建立有中国特色的标准化法制保障

[摘要]我国加速迎来人口老龄化和养老问题，借鉴国际经验，基于社区服务的服务直接、成本低、覆盖范围广和服务方式灵活等特点，社区养老已成为国家养老体系的重要组成部分。由于法律制度保障的滞后，在一定程度上影响了社区养老服务的质量提升和深入发展。基于此，该文对社区养老机构的法律制度保障问题进行了初步研究与探索，以期推进中国养老服务的标准化建设进程。

[关键词]社区养老标准化法律制度保障

作为世界人口第一大国，近年来中国快速地步入老龄化社会。根据国家老龄委的数据，截至2008年底，全国老年人口已经增至1.69亿，预计到2020年，老年人口将达2.48亿，而2050年将进入重度老龄化阶段，届时我国老年人口达到4.37亿，占总人口30%以上。同时，高龄老人和失能老人数量大增，家庭空巢化现象日益突出。人口老龄化已经成为关系我国经济发展、社会和谐稳定的重大问题，大力发展养老服务业已经迫在眉睫。

但是国家统计局的一项调查表明，2020年我国机构养老床位需求量为307万张，2030年则增长至424万张。而截至2009年，全国有各类老年福利机构38060个，床位266.2万张。从国际经验来看，发达国家的养老服务机构每千人拥有的床位数在50～70张。在中国，65岁以上的老人每千人拥有的床位数不过23.5张。据保守估计，我国养老机构的床位缺口数在300万张以上。

由于中华文化传统和生活习俗的影响，加之经济赡养、生活照料、精神慰藉的需要，中国的老年人更倾向于居家养老这一传统的养老方式。而社区服务具有服务直接、成本低、覆盖范围广和服务方式灵活等特点，因此，在社区内居家养老这种舶来品被引进中国后，逐渐成为城市养老服务的主流。究其原因，在于它既可缓解我国养老机构不足、城区土地有限的困境，又可以满足许多家庭既保持赡养老人的传统、又减轻子女压力的双重需求，可以说是一种适合中国国情的养老模式。

20世纪70年代起，许多人口老龄化国家将社区养老作为养老体系的重要组成部分。而中国从本世纪初开始，逐步在上海等大城市推行社区养老服务模式试点改革，近年来在全国各地铺开。前不久，我国在“十二五”规划建议中指出，要“积极应对人口老龄化，注重发挥家庭和社区功能，优先发展社会养老服务，培育壮大老龄服务事业和产业”。

纵观世界各国做法、结合中国国情，笔者认为，我国正在全面推广城市社区养老服务，政府在促进社会养老服务业发展中要建立保障效率制度，为其健康有序发展提供法制保障，促使我国社区养老服务走上立足社区、制度化、标准化的发展道路。

1发达国家社区养老服务发展现状

20世纪70年代起，随着老年人问题的复杂化，欧美发达国家的养老保障体系逐步转型，老年人社区照顾逐渐被接受，这一模式通过保持老年人在社区中的长期护理照料，减少公共依赖，以降低长期护理照料的成本。从实质上说，它是福利多元主义成为西方养老保障理论主流后，逐步发展的以社区为依托、多元化的老年福利服务模式。而各国又根据各自的国情选择不同的方式与制度，具体如下：

英美等国家强调以社区为基础实行长期养老，并特别强调以社区为基础的老人健康和社会照顾要成为社会福利的主流。其社会照顾的资金筹措办法、管理传送程序和训练计划等要根据客观变化而改变；其中老人健康照顾还包含三种具体主张：一是以家庭和社区为基础的非正式照顾（老人接受家庭成员、朋友和邻居的照顾）；二是正式照顾（老人得到私营部门、志愿者、慈善机构和团体的照顾）；三是由医疗保健机构照顾（护理服务）。

日本是全球老龄化进程最快、老龄人口比例最高的国家。最初，日本模仿西方，大量投资兴建福利设施，由于失去了家庭的亲情而心情压抑，这对老人保持身心健康十分不利。为此，日本社会进行了反思，创建了以年金―医疗―护理为核心的老年福利体系，以及以家庭养老为中心、以社区老年服务为补充的老年服务模式。老人可以选择入居型福利设施（护理老人福利院，特别护理老人福利院，低费护理老人福利院）和社区服务型福利设施（老人福利中心，保健康复中心，护理援助中心，老人之家），这些设施的条件及人员配备必须达到服务标准。

法国的社区老人服务一直坚持标准化理论，一方面强调为住在家里的老人进行家务料理（设定标准化服务项目），另一方面强调为住在老年医学服务组织或者老年公寓、养老院、长期看护中心和老年人旅馆、临时接待中心和每日活动中心的老人提供标准化服务。养老服务的范围非常广泛，不仅包括生活照顾和护理服务，还包括陪伴老人、保洁、导医、购物、生活指导、日托等。

综上所述，欧美日等发达国家的养老服务均已走上社区化和标准化的发展道路，这对我国的社区养老服务发展具有指导和借鉴作用。但是由于历史、风俗习惯和国情不同，我们应探讨建立适合我国国情发展的社区养老服务制度。

2我国社区养老服务业法制建设现状及不足

近年来，随着人口老龄化的不可避免，国家提出全面推动老龄事业的发展战略，老龄产业特别是养老服务业面临大的发展机遇。“十二五”规划意见提出，“鼓励扩大民间投资，放宽市场准入，支持民间资本进入基础产业、基础设施、市政公用事业、社会事业、金融服务等领域。”

但与国际水平相比，目前我国养老服务落后相当明显，这与法律制度薄弱、服务标准缺失、滞后等密切相关，因此造成整个产业运行效率不高。主要体现在：

2.1 社会养老总体上缺少法律层面的根本保障

由于统一的立法缺位，全国各地对老龄产业的政策各自为政，缺乏全国统一执行的法规基础。在我国，具有法律效力的“法”包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章和地方政府规章、自治条例和单行条例、有权机关作出的法律解释、我国加入的国际条约和国际协定。宪法高于法律，法律高于行政法规，行政法规高于地方性法规和行政规章（包括国务院部门规章和地方政府规章），而地方性法规高于同级地方政府规章。目前，虽然在《老年人权益保障法》、《民法通则》、《继承法》、《婚姻法》、《刑法》、《治安管理处罚法》等法律中规定了老年人的权利以及侵害老年人权利承担的法律责任。全国已有30个省制定实施了保护老年人合法权益的地方性法规。但是这些法律没有涉及养老服务的具体规范，在实践中缺乏指导性，只能依靠行政性法规或者地方政府的规范性文件来操作，执行强制力和实效性都无法保证。

比如，我国鼓励和支持私营养老服务、家政服务、餐饮服务等机构参与社区养老服务工作，现行规范这些服务业的法律渊源基本是规章，立法上尚属空白。即目前对这些机构的规制，更多是依托于国家的政策目标和散见于各地政府部门的规范性文件，且政出多门。例如，作为养老机构主管部门的民政部先后颁布实施了《老年人社会福利机构基本规范》(行业标准)、《社会福利机构管理暂行办法》等,各地也相继颁布实施了类似的地方性规章、条例。 在社区养老服务方面，国家颁布《关于在全国推进城市社区建设的意见》、《关于全面推进居家养老服务工作的意见》等一系列政策文件。

此外，现行法律对行政机关和养老服务机构的约束力都不强，对涉及购买、享受机构服务的老年人权益保护不全面。例如，我国虽然有《收养法》,但无法涵盖社会养老服务诸多方面。养老服务合同在《合同法》中也未有涉及。其他民事法律的立法,如《老年人权益保障法》、《消费者权益保障法》等也缺少调整社会养老服务的法律规范。

可以这么说，目前规制养老服务业的多为行政规章制度，距法制化、规范化的实际需要还相差甚远。由于在立法资源、立法公开性和民主性上的“先天”不足，因此在“立法”时出现瑕疵的概率较高，具体执行过程中可操作性和实效性大打折扣。

再者，就是社会养老政策法规体系内部建设也缺少配套和衔接。具体体现在社会养老政策法规体系零散，各地出台的政策各自为政，缺乏内在逻辑，缺少配套衔接，造成社会养老政策落实不到位和不落实的现象比较突出。特别是在批（或用）地、信贷、税收、城市建设与公用事业收费等方面的优惠政策落实较难。

2.2 政府需要运用多种政策手段在社会保障方面扮演更加积极的角色

目前，国家不仅通过税收优惠，直接投资和货币政策支持养老服务业的发展，而且正在将政府购买制度运用到养老服务业中，期望能够引导产业的发展。例如，福建省政府2009 年出台的《关于推进居家养老服务工作的实施意见》，明确提出“养老服务以有偿、低偿、优惠服务为主，政府购买为辅。政府购买服务的对象主要是70周岁以上的城镇‘三无’（无劳动能力、无收入来源、无法定抚养人）人员和农村‘五保’对象、重点优抚对象等城乡困难老年人”。但是对于政府购买服务的资金来源和管理规范问题，目前没有高位阶的专门法规来具体规范，如何保障购买服务的资金到位，以及如何管理使用这些资金，都急需法律法规方面的保障。

2.3 我国养老专业服务人员严重短缺

到2008年底，我国取得养老护理员资格的专业人员不到3万人，需求量约为1000万人，而且他们多数是在养老机构，与超过3000万失能或部分失能老人的潜在需求相比，现有专业人员数量远不能满足需要。虽然《养老护理员国家职业标准》自2002年2月已经推行，但是我国养老机构服务人员仍然处于非职业化阶段。特别是社区服务从业人员多为下岗职工、失业人员以及进城务工人员，几乎没有接受过正规专业的训练，而且多为学历水平低和年龄偏大，服务技术和方法都是靠经验总结，相对传统和落后，与老年人日益增长的多样化服务和不断变化的社区服务需求极其不适应。

3加快我国社区养老服务法律制度建设的建议

我国社区养老服务需要建立起完善的法律保障制度，以规范和保障社区养老服务的运行和发展，基本点应落在加快养老服务业标准体系建设上，具体说就是健全养老服务业市场准入机制、规范养老服务行为、提高服务质量、促使养老服务行业加强自律、更好调整服务机构与老人之间关系。

3.1 提高养老服务机构相关立法质量

截至2010年3月，在养老服务业方面，我国制订出台了《老年人社会福利机构基本规范》、《养老设施建筑设计标准》、《老年人建筑设计规范》、《养老护理员(试行)》等4项行业标准。此外，一些省市也出台了一些地方标准，如北京市的《养老服务机构标准体系：要求、评价与改进》、《养老服务机构服务质量标准》、《养老服务机构院内感染控制规范》、《养老服务机构服务质量星级划分与评定》等，南京市的《社区服务：养老服务规范》。

但国家层面的标准仍有缺失：行业标准仅关注养老设施和护理员的规范，而对老年食品、医疗等没有涉及；部分地方标准也仅仅是注重养老机构、老年食品、医疗、旅游、保健、生活照料、教育、中介服务以及各种特殊用品等养老服务业的单一领域。

“十二五”规划意见中也特别提出，“随着我国人口老龄化速度的加快，要加快发展服务业，把推动服务业大发展作为产业结构优化升级的战略重点，建立公平、规范、透明的市场准入标准，探索适合新型服务业态发展的市场管理办法，调整税费和土地、水、电等要素价格政策，营造有利于服务业发展的政策和体制环境”。因此需要制定一部全国性的《养老服务机构管理办法》来规范和加强养老服务机构的质量。特别是建立养老服务机构准入机制和评估考核制度，督促社区养老服务机构走上标准化、正规化的道路。

再者，整合现有资源，针对社区养老服务制定我国养老服务国家标准，科学确定社区养老服务内容、服务方式，确保各地相关部门有法可依。

我国现有的养老服务机构合同没有统一的格式化文本，合同条款粗疏、合同签订及履行过程中的不平等和违规现象屡见不鲜。因此，为确保养老服务机构和入住老人的合法权益，有必要对养老服务合同进行规范。特别是对合同双方的义务做出详细规定，考虑在相关法律中增补条款，或者单独立法加以规范，以厘清目前在养老机构服务中存在的司法执法争议，更好地维护老年人权益。

3.2 推进养老专业服务人员的培养

人才匮乏和从业人员质量良莠不齐是制约我国社区养老服务质量提升的瓶颈。福利社会化和老年服务业方兴未艾，专业人才和职业人员极为短缺，填补老年专业教育在中国的空白，需要做大量的工作。具体而言，就是加强教育培训、提高社区卫生技术人员的专业素质，提高现有养老服务人员的素质；加快培养老年医学、管理学等方面的专业人才，有计划地在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程等，为将来储备人才。为了把好进口关，应大力推进从业人员的职业资格标准制定和执行力度，人才队伍的职业化将极大地促进社区养老服务的内容和方式趋于规范化。

3.3 加大社区养老经费投入

对社区养老经费的投入是政府的义务。国家应制定出具体的标准范围，督促各级政府在国民收入的再分配中适当加大对社区养老的资金投入比例，对经济相对落后地区可以实行转移支付。为确保社区养老服务资金安全和合理使用，资金必须纳入各级财政预算，专户管理、专款专用，不得挤占挪用。民间捐助的社区养老服务资金也应建立专门帐户，实行专人管理，保证全部用于社区养老服务。

3.4 加快成立养老服务行业协会，强化自律管理

特别是优化社区养老服务产业投资结构，调动社会力量兴办相关产业的大背景下，政府侧重行业的宏观管理和规划监管，而行业协会则承担规范行业管理职责，各司其职，有效地整合配置资源。

4结语

老龄化社会的到来,我国现实国情要求由家庭、社会、国家共同承担起养老的重任，基于社区为老年人提供多样化、全方位的服务，这一发展趋势对法律上调控的需求愈来愈迫切。在探索发展的过程中，规范社区福利机构为老人提供服务的质量是社区养老制度的落脚点，在上文提出法律制度保障的基础之上，应该远期考虑制定《中华人民共和国养老服务法》。

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