近十年我国教师轮岗制度研究述评*

教师轮岗制度是许多地方基于义务教育均衡化而实施的教育政策。学界近十年研究主要涉及制度实施的依据、动因、价值、执行失真的表现及归因、改善路径等，但研究范式普遍带有结构功能主义色彩，需要从制度层面以更加广阔的视角来对其进行反思，进一步论证和提升制度实施的可行性。

义务教育教师轮岗制度均衡化一、教师轮岗制度研究的主要内容及争议

1.教师轮岗制度研究的主要内容

第一，教师轮岗制度实施的依据。为了使教师轮岗制度的实施更具合法性和合理性，许多学者对其实施动因和实现价值做了具体论证。这些论证主要是从两个方面来展开的，一方面是基于教师人力资源均衡配置的思考，如马焕灵、景方瑞（2009）、王娟娟（2007）等认为教师轮岗制度是均衡教师资源的有力方式，能够有效解决城乡之间师资配置不均衡问题。另一方面是从城乡分割对立的二元经济结构和社会体制角度讨论了教师轮岗制度的必要性，如张乐天（2004）提出“城乡分割对立的二元经济结构和社会体制是使城乡教育产生严重差别的社会制度原因”[1]。谢秀英（2010）认为“自发自主的无序性流动是教师个人的一种趋利性流动，会导致义务教育学校师资配置的更加不均衡与教育资源的浪费；而定期有序的计划性流动有助于师资在校际间的合理配置，实现义务教育的机会均等”[2]。综合起来看，这两方又都是基于教育公平视角提出的，教师轮岗制度的实施是实现教育公平的必然要求，对于实现义务教育均衡化具有重要意义。

第二，教师轮岗制度在实践中的具体做法。虽然教师流动问题一直是学界关注的热点话题，但从已有文献看，教师轮岗制度在2009年后才成为研究热点，目前对其内涵的理解和临近概念的关系认识都不明确。马焕灵（2009）、刘光余（2010）等认为教师轮岗制度又称教师交流制或教师轮换制，也有学者提出教师流动、轮校执教等相似概念。各地方政府根据地区教育发展的实际需要也都制定了一些与教师轮岗相关的管理办法。这些管理办法的制定主体既有省级人民政府或者教育行政管理部门，如《福建省人民政府关于进一步加强中小学教师队伍建设的意见》，也有市、县、区甚至镇（乡）一级，如《嘉兴市关于进一步推进义务教育学校教师校长轮岗交流工作的实施意见》、《嵊泗县小学教师支教轮岗工作实施意见》等，并且在具体的做法上存在较大的差异，如轮岗时间、轮岗教师的待遇、轮岗教师的考核指标、轮岗交流的形式等方面都有很大的差异。同时也存在着一些共同点：轮岗教师一般都是表现好、业务素质较高的名师或者骨干教师；轮岗的地区一般仅限于地级市范围内，跨省、跨地区轮岗的较少；实行原校和受服务学校双重管理，以受服务学校为主的管理办法，由受服务学校负责对其进行日常管理和平时考核等。

第三，教师轮岗制度执行失真的表现及归因。作为一项不断探索和完善中的政策，教师轮岗制度的应然价值和实然价值在其具体执行过程中必然会产生一些冲突，而这些冲突主要体现为执行的失真，具体包括形式化执行、替代性执行、选择性执行、功利性执行几个方面。黄启兵（2012）认为“教师轮岗制度与重点学校制度、学校自主办学制度等存在冲突；教师轮岗制度可能导致师生适应困难、学校特色丧失、教师工作缺乏积极性以及难以实现义务教育区域之间的均衡”[3]。对于教师轮岗制度执行失真的原因分析集中体现在政策本身（过高、体系不健全）、政策相关者利益（利益冲突、双重角色难定位、政策实施者的人文关怀缺乏）、监控机制（力度不够、纠偏不足）等多方面。有学者提出“用行政命令的方法推进教师交流制度，由于政府强制推进的合法性准备不足、决策程序欠科学、强制性实施，教师交流的实效性不佳，导致流动教师对交流制度的总体满意度偏低”[4]。以制度因素为切入点分析制度执行失真，主要是涉及法律制度、教育编制、利益冲突消除机制、城乡二元体制等问题，一般认为在现行教育人事管理体制中，教师是实质上的单位人（或学校人），田汉族（2011）认为，“刚性教师交流制度存在与现有的相关教师法律冲突问题。夸大教师交流价值，政策设计理念定位不准，交流政策不配套，可能是导致教师交流政策执行困难的根本原因”[4]。

第四，教师轮岗制度的完善路径。我国实施的教师轮岗制度更多借鉴了日韩等国的做法，一些学者提出韩国实行的“缩小校际间待遇差距、激励教师自愿轮岗”等措施值得我们借鉴[5]。在此基础上学界提出了许多解决路径，多数是从完善政策体系、提高政策执行者素质、构建利益冲突消解机制、建立健全监督体制等角度提出的倡导性意见，也有一些学者基于实证、历史经验总结、比较研究及制度考量的角度提出了操作性的实际意见，主要分为以下几个方面：一是教师轮岗制度中的教师身份问题。许多学者主张改革人事制度，去“单位化”，确立教师公务员地位。二是教师流动的成本补偿问题。教师流动对城市学校和教师来说都是有成本的，许多学者提出经济方法（包括流动成本补偿、激励奖金等）引导教师资源合理配置，既是重要的政策目标，也是有效的手段，一般认为应该对教师在薪酬、个人发展等诸多方面给予根本保障。三是结合特殊国情和历史经验的制度建议。“均衡发展的关键在制度保障”[6]，我国城乡二元体制、经济发展不平衡等均是学界考虑的重要问题，有学者提出“变关注城乡倒挂的教师编制标准为向农村地区、薄弱学校倾斜的编制标准，变单一的流动推进为多维度的师资队伍建设，变外力型刚性流动为具有实效的可持续的内力型流动是目前构建科学合理的教师流动机制的主要实践对策[7]。

2.教师轮岗制度研究的争议

第一，教师轮岗制度的实践价值争议。一般认为教师轮岗目的是为了促进教育均衡，对象是义务教育阶段，轮岗方式主要是重点学校向薄弱学校流动。在教师轮岗制度研究和实施的早期，过分看重教师轮岗对教育均衡的实践意义和对教师权益的漠视。在政策实施中，教师轮岗制度更多是以刚性流动体现出来的，这也导致城乡教师流动制度与其他相关教育制度之间的冲突、城乡教师流动制度与社会制度之间的冲突、城乡教师流动的正式制度与非正式制度之间的冲突很难调和。近两年许多学者对以往忽视教师权益的轮岗制度政策建议逐渐开始反思和批判，许多地方在实施教师轮岗制度时也暴露出了很多的问题，如教师流动的单向性、流动教师的积极性不高等。另外还有学者提出教师队伍全员流动在管理学上的必要性，这主要是以库克的创造力曲线、卡兹的组织寿命学说等理论作为支撑，提出教师队伍只有适当流动变换工作才能不断焕发出新的生命力和创造力，从而得出教师轮岗制度实施的价值和意义，但教师轮岗制度的具体价值在现阶段并没有可信的数据支撑，值得商榷。

第二，轮岗教师的身份争议。目前，我国教师人事制度的缺陷在一定程度上阻碍着城乡教师流动制度的创建。《中华人民共和国教师法》规定“教师是履行教育教学职责的专业人员”，将中小学教师排除在国家公务人员之外，于是，一些学者提出了变“单位人”为“系统人”，以减少教师轮岗的学校阻力。在此基础上部分学者认为应参照日本等国做法，劳凯声（2010）、庞丽娟（2010）等就提出了教师身份的公务员化。但许多学者持反对观点，如陈玺名、肖凤翔认为义务教育教师的法律身份应以雇员身份为主，以公务员身份为辅，可定位为公务雇员[8]。更多反对意见认为我国公立中小学教师的法律身份应该定位于从属于公职系列的专业技术人员，而不是简单定位为公务员或者雇员。一些学者担心教师公务员身份的确定可能降低教师的专业性，同时增强教师向政府机关流动的法律依据和机遇，降低教师队伍稳定性，将不利于教育均衡发展。

第三，轮岗学校的成本收益争议。以往研究普遍认为轮岗制度是优质学校对薄弱学校的支援和补偿，但今年有学者提出薄弱学校自身优势被忽略及轮岗的双向问题，有研究者将我国现有的教师交流模式概括为“弱势补偿模式”，即城市学校定期派教师去农村学校支教。在这种模式下，流动教师比例较小，各校也通常不会派出真正优秀的教师进行交流，派出教师支教时间短难以进行绩效考核，教师交流仅靠行政强制手段并未能调动教师的工作积极性[9]。教师交流等政策“只是简单地将农村置于“被支援”的地位，并未挖掘、形成农村的比较优势和互补优势，致使很多措施流于形式[10]。刘光余（2010）认为“构建基于受援学校的教师专业发展机制，促进轮岗教师和受援学校教师共同发展，提高受援学校的教育质量，是教师轮岗制度应选择的政策取向”[11]。曹原进一步认为“城乡教师的流动更应当是双向的、多元的，应当鼓励城市优质学校接受流动的农村教师，通过农村教师短期进驻学习，提高农村教师素质”[10]。

二、教师轮岗制度研究的反思与展望

教师轮岗制度实施近十年来对于促进我国义务教育均衡化发挥了重要作用，但也暴露出很多问题。这些问题具体可以概括为两个方面：一方面是教师轮岗制度自身设计不科学方面的问题，主要包括对于轮岗教师的激励机制不健全、政府在教师轮岗中缺乏有效指导和监管、与教师轮岗相关的各方职责不明确；另一方面是教师轮岗制度在具体执行过程中的问题，主要包括轮岗教师的工作积极性不高、教师流动的单向性、刚性轮岗等在客观上损害了教育公平，与促进义务教育均衡化的目的相冲突。另外，轮岗制与时下的教师工资分配体系不配套，会严重抑制名师的责任和工作积极性，降低了其归属感和职业忠诚感。目前教师的工资存在着巨大的校际差异和地区差异，如果让名师轮岗到了差学校，工资收入降低一大截，其工作积极性难保不会受到抑制。所以，要从根本上促进义务教育均衡化和教育公平，单纯地实行教师轮岗制恐怕既不科学、又不理智，还要承担更大的风险[12]。

第一，在法律制度方面。以往的教师轮岗制度研究总是试图构建保障学校、教师、学生和社会所有群体的利益机制，虽然效率和公平都是公共政策活动的价值目标，但事实上这种完美的设想是很难形成的。当前教师轮岗制度的实施很少关注经济活动的效能问题，是否会对流出学校、流动教师、流出学校学生产生较大影响还需进一步分析。因此以法律制度为切入点的研究应当更多考虑社会总效用最大化问题，教师的职称评定、身份认定问题、教师聘任制度及其合同的规范化问题等还需进一步厘清，国家应从法律制度上对轮岗教师的合法权利加以保障，特别是教师轮岗制度的合法化与法律化。

第二，在行政管理体制方面，应更加注重政府各部门的协同分工相关研究。因为“地方政府的不同部门之间的关系具有竞争性的特点，而不是合作地服务于公共利益”[13]，教师轮岗制度执行失真也反映出各利益部门的博弈，而且如何调整义务教育均衡发展的评价指标还需要进一步的研究和论证；城乡二元的经济体制是束缚教师流动的重要原因，教育资源分配要打破城乡二元体制，确保教育资源分配在价值取向上的公平与效率的统一，但是如何介入也待进一步分析。

第三，在经济制度方面。我国正处于社会主义市场经济体制改革和完善的重要阶段，今后的研究应该更关注教师流动的可能性与必要性，从经济制度方面来突破过去的那种简单的行政法律关系。教师轮岗制度作为一项公共政策，其执行过程中必然会牵涉到多方群体的利益，如何利用成本收益方法来衡量教师轮岗制度的有效性和公平性以达到经济效益与社会效益、宏观效益与微观效益的统一尚待明确。

第四，在教育文化制度方面，关于轮岗教师的激励机制、教育管理及引导宣传机制构建还需进一步研究，城市和农村的教育环境、教育对象、教育资源有很大差异性，从教师轮岗制度的具体实践来看，很多城市教师对农村环境出现了不适应的现象，如何挖掘薄弱学校优质课程资源及从教育文化制度层面来缓解城乡教师对轮岗的这种不适应性也是值得思考的问题。

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参考文献

[1] 张乐天.城乡教育差别的制度归因与缩小差别的政策建议.南京师大学报（社会科学版），2004（3）.

[2] 谢秀英.教师流动不同方式经济影响分析.中国教育学刊，2010（3）.

[3] 黄启兵.教师轮岗制度分析.中国教育学刊，2012（12）.

[4] 田汉族.刚性教师交流制的实践困境与法律思考.教师教育研究，2011（1）.

[5] 董博清，于海波.韩国城乡教师轮岗制度及其对我国的启示.外国中小学教育，2012（7）.

[6] 董奇.均衡发展的关键在制度保障.求是，2012（9）.

[7] 蔡明兰.教师流动：问题与破解――基于安徽省城乡教师流动意愿的调查分析.教育研究，2011（2）.

[8] 陈玺名，肖凤翔.公务雇员：我国义务教育教师法律身份的合理定位.上海教育科研，2009（6）.

[9] 冯文全，夏茂林.从师资均衡配置看城乡教师流动机制构建.中国教育学刊，2010（2）.

[10] 曹原，李刚.城乡教育一体化视野下的教师人事制度重建.教育科学研究，2011（5）.

[11] 刘光余.构建基于受援学校的教师专业发展机制――教师轮岗制度的政策趋向探析.当代教育科学，2010（9）.

[12] 雷泓霈.仅有教师轮岗制度还不够.燕赵晚报，2012-4-16.

[13] 弗朗西斯・C・福勒.教育政策学导论.许庆豫，译.南京：江苏教育出版社，2007.