论大调解格局中司法调解与人民调解的有效衔接

任何一种单一的体制和纠纷解决方式都无法满足新时期纠纷解决的实际情况和不同主体的特点需求，而人民调解和司法调解的有力衔接正是我国当前两项调解制度相互影响、相互作用应有的主流状态，也是构建多元化调解机制—大调解体系的内在要求。

一、实现司法调解和人民调解有效衔接的背景与必要性

（一）大调解的内涵及构建背景

大调解主指人民调解、司法调解和行政调解，均是通过第三方介入当事人之间的矛盾纠纷，通过疏导、说理来解决纠纷，达成协议。

我国正处在社会转型期，经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整以及思想观念的深刻变化，给我国发展进步带来了新机遇、新活力，也带来了各类社会矛盾纠纷高发、多发的新情况、新问题。

纠纷的种类、数量大量激增。一般而言，化解纠纷的方式可以划分为私力救济和公力救济两种[1]。现阶段，私力救济往往表现为依靠自身力量，以暴制暴或以牙还牙，虽然成本低、效率高，但是也不可避免造成社会的无序，甚至引发聚众斗殴、非法拘禁等一系列刑事纠纷，导致矛盾激化；公力救济虽然凭借“国家强制力”，更规范、更合法，但是往往成本较高，有时在化解某些问题上尚显乏力。而介于两者之间的调解却能发挥两者的优势，弥补不足，彰显合法性，因此被人们忽视了多年的调解的社会功效又引起了国家的关注。

（二）实现司法调解和人民调解有效衔接的背景与必要性

司法调解，又称法院调解、诉讼调解。司法调解的调解人员法律素质高，主持调解的法官具有专业的法律知识和丰富的审判经验，诉讼法中有一整套回避制度、举证制度来规范调解程序，且法律效力高，当事人对司法调解的认同度高，但是司法调解需要大量的司法成本，容易造成案件久拖不决，造成案多人少的尴尬境地。

人民调解在大调解中扮演重要角色的人民调解，具有主动性，有利于解决矛盾纠纷及时解决，防止矛盾纠纷的激化和升级，就我国人民调解组织的设置情况看，调解机构星罗棋布，只要是有城镇社区的地方就有调解组织，人民调解能实现情与法的融合，但因调解方式随意性大，缺乏严格的程序规范，往往使调解结果没有强制执行力。

两大调解，各有利弊，互补不足，所以应将调解特别是司法调解、人民调解有效衔接作为化解矛盾的主要方式。

二、司法调解的优势与不足

司法调解是我国民事诉讼法规定的一项重要的诉讼制度，也是我国各级人民法院依法行使审判权的重要方式。通过把讲理与讲法结合起来的方式，让当事人能够接受调解结果，自动履行程度高，对于化解社会矛盾、解决纠纷、促进和谐社会构建，是维护社会稳定的助推器[2]，被国际司法界称之为“东方经验”。但司法调解也存在下列不足：

首先，司法调解主体角色模糊[3]。我国民事诉讼法规定，调解必须在当事人自愿的原则下进行。但是，在我国法官一人身兼调解者和裁判者二元角色，其利用自己的特殊身份进行劝解，容易造成当事人违背自己意愿达成协议，从而制约了司法调解功能的正常发挥。

其次，司法调解标准不确定。司法调解面临的困境还体现在执行标准上的含混和不确定性。（1）司法调解的适用标准不够明确。在审判实践中究竟什么情况下应该进行调解、什么情况下应该进行直接判决？现行法律上的规定并不明晰。（2）对违反调解规则的处罚标准没有规定。例如当事人之间为转移财产、规避法律责任而虚假诉讼等情形，我国相关法律相应的预防和补救措施缺位。（3）当事人利益的补偿标准缺乏依据，调解结果的弹性过大。

最后，司法调解评价机制具有片面性。调解一度几乎成为司法的主旋律，调解率的多少成为衡量司法价值的重要标准。当“逢案必调，逢调必成”成为法官共同认定和倡导的普遍原则之后，司法体系内部评价机制的局限和片面，就显得更为突出。

三、人民调解的优势与不足

人民调解是指在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷的当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商自愿达成协议，消极纷争的一种群众性司法活动。

（一）人民调解的优势

人民调解是大调解机制的重要方式之一，具有以下优势：（1）具有便捷、及时和经济的特点，它着重在调解委员会的主持下，就近、及时地化解民间纠纷，以最短的时间化解矛盾，节约成本；（2）具有主动性，有利于防止矛盾纠纷的激化和升级；（3）有广泛性，有利于方便广大人民群众；（4）人员来自基层、最能熟悉本地群众的传统、风俗习惯。在调解过程中，能够将法和情结合起来，达到彻底解决纠纷的效果。

（二）人民调解的不足

（1）人民调解员文化程度参差不齐，多数人员文化程度偏低，业务水平低下，难以保障调解的质量和效率；

（2）调解书效力不具有终局性。按照我国现行法律的规定，人民调解协议的效力之类似合同效力，显然不具备司法裁判的执行力，成为当事人不愿意调解的原因之一；

（3）资金严重短缺，缺乏相应的奖励制度和补贴办法，限制和影响了人民调解工作的发展，且调解人员队伍不稳定，人员调动频繁，不能专职专用，阻碍了调解工作的发展。

四、构建司法调解与人民调解的有效衔接制度

（一）衔接的可行性和必然性

司法调解和人民调解同属具有中国特色的法律制度，两者具有高度一致的历史渊源、目的功能等。

1、司法调解和人民调解具有相互结合的历史渊源。调解一直被视为中华法系的基本标志之一，在古代不仅是民间社会，即使在官方衙门公堂上，都是解决纠纷的主要手段。我国近代调解制度融合了司法调解和民间调解，如抗日战争时期形成的“马锡五审判方式”为代表的民事诉讼制度与各种形式的调解共同构成了一个有机纠纷解决机制。建国后，我国先后制定了一系列法律法规，确立了人民调解制度和司法调解制度，同时注重人民调解和司法调解的有机结合。

2、司法调解和人民调解的相同点

（1）设立目的相同。我国法律设立这两种制度的目的，都是通过相关调解组织对纠纷当事人进行说服教育，促进双方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，化解矛盾，以此促进社会和谐稳定。

（2）原则和方式相同。司法调解和人民调解作为解决纠纷当事人纷争的重要方式，均适用自愿原则、合法原则、查明事实、分清责任原则。同时，在调解过程中，人民调解委员会或者法院可以根据调解工作需要，邀请有关单位或者个人参加。

（3）当事人享有的权利和承担的义务相同[4]。在两者调解中，纠纷当事人都享有以下权利：①自主选择决定、终止调解；②要求回避；③表达真实合理要求的权利；④自愿达成调解协议的权利。均承担下列义务：①如实陈述事实；②自觉遵守调解规则；③自觉履行调解协议的义务。

（二）构建人民调解与司法调解的衔接制度

首先，要构建人民调解和司法调解的有效衔接制度，必须要在程序上下功夫：

（1）构建庭前调解机制。立案前可以根据案件性质、情况进行处理分流。可以在法院设立由有经验的法官以及优秀的人民调解员来负责的庭前调解窗口.对未经人民调解委员会调解的家事案件、小额的债务纠纷以及小额损害赔偿纠纷、邻里纠纷等一般民事案件和因民间纠纷引发的轻微刑事案件，立案庭应主动宣传人民调解工作的特点、优势，告知并建议当事人首先选择人民调解组织调解。当事人同意接受人民调解组织调解的，法院可将案件转移至调解委员会处理。如果不同意的，再分流至法院诉讼。

（2）构建诉讼中委托调解制度。因法院受理的案件类型众多、数量居高不下，案件进入诉讼程序后.部分有可能通过调解解决的案件.司法机关可以委托人民调解组织调解。法院也可以专门设置负责调解的法官与人民调解员一并进行调解，这种方式有利于在保证公正与效率的前提下减少诉讼成本.节约司法资源。同时，人民调解组织通过参与司法调解，可以强化业务素质，提高业务水平。

其次，要构建人民调解和司法调解的有效衔接制度，还必须完善相应的制度程序。

（1）构建司法对调解协议效力的确认制度。人民调解的先天弊端之一就是调解协议的法律效力无法保障。针对人民调解协议的效力，虽然《人民调解若干规定》确定了其具有合同效力，但是在司法实践中，当事人一旦诉至法院，法院基本上还是对纠纷重新审理，浪费了调解资源。因此对于调解协议，如果双方当事人予以认可，可以请法院进行审查，如没有违反法律强制性规定的内容，可以请法院确认以法院裁定书的形式对调解协议予以确认。

（2）构建对人民调解员的司法指导制度[5]。在实践中，人民调解委员会大多数都是由村民委员会成员或者居民委员会成员兼任，他们往往具有个人威信和经验，但是却缺乏调解知识。针对这种现象，加强调解人员的整体素质，成为提高调解成功率的重要途径。具体可以，一需要基层法院对人民调解员进行业务指导和管理；二构建系统的管理体系，对人民调解员进行定期培训，检验成果；三注意学习并借鉴其他各地的优秀调解经验。

（3）构建构建工作考核制度。要为法院和人民调解组织搭建交流平台，加强两者的相互沟通。人民法院可以定时、定期将通过人民调解达成的协议内容、形式、方式方法中存在的问题进行汇总，发送给人民调解组织，以此作为各个调解组织，甚至人民调解员个人的工作考核内容，做好评优评先工作，以此调动人民调解员的工作积极性，更好地推动人民调解的发展。

注释：

[1]王碧红：《论人民调解、行政调解、司法调解的有效衔接机制》，载于《法制与社会》，2010年第8期。

[2]郑迎：《司法调解与社会和谐》，载于《河南师范大学学报》第6期第36卷。

[3]张莉：《我国司法调解制度的困境与对策》，载于《武汉大学学报》第1期，第61卷。

[4]李云雄：《关于司法调解与人民调解衔接问题的研究》，载于《中国司法》，载于2008第3期。

[5]任俊琳、郭相宏：《民事诉讼和人民调解衔接的理论分析》，载于《山西高等学校社会科学学报》第10期，第23卷。

（作者通讯地址：浙江省诸暨市人民检察院，浙江 诸暨 311800）