浅析如何完善我国生态旅游法律制度

摘要：寻求经济发展与环境保护的协调一直是人类的主要任务之一，然而在多年的尝试之后人类似乎陷入了恶性循环的怪圈。不少地区努力寻求发展绿色可持续经济，提出生态旅游发展理念、制定生态旅游发展规划。在这样的背景下，如何完善我国生态旅游法律制度、构建我国生态旅游法律体系，对促进我国旅游业的发展至关重要。

关键词：生态旅游；法律；制度；可持续发展

为了追求经济发展，人类开发、利用自然资源，造成了自然资源的不断减少甚至耗竭。随着我国经济的快速发展,人们生活水平的提高,“生态旅游”这个概念已经被越来越多的人所接受, 生态旅游是可持续发展理论的产物，为我们实现人与自然的和谐发展指出了一条光明的道路。这种既保护自然生态环境,又使游客身心愉悦的旅游方式已经深受人们的喜爱。然而, 由于缺乏生态旅游方面的法律规范、制度，我国的生态旅游业在给人们带来巨大的经济效益的同时,也暴露出了很多的问题,主要表现在生态旅游景区的环境遭到了不同程度的破坏,环境承载力已经到达极限等。面对上述问题,我们必须通过生态旅游的法制化建设来规范此项事业的管理,而我国的生态旅游法律制度建设的发展速度远远落后于生态旅游事业的发展,还没有发挥其应有的作用。

一、我国生态旅游法律制度存在的问题

我国生态旅游法律制度主要存在的问题，首先是至今尚无一部国家级的针对生态旅游的专门性法规，更不用说人大及其常委会制定的法律。一些关于生态旅游的专门性文件并不具有普遍效力，因为它们主要是国家有关部门针对特殊保护区域的生态旅游规划的批复形成。除此之外，我国的《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》和《风景名胜区条例》、《自然保护区条例》、《森林公园管理办法》等则是根据生态旅游的载体分别立法，没有对生态旅游进行系统规定的法律，仅仅因不同的调整对象做出不同的法律规定。在这种立法体系下，生态旅游法律制度体系的整体性、科学性、协调性就无从保障。

其次，我国的自然资源所有权有国家所有和集体所有两种形式。这样就产生一系列问题：在国家所有的情况下，如何保证受委托的生态旅游资源管理者履行好保护和管理的职责；在农民集体所有的情况下，如何保护农民的合法权益；有些生态旅游地处于两个或多个行政管理区域内，如何保证生态旅游区的统一管理；如何确保生态旅游资源得到适当的经营和良好的保护，如何确立生态旅游的经营主体、经营模式等。

第三，生态旅游规划法律制度的问题。首先，由于生态旅游在我国出现的较晚，国家层次的专项政策法规尚未出台，生态旅游规划的重要性和现实需求的迫切性，与生态旅游规划法律支持的缺乏相矛盾。其次，生态旅游规划的科学性保障不足。生态旅游规划是高科技支撑下的产物，生态旅游产品的设计、配套设施系统的设计，环境容量的量测、基础资源的监测调查、旅游线路的设计等工作的展开都要依托大量生态科学方面的专业技术、设备和人才。我国的生态旅游规划缺少鼓励生态旅游科学发展的激励机制、缺乏科技投入的资金保障。再次，生态旅游规划程序性保障不足。我国没有专门的规划法，其他旅游地规划的依据是单行性法律、法规等，也不具有基本法地位的法律效力。

二、我国具体生态旅游法律制度的完善

旅游立法选择何种模式,不仅要基于国家的政治体制、国家结构,考虑国家大的法律制度背景,更要有利于国家发展。纵观世界各国,采取的立法模式不尽相同,大体上可以归纳为两种:一是以旅游基本法为依托,颁布相关法规对旅游业发展中的其他问题进行规范,较为典型的如日本和英国；一是其他模式,包括由一系列单行旅游法律构成体系的模式,在其他相关法律中对旅游业发展的问题做出规范的模式。完善我国的生态旅游法律制度，首先要立足于我国的实际，包括我国经济发展与环境保护的基本国情，我国法律整体环境以及生态旅游法律制度的生存环境，生态旅游发展的现状和问题等。同时，生态旅游在我国是个舶来品，国外一些国家生态旅游开展早，发展的好，有很多经验值得我们借鉴。不同制度的国家共同的利益需要和政治目标，是推动各国环境法的统一乃至影响国际环境法的发展，更好的保护各国国内以及全球的生态环境，实现人类社会的可持续发展。

（一）完善我国生态旅游资源的权属制度

我国生态旅游资源的权属制度有国家所有和集体所有两种形式，现代产权制度建设，以及集体林权制度的改革，对我国生态旅游资源权属制度都产生了积极的影响。完善我国生态旅游资源的权属制度，需要明确政府机关在发展生态旅游过程中的角色，要注意政府在生态旅游实践中的角色转换。对于国家所有的生态旅游资源，应当将经营权从国家所有权中剥离出来，运用市场化的手段，提高利用效率。对于一些保护价值大、濒危的自然保护区域，应当由国家指定所有权行使机关直接行使经营权，以保证生态保护原则的切实贯彻；在旅游资源产权属于或是部分属于集体所有的情况下，要采取多种灵活措施确保社区居民的充分参与和权益保障；同时我国生态旅游区域边界的划分，应该依据生态经济学、旅游学、景观生态学等科学知识，同时考虑旅游市场的开发、社区居民的利益来划定出生态旅游景区的具体范围。

（二）完善我国生态旅游立法体系

如上所述，我国与生态旅游相关的立法多而杂，法律系统性差，在实践中给法律执行带来了诸多阻碍和困难。因此，我国急需进行生态旅游的专门立法，该法应从宏观上和整体上对生态旅游法律制度中的基本性问题进行规定，对现行的错综复杂的多项法律、法规、规章等起到统帅和总领的作用。从近期看，我国需要制定全国性的生态旅游发展规划或指导性的文件，这对于保障我国的生态旅游健康、持续的发展具有重要的作用。另外，我国还需要在紧密结合实际的基础上，制定《生态旅游管理条例》及其配套规章。

另外，我国还需要在紧密结合实际的基础上，制定《生态旅游管理条例》及其配套规章。《生态旅游管理条例》的主要功能在于细化相关法律法规中有关生态旅游的各项法律思想、原则及具体条文，确立生态旅游标准，界定生态旅游各利益主体的法律地位、关系、权责范围，明确生态旅游区经营管理和监督保障制度、生态旅游者和当地居民管理制度，生态教育和社区参与的保障制度以及生态旅游区评定制度等。在《生态旅游管理条例》的统帅下，国务院相关主管部门可以协调制定系列配套规章。

（三）完善我国的生态旅游规划法律制度

首先，明确旅游规划制定主体和程序，使旅游规划具体化，并强调旅游规划的约束力。要使规划的编制主体、执行主体、批准主体三主体分离，权责明确。而生态旅游规划一经批准，就具有法律上的效力，不能随意地变更，若必须修改，要严格遵循相关的决策、审批、公示等程序;违反规划就应当视为违反了制定规划所依据的法律，应追究相应的法律责任。浅析如何完善我国生态旅游法律制度

卢俊莉

摘要：寻求经济发展与环境保护的协调一直是人类的主要任务之一，然而在多年的尝试之后人类似乎陷入了恶性循环的怪圈。不少地区努力寻求发展绿色可持续经济，提出生态旅游发展理念、制定生态旅游发展规划。在这样的背景下，如何完善我国生态旅游法律制度、构建我国生态旅游法律体系，对促进我国旅游业的发展至关重要。

关键词：生态旅游；法律；制度；可持续发展

为了追求经济发展，人类开发、利用自然资源，造成了自然资源的不断减少甚至耗竭。随着我国经济的快速发展,人们生活水平的提高,“生态旅游”这个概念已经被越来越多的人所接受, 生态旅游是可持续发展理论的产物，为我们实现人与自然的和谐发展指出了一条光明的道路。这种既保护自然生态环境,又使游客身心愉悦的旅游方式已经深受人们的喜爱。然而, 由于缺乏生态旅游方面的法律规范、制度，我国的生态旅游业在给人们带来巨大的经济效益的同时,也暴露出了很多的问题,主要表现在生态旅游景区的环境遭到了不同程度的破坏,环境承载力已经到达极限等。面对上述问题,我们必须通过生态旅游的法制化建设来规范此项事业的管理,而我国的生态旅游法律制度建设的发展速度远远落后于生态旅游事业的发展,还没有发挥其应有的作用。

一、我国生态旅游法律制度存在的问题

我国生态旅游法律制度主要存在的问题，首先是至今尚无一部国家级的针对生态旅游的专门性法规，更不用说人大及其常委会制定的法律。一些关于生态旅游的专门性文件并不具有普遍效力，因为它们主要是国家有关部门针对特殊保护区域的生态旅游规划的批复形成。除此之外，我国的《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》和《风景名胜区条例》、《自然保护区条例》、《森林公园管理办法》等则是根据生态旅游的载体分别立法，没有对生态旅游进行系统规定的法律，仅仅因不同的调整对象做出不同的法律规定。在这种立法体系下，生态旅游法律制度体系的整体性、科学性、协调性就无从保障。

其次，我国的自然资源所有权有国家所有和集体所有两种形式。这样就产生一系列问题：在国家所有的情况下，如何保证受委托的生态旅游资源管理者履行好保护和管理的职责；在农民集体所有的情况下，如何保护农民的合法权益；有些生态旅游地处于两个或多个行政管理区域内，如何保证生态旅游区的统一管理；如何确保生态旅游资源得到适当的经营和良好的保护，如何确立生态旅游的经营主体、经营模式等。

第三，生态旅游规划法律制度的问题。首先，由于生态旅游在我国出现的较晚，国家层次的专项政策法规尚未出台，生态旅游规划的重要性和现实需求的迫切性，与生态旅游规划法律支持的缺乏相矛盾。其次，生态旅游规划的科学性保障不足。生态旅游规划是高科技支撑下的产物，生态旅游产品的设计、配套设施系统的设计，环境容量的量测、基础资源的监测调查、旅游线路的设计等工作的展开都要依托大量生态科学方面的专业技术、设备和人才。我国的生态旅游规划缺少鼓励生态旅游科学发展的激励机制、缺乏科技投入的资金保障。再次，生态旅游规划程序性保障不足。我国没有专门的规划法，其他旅游地规划的依据是单行性法律、法规等，也不具有基本法地位的法律效力。

二、我国具体生态旅游法律制度的完善

旅游立法选择何种模式,不仅要基于国家的政治体制、国家结构,考虑国家大的法律制度背景,更要有利于国家发展。纵观世界各国,采取的立法模式不尽相同,大体上可以归纳为两种:一是以旅游基本法为依托,颁布相关法规对旅游业发展中的其他问题进行规范,较为典型的如日本和英国；一是其他模式,包括由一系列单行旅游法律构成体系的模式,在其他相关法律中对旅游业发展的问题做出规范的模式。完善我国的生态旅游法律制度，首先要立足于我国的实际，包括我国经济发展与环境保护的基本国情，我国法律整体环境以及生态旅游法律制度的生存环境，生态旅游发展的现状和问题等。同时，生态旅游在我国是个舶来品，国外一些国家生态旅游开展早，发展的好，有很多经验值得我们借鉴。不同制度的国家共同的利益需要和政治目标，是推动各国环境法的统一乃至影响国际环境法的发展，更好的保护各国国内以及全球的生态环境，实现人类社会的可持续发展。

（一）完善我国生态旅游资源的权属制度

我国生态旅游资源的权属制度有国家所有和集体所有两种形式，现代产权制度建设，以及集体林权制度的改革，对我国生态旅游资源权属制度都产生了积极的影响。完善我国生态旅游资源的权属制度，需要明确政府机关在发展生态旅游过程中的角色，要注意政府在生态旅游实践中的角色转换。对于国家所有的生态旅游资源，应当将经营权从国家所有权中剥离出来，运用市场化的手段，提高利用效率。对于一些保护价值大、濒危的自然保护区域，应当由国家指定所有权行使机关直接行使经营权，以保证生态保护原则的切实贯彻；在旅游资源产权属于或是部分属于集体所有的情况下，要采取多种灵活措施确保社区居民的充分参与和权益保障；同时我国生态旅游区域边界的划分，应该依据生态经济学、旅游学、景观生态学等科学知识，同时考虑旅游市场的开发、社区居民的利益来划定出生态旅游景区的具体范围。

（二）完善我国生态旅游立法体系

如上所述，我国与生态旅游相关的立法多而杂，法律系统性差，在实践中给法律执行带来了诸多阻碍和困难。因此，我国急需进行生态旅游的专门立法，该法应从宏观上和整体上对生态旅游法律制度中的基本性问题进行规定，对现行的错综复杂的多项法律、法规、规章等起到统帅和总领的作用。从近期看，我国需要制定全国性的生态旅游发展规划或指导性的文件，这对于保障我国的生态旅游健康、持续的发展具有重要的作用。另外，我国还需要在紧密结合实际的基础上，制定《生态旅游管理条例》及其配套规章。

另外，我国还需要在紧密结合实际的基础上，制定《生态旅游管理条例》及其配套规章。《生态旅游管理条例》的主要功能在于细化相关法律法规中有关生态旅游的各项法律思想、原则及具体条文，确立生态旅游标准，界定生态旅游各利益主体的法律地位、关系、权责范围，明确生态旅游区经营管理和监督保障制度、生态旅游者和当地居民管理制度，生态教育和社区参与的保障制度以及生态旅游区评定制度等。在《生态旅游管理条例》的统帅下，国务院相关主管部门可以协调制定系列配套规章。

（三）完善我国的生态旅游规划法律制度

首先，明确旅游规划制定主体和程序，使旅游规划具体化，并强调旅游规划的约束力。要使规划的编制主体、执行主体、批准主体三主体分离，权责明确。而生态旅游规划一经批准，就具有法律上的效力，不能随意地变更，若必须修改，要严格遵循相关的决策、审批、公示等程序;违反规划就应当视为违反了制定规划所依据的法律，应追究相应的法律责任。

其次，制定国家和地方的生态旅游发展规划，由政府相关部门及时对宏观规划进行细化规定，使其直接约束生态旅游相关参与主体的行为。我国生态旅游规划的制定应结合当地国民经济发展规划、各自然保护区规划，以实现发展生态经济、保护当地环境和改善当地社会生活为目标，以保护优先、公众参与等原则为指导。地方生态旅游规划应以国家生态旅游规划为指导，并根据当地环境保护状况、社会发展状况等，因地制宜的具体编制，内容应涵盖环境资源本底状况、基础设施建设、旅游发展模式、效益分享机制等。

最后，生态旅游规划的内容要注重科学性，重视本土资源与文化。生态旅游规划的科学性首先体现在环境容量的检测、制定、控制。环境容量的控制，不只是到访人数的限制，还应根据环境受到影响的程度和改变的多少来判断，具体考虑旅游地的生态系统特点、游人行为、旅游方式、旅游季节等自变量因素。依据不同的情况，对生态旅游资源不同区域制定区别而灵活的旅游规划，是实现资源保护和旅游发展的重要途径。我国采取分区制度，应综合考虑文化、人文、历史、地理、气候、环境等因素，尽可能利用当地建筑材料，体现当地风貌，强调人与自然、人与建筑、人与动植物的协调，注重生态学原理的应用。应根据生态旅游景点景区内动植物的空间分布情况，明确地划分出诸如核心保护区、缓冲区、游览观光区之类的区域，然后在不同区域内对动植物实行不同程度的保护。

（黄河水利职业技术学院，河南 开封 475000）

其次，制定国家和地方的生态旅游发展规划，由政府相关部门及时对宏观规划进行细化规定，使其直接约束生态旅游相关参与主体的行为。我国生态旅游规划的制定应结合当地国民经济发展规划、各自然保护区规划，以实现发展生态经济、保护当地环境和改善当地社会生活为目标，以保护优先、公众参与等原则为指导。地方生态旅游规划应以国家生态旅游规划为指导，并根据当地环境保护状况、社会发展状况等，因地制宜的具体编制，内容应涵盖环境资源本底状况、基础设施建设、旅游发展模式、效益分享机制等。

最后，生态旅游规划的内容要注重科学性，重视本土资源与文化。生态旅游规划的科学性首先体现在环境容量的检测、制定、控制。环境容量的控制，不只是到访人数的限制，还应根据环境受到影响的程度和改变的多少来判断，具体考虑旅游地的生态系统特点、游人行为、旅游方式、旅游季节等自变量因素。依据不同的情况，对生态旅游资源不同区域制定区别而灵活的旅游规划，是实现资源保护和旅游发展的重要途径。我国采取分区制度，应综合考虑文化、人文、历史、地理、气候、环境等因素，尽可能利用当地建筑材料，体现当地风貌，强调人与自然、人与建筑、人与动植物的协调，注重生态学原理的应用。应根据生态旅游景点景区内动植物的空间分布情况，明确地划分出诸如核心保护区、缓冲区、游览观光区之类的区域，然后在不同区域内对动植物实行不同程度的保护。

（黄河水利职业技术学院，河南 开封 475000）