014年7月份的城市居民最低生活保障标准是上年度城镇居民人均可支配收入的18953元乘以25%除以12加上调整数的32元（上年度人均消费支出14734元乘以消M者物价指数2.6%除以12）得出。城市最低生活保障标准一般要求其增幅不可低于当年城市居民年人均可支配收入的增幅；在同期物价（以CPI为衡量指标）上涨程度较高时，适度进行物价补贴弥补实际购买力下降问题。因此，笔者认为现有方法可以为最低生活保障线制定提供良好的借鉴，但由于缺乏对低保制度实际运行情况经验的掌握，仍然存在着诸多的不足。

城市低保制度一般实行差额救助方法，对于某单个家庭而言，实际人均得到的补助金额等于当期城市低保标准减去该家庭的实际人均收入。研究低保标准，若不考量家庭收入指标及低保对象的收入核算方法，就不可能更加全面地考量保障政策的有效性。很多学者采用ELES时，对各变量系数的确定，一般使用本地区全体样本的收入、消费支出水平进行回归求得，忽视了总体水平与特定贫困人群的差异性；同时，对于不同类别的产品和服务的偏好水平很难界定，这在很大程度上源于不同低保家庭的致贫原因存在很大差异（疾病、失业、教育、自然灾害等），例如，医疗支出在因病致贫家庭的整体支出中占有更大比例；因上学致贫家庭则把更多投入在教育项目的花费上。

基于上述分析，笔者在本文中将选取潞城市城市低保对象作为研究样本，运用主观贫困线SPL测算方法，将该特定群体的收入、家庭规模作为观测指标，求出回归系数，再计算出低保标准，最后根据文章的研究结论提出对应的政策建议。

笔者的创新点在于对某一城市的城市低保对象作为样本进行研究，而非其他学者选择无差异的城市居民作为样本总体。其次，在考虑到贫困家庭的收入测算缺乏控制约束，具有很大主观性，因此选用主观贫困线的确定方法构建低保标准的反馈机制，即通过前期实际数据的测算对后期标准的调整提供依据，这种方法在一定程度上更加符合实际情况。此外，还有一个更加深层次的意义在于可以充分考量贫困人群个体的主观最低收入预期，引导政府的政策制定更加人性化，从而把改善民生真正同人民群众，特别是困难群众的生活福利水平联系在一起。通过此方法对我国城市低保制度进行的研究目前仍属较少，笔者希望本文可以为最低生活保障线的制定提出更好的借鉴。

五、潞城市城市低保标准的现状分析

潞城市城市低保制度的发展起步较晚，2005年以前还没有系统的政策依据，当地居民由于对低保政策缺乏全面的认识，在很大程度上对该制度持有抵触情绪，加上地方政府对于低保政策宣传力度不足，导致这一时期，潞城市城市低保的发展处于较低水平（包括低保费用总支出、低保标准和低保总人数等水平）。2004年8月，山西省颁布了《山西省城镇居民最低生活保障实施办法》，潞城市低保制度才开始逐步进入规范化阶段。

1.潞城市城市低保制度的发展。潞城市城市低保工作于1998年启动，当年城市低保对象仅有5户，19人，全年发放保障金4134元，而随着城市低保制度的不断健全和完善，截至2014年7月，低保对象已升至908户，1951人，该月发放低保金492994元，城市低保水平及覆盖面都大幅提升，对当地困难居民基本生活提供了保障。自1999年以来，经过10年多的探索和实践，当地民政部门秉持加大投入、扩大覆盖、完善制度、规范管理的理念，对地区的城市低保各项指标进行了长期的调整（如表1所示）。

2.潞城市城市低保标准水平。潞城市为保障城镇居民基本生活需求，每年根据当地的实际最低工资水平变动进行调整，自1998年以来，由110元逐渐提升至452元。近年来，潞城市城市低保标准始终领先于山西省的平均水平（如表2所示）。

六、基于主观贫困线的最低生活保障标准测算

1.主观贫困线（SPL）思路下测算模型的建立。国外经济学家们发现，在分析社会福利效应时，个体对自身福利的评价往往能够提供更多的理论借鉴。而随着我国社会经济的进一步发展，人民的基本生活需求不断扩展和丰富，基于个体福利视角的主观贫困线已经可以适用在我国的最低保障线确定问题上，该贫困线正是根据个体对自身福利水平的评价来划定最低收入水平。因此，笔者将基于SPL（Subjective Poverty Line）的基本思路，使用Goedhart（1977）提出的交叉法来进行分析。Goedhart主张采用抽样调查的方式，获得受访者对设计好的关于“最低收入问题”（MIQ）的回答。国外Flick、Praag（1991）就曾通过调查问卷的方式获得居民对不同收入水平的主观定性评价，继而确定贫困线；国内陈立中、张建华（2006）曾在全国多个城市进行问卷调查，同时引入多个虚拟变量作为参数研究贫困线的确定。

主观贫困线理论模型的构建，首先要定义个体的福利效用函数：

U（Y）=L（ln Y，u，σ）=Φ[■]（1）

其中，Y为个人的收入水平情况，u，σ为福利函数的参数；假设最低生存效用值为U0，且Φ（θ）=U0，要达到最低的福利效用个人收入水平应满足■=θ，此时可以求得最低福利效力下的收入水平方程为：

lnYmin=σθ+u（2）

对于福利函数参数的确定，常常要依赖于调查对象的基本情况，除其实际收入水平外，家庭规模、年龄、身体状况、所在地区发展程度以及教育水平的指标都可以作为研究指标。结合这些因素，此处不妨对原方程（2）进行改进，得到新的方程：

lnYmin=β0+β1lnY+βiXi（3）

其中，β0为截距项，β1为实际收入水平的系数，βi为其他综合因素Xi的系数。将各指标数据代入方程（3），进行回归分析，求出β0，β1，βi的值。

交叉法确定的SPL以实际收入和MIQ调查得到的收入交叉点为准，即要求lnYmin=lnY，从而可以得到SPL观测值，方程为：

ln（SPL）=lnYmin=■

进而得到：SPL=exp（■）（4）

上述模型为下文进行计量建模和回归计算的基础，同时也是笔者整个最低保障线测算问题思路的理论基础。

2.指标的选择和数据的获取。笔者选取潞城市城市低保2014年7月份900户低保家庭，共计1912人作为研究样本，调查问卷附在入舻鞑楸碇校以家庭为单位，设计的MIQ为：“在你目前享受的低保金补差下，你认为自己的收入达到多少可以满足生活需要”，考虑到很多低保家庭成员的文化程度较低，在入户调查过程中工作人员对问题要进行详细阐述，并限定填写值在“100～600之间”（符合实际情况，避免产生异常值），结合主观贫困线的设定模型，研究还调查了年龄、家庭规模（成员数量）、实际人均收入、致贫类型等指标作为模型解释变量。其中家庭的实际人均收入由民政部门严格按照本地区的家庭收入核算标准进行测算，即最终的补差额参考收入（人均补差额=低保标准-实际人均收入）。致贫类型主要包括大病、上学、疾病、残疾、单亲和一般六类，为简化研究模型，笔者按照当地的折减系数权重，对各类型对应赋值：“大病”为“5”，“上学”为“4”，“疾病”为“3”，“残疾”为“2”，“单亲”为“1”，“一般”为“0”。

本次调查最终共发放问卷900份，收回861份，其中有效问卷为752份，涉及1607人（剔除的样本主要为填写不完整或未按要求填写导致收入观测值过大）。上述调查工作均由潞城市民政局协助完成，所有统计数据均由该单位内部提供。

3.数据的统计描述。此处不妨对收入调查结果进行统计分析，潞城市城市低保对象该时期的MIQ调查值（渴望得到的人均收入）集中在200～300之间。（如图1所示）从调查数据来看，该结果符合本次调查的设定的现实条件，用来进行进一步的回归运算和分析是可行的。

将MIQ调查值与低保家庭的实际人均收入进行比较（如图2所示），可以看出各家庭的实际人均收入与观测值总体上具有很高的相关度，且MIQ调查值要普遍高于实际的人均收入，这一现象发生的主要原因在于每一个低保家庭总是均期望获得更高的收入以满足其当前较低的生活水平，即便是选择无差异的城市居民为总体样本总体，这一现象也无法避免，在经济学中，我们通常假定每个经济人都是理性的，若不加强制约束，他们都期望获得更高的经济利益，而对现状总是容易产生不满。对于本文的研究目标来言，此处可以预见主观贫困线确定的最低生活保障线也应该是较高的。现行低保标准水平往往低于实际应达到保障水平，这一点同样不可否认。

4.回归系数的计算及测算方程的确定。根据方程（3），构建本研究的计量方程lnymin=β0+β1lny+β2X1+β3X2+β4X3，其中ymin为MIQ的调查值，y为实际人均收入，X1为年龄，X2为家庭成员数，X3为致贫类型值，使用Eviews6.0软件将截面数据代入方程回归，测算出各变量的回归系数。方程回归结果如表3、表4所示。

从上表可以看出，截距项c以及各个变量对应的P统计值均很小，每一个变量都相当显著；而方程的R2值较大，整体的拟合程度较高。可以初步得出结论，本次研究选取的变量指标以及使用的调查数据较为合理，研究可行性较高。利用求出的回归系数，可得到测算方程为：

lnymin=3.773178+0.332953lny-0.002916X1+0.021330X2+

0.167710X3（5）

对各变量系数分析得出，低保家庭的实际人均收入与MIQ调查值成正相关关系，这与以往的研究经验相一致；家庭年龄结构与MIQ调查值成负相关关系，这可能是由于在“一般”致贫类型下，较高年龄人群的相对低消费结构所导致（多体现在食品的支出上），其相关程度比较低；家庭规模与MIQ调查值成正相关关系，笔者认为这是由于所有家庭成员的多元化需求冲抵了家庭福利的规模效应，不同成员消费需求的差异化对家庭总收入影响更大；致贫类型与MIQ调查值成正相关关系，这是因为致贫类型主要反映了该家庭的大额支出项目，诸如“大病”和“上学”类型需要获得更高的收入以应对大额支出（我国当前的医疗和教育服务价格还比较高），所以从系数上看，该变量与被解释变量之间高度相关。

通过上述方程的变量系数值，我们可以看出，对MIQ 调查值的影响因素中，一些潜在的消费变量相比收入变量也有不小的影响，即贫困线的确定在一定程度上依赖于消费指标，这也验证了以往学者通过恩格尔系数法、马丁法以及扩展线性支出法（ELES）计算贫困线的适用性。而笔者假定实际生活中单个家庭的收入、消费指标的测算原本具有主观性，主观贫困线的方法克服了其他方法下严格的约束条件，具备更直接的适用性。

5.最低生活保障线的分类计算。结合方程（4），可得出既定低保补差水平下的收入线，即

ymin=exp（■）（6）

在测算时，要确定各被解释变量的值，可以先对各解释变量Xi的分类，通过各变量不同类型的权重，来确定最终使用的Xi测算值，以及该类别下人均补差均值（测算的最低生活保障标准=ymin值+人均补差均值）。这样做的目的在于使测算结果更具有代表性。统计得出，低保家庭的年龄结构集中在35-65之间；家庭人口普遍处于3人以下；“一般”“残疾”“疾病”致贫类型的比重较大（如表5所示）。

根据上述统计分析，笔者分别求出了各变量三大高权重类别（即年龄选取“35-65”，家庭人口选择“1、2和3”，致贫类型选择“一般、残疾和疾病”）下的均值，以及对应的人均补差均值，同时对样本总体各变量数据求均值（如表6所示）。

根据上述的统计分析结果，将各对应变量数据分别代入方程（6）求得对应ymin值（如表7所示）。

上表共显示了四类控制变量下的ymin测算值，并计算出了各控制变量下的人均补差均值。可以看出不同控制变量下的ymin测算值实际差异并不大，其中致贫类型下的值最小，而家庭人口类型下的值和总体样本均值较大；不同控制变量下的人均补差均值分布与ymin测算值大致相同。将计算出的ymin值与对应人均补差均值相加，就得到了模型估计的城市低保标准。在四个低保标准测算值中，致贫类型下的值最小，同样是家庭人口类型下的值和总体样本均值较大。

6.实证部分的总结。笔者基于交叉法构建主观贫困线（SPL）理论模型，通过回归和计算，最终得到了带有低保家庭主观福利评定性质的低保标准线。从结果来看，测算出的低保线高于现行的城市低保标准（452元），这是由于在问卷调查过程中，低保家庭普遍认为自己处在较低生活水平，且需要更高的收入来提升自身的福利效用。这一测算数据显然高估了真实的低保标准，然而利用主观贫困线计算保障线的目的恰是在于更加人性化的衡量特定群体的期望获得的最低福利水平。在以往学者的研究者中，他们普遍认为各地区的低保水平线总是偏低的，而没有能达到较高水平主要是由于缺乏科学的测算、调整方法，以及受到国家和地方财政支出压力的限制。

因此，笔者认为在对最低生活保障线调整时，可以设定现行低保标准（或传统的以最低工资标准一定比例得出的标准）为下限，以主观贫困线测定法得出的保障线为上限，并在此范围内进行确定和调整。上述实证结果显示，在控制致贫类别和年龄变量后，测算值低于全体样本的测算结果。可以预见，若对变量进行更加严格的控制，那么将会得到更接近真实水平的低保标准。这对相关问题的研究不失为一种可以借鉴的思路。

笔者的不足之处在于简化了测算模型，且选取的变量指标不够全面，导致了测算结果在一定程度上偏高。在今后的研究中，可以设定更加严格的约束条件，使测算结果更加接近真实水平。

六、结论和建议

最低生活保障线的确定不是一个单纯的测算问题，对于“贫困”概念的不同理解，得到的保障线含义也千差万别。很多学者在不同概念和理论支撑下，致力于研究出更加科学、严谨的低保标准制定方法，笔者使用的主观贫困线的测算方法对前人的理论可以进行很好的补充，同时能够为后续的研究提供借鉴。对于最低生活保障线研究指导意义，突出表现在地方政府低保标准的制定和调整上，而更深层次的含义在于引导政府的政策更加人性化，把改善民生真正同人民群众，特别是困难群众的生活福利水平联系在一起。

（一）针对分析研究，提出一些建议

1.使用更加科学、严谨的最低生活保障线测算方法。过去很多地方政府对于最低生活保障线测算缺乏科学的理论依据，往往存在“靠钱定线”“应付差事”的情况，随着低保制度的发展，全国各地已先后研究出十几种保障线制定模型，对于低保标准的确定也更加科学。当前我国的绝对贫困人口已大幅下降，全国居民的基本生活水平进一步提升。人们对于基本生活需求的理解已然更加深刻和广泛，过去使用的消费支出法、菜篮子法、恩格尔系数法以及马丁法，若不对选取的消费产品和服务项目做出扩展和调整，将越来越不适应当今最低生活保障线的制定。主观贫困线测算法的意义在于引导政府更加关注人民群众的福利水平，即包含了物质消费的福利效用和精神生活的福利效用。

2.加快完善城市低保动态调整机制。在形成了相对完善的低保标准确定机制以后，还要保证低保政策运行的动态性。这不仅仅是国家对地方政府低保制度改革的根本要求，更是保障当地贫困人群基本生活的重要条件。所谓动态调整机制，一方面是指，应从多角度及时对城市居民的收入、消费、福利水平、物价水平以及当地财力状况和资金的使用等情况进行全面掌握，仔细分析、认真研究，通过综合平衡后，调整当地的最低生活保障标准。另一方面，动态调整机制还应体现在对低保对象个体的把握上，在严格收入核算机制的基础上，及时了解低保对象的收入（包括一般所说的工资性收入、经营性收入、资产性收入和转移性收入）以及各种消费支出等基本生活状况，调整本地区低保覆盖面以及低保对象个体补差金额。对于符合低保标准而未被纳入的家庭要及时纳入，对于享受低保而实际上不符合标准隐瞒真实情况的家庭要严肃清退；对于享受补差金额低于实际生活需要的应适当提升保障力度，对于享受补差金额高于实际生活需要的应适当降低保障标准。只有按照这些要求，才能够依托于动态调整机制，真正做到“应保全保、应退全退”。

（二）对低保制度的发展和完善进行思考

1.逐步建立服务于低保制度的多部门联网信息系统。在全国、全省或本地区搭建居民家庭经状况信息核对平台，按照“统一规划，集中建设，全面协调，严格管理”的原则，结合各地区民政部门的实际情况和具体需求，以建立低保信息管理系统平台为立足点，构建各级民政部门的信息化基础支撑环境，通过多部门的沟通、协作，全面掌握低保受理对象的真实家庭经济状况。这样一来，民政部门可以大大降低低保审批难度，提升工作效率和审核精准度，同时，有利于地方政府建立覆盖面广、层次分明、公平公正的精细化梯级救助体系。

2.进一步提升低保资金的利用效率。低保资金的利用效率直接关系到低保政策的有效性。其中，最重要的就是要保证低保金的按时、足额发放，使资金能够及时到达低保对象手中，切实保障好其基本生活需求。此外，还应加强低保资金配给的创新，现阶段，部门地区已尝试将医疗救助资金与商业医疗保险相衔接，以实现受助群众利益的最大化，低保也已与医保制度相关联。今后低保资金应尝试同固定的产品和服务供应挂钩，以进一步保证低保资金发放后的合理使用，防止出现低保对象滥用保障金的情况（、购买非基本生活品），使低保政策充分发挥其效用。

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（作者挝唬荷轿鞑凭大学 山西太原 030006）

（责编：吕尚）