浅论新农村建设的法律保障

[摘要] 法律作为调节社会运行的重要机制之一，在推动社会良性运行和促进社会协调发展等方面发挥着重要的作用。因此，在新农村建设中，必须积极寻求法律的有效保障。

[关键词] 新农村建设 法律 法律保障

新农村建设作为社会一项复杂的系统工程，既需要社会动力、整合、激励和控制等社会机制的保障，也需要靠法律的支持和制度的保障。积极寻求法律的有效支持，合理把握法律保障的维度，进一步加强和完善农村法制建设，对于促进社会主义新农村建设有重要的作用。

一、新农村建设法律保障的理论依据

法律作为上层建筑的一个重要组成部分，以独特的方式调整着社会关系和社会生活的各个侧面，深刻地影响着社会政治、经济和文化的不断向前发展。

1.新农村建设法律保障的历史依据

汉字“法”在古代是指一种判断平、正、直的标准，而“律”则指人人必须遵守的东西。在我国“法律”一词在清末明初才被广泛使用，主要用来调整统治阶级的利益关系和维护农业社会统治秩序。事实上，法律作为社会意识的范畴，在封建家长制的历史条件下，代表的是统治阶级的意志，维护着统治阶级的的利益，法就是封建统治阶级的工具。而作为代表广大人民意志和维护广大人民利益的“法律”是在中国共产党带领广大人民群众的革命斗争中才形成，在革命斗争年代，我国农村革命根据地制定了许多法律法规，如《井冈山土地法》、《兴国土地法》、《富农问题决议案》、《劳动保护法》和《婚姻法》等一系列法律法规，它在中国法制史上揭开了法律新的篇章，开创了人民民主法制新纪元和新道路，推动了农村土地革命的发展，促进了农村社会经济的向前发展，巩固了革命根据地，对农村法制建设和社会主义法制建设具有极其重要的意义。历史经验告诉我们，社会要良性运行和协调发展，法律是一个必不可少的社会子系统，调节着社会关系和社会生活。因此，当前推进社会主义新农村建设，更有效地寻求法律支持和制度保障，具有重要的现实意义。

2.新农村建设法律保障的制度依据

法律对社会生活有重要的影响作用，调整着各种社会关系。马克思主义认为，人的本质是社会关系的总和，而社会关系一旦稳定下来，就相应地形成法律制度，每个社会成员都必须在规定的法律范围内活动。法律制度是用来规范和约束人们行为，约定社会成员权、责、利等关系的一套正式的规范，具有权威性、规范性、约束性、强制性和相对稳定性等特征。在新农村建设过程中，应把农民的权益通过法律的形式确立下来，明确规定农民的基本权利和义务，根据法律的规定相应地建立农村分配体系和利益保障体系，并通过社会结构关系和一系列的政策、法律、法规和条例等制度化来运作，这就使得法律具有制度化的优势。制度提供约束、法律提供保障，使新农村建设得以稳步推进和真正取得实效。因此，进一步健全农村社会法律制度，对于新农村建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性推动作用。在新农村建设中，以法律的形式建立起来的制度规范，有利于保障广大农村的权益，保障农村社会的良性运行与协调发展，为全面实现小康社会和创建社会主义和谐社会提供良好的法律制度保障。

3.新农村建设法律保障的秩序依据

社会秩序是实现社会价值目标的前提和基础，是构建社会主义和谐社会的保障。社会秩序是一种稳态化、规范化、系统化的一种社会关系，如果一种社会秩序更加符合社会和人的发展需要，那就必须使这种秩序具有时代性、合理性和超越性。由于在现实性上，社会秩序是各种社会关系相互作用所共同形成的过程，因此，一定社会的秩序中，总是包含着经济的、政治的、文化的、法律的、道德的各个相关构成要素。法律作为稳定社会秩序的前提和基础，必然在新农村建设中发挥重要作用。具体表现在，其一，法律拥有一种国家的强制力。建设社会主义新农村，必须以市场经济为基础，建立新型农业经济，法律在经济活动中所具有的规范、组织、预测和强制功能有效地保障了市场经济的有效运行，为社会主义市场经济提供强有力的法律支撑和秩序保障。新农村建设的制度化建设不是单纯地依附于经济规律，而是根据农村社会实际情况和经济规律的深层结合，使社会经济运行方式在不断地优化和完善过程中逐渐达到社会总体发展的价值目标。其二，在农村民主政治建设领域，村民自治的价值理念以及健全合理的行政管理方式是其重要的建设内容。在一定意义上，社会主义村民自治的建设理念是社会主义实现自转功能的价值体现，在新农村建设中发挥着价值指导和实践原则的作用。其三，在农村法制建设领域，社会主义法律是维系农村社会经济发展的规范体系。无论是农村、农民，还是整个农业，法律对良好社会秩序的实现都起到重要的作用。其四，在农村文化建设领域，法律也推动或规范了广大农村的社会主义文化建设。它们通过法律的方式确立社会主义道德价值观，对启蒙国民思想、激发民族精神、凝聚社会民心具有强大的推动作用。

二、新农村建设法律保障的现实依据

长期以来，由于历史和现实的种种原因，我国农村法律保障处于一种相对滞后的状况之中，导致城乡居民的实际地位存在不平等的现象，城乡居民享有的社会经济和文化条件差别也很大。具体表现在农村立法不健全、农村司法水平低下、农民法律意识淡薄和农村法制教育落后等几个方面。

1.农村立法不健全

农村法律立法存在诸多问题。农村法律是指关于农村政治、经济、社会、文化等方面的法律规范的总和，它是一个以农村地域为主、相对于城市的分类概念，在调整对象的具体内容、调整方法的适用范围上有自己的特定内容。我国农村立法存在的问题主要是：一是难以适应市场经济的要求，农村大多数的法律、法规、规章带有明显的维护行政权力权威的特征，体现平等自愿、有偿和诚实信用等市场经济原则的法律法规相当薄弱。二是政策的作用强于法律。农村行政权力不断膨胀，农村行政手段运用的主要依据是政策，但政策自身抽象、含糊不稳定，规范和可操作性差，无法规范市场经济中人民之问日益复杂的权利义务尤其是财产关系，行政行为自身无法得到规范和约束。三是义务本位，难以保证农民的合法效益。许多农村立法规定农民应尽的义务多于其应享受的权利，对现有权利的规定在农村执法实践中也常常保护不力。四是农村法律薄弱，与农村经济及各项事业发展的要求不相适应，主要是数量少，如最高国家权力机关已制定的行政法规中，涉及农业的只有40多件，而且农村权益保护、社会保障、劳动力合理配置和流动等立法滞后等，使得农村工作难以有法可依。此外，在司法机构的设置上，我国司法机构只设置到县一级，至多是县一级的派出法庭到乡镇，且派出去的法庭大多在人口多、经济发达的乡镇，人口少、经济不发达的地方几乎没有，而且派出法庭向来与地方同级行政机关有密切联系，成为协助乡镇政府工作的机构，例如乡镇政府在计划生育工作中常常动用公安、司法的力量，严重影响了司法机关的形象，农民更习惯于依靠政府解决问题，这就使法律很难融入村民的生活中去。法律对农村社会生活的影响非常有限，农民对国家法律感到陌生使权大于法的思想更加巩固和扩张，阻碍了法治进程。

2.农村司法水平低下

近几年农村经济社会文化的发展为农民法律意识的培养创造了有利的环境，普法教育也有一定的成绩。几十年法治建设与努力，中国农村社会的主要关系和基本问题已经纳入国家法律规范之中，国家各种规范制度的建立，如民法、婚姻法、合同法、土地法、刑法、行政法等如同在城市社会一样，普遍调适着农村社会的乡民关系、生产关系和管理秩序等。 同时专门的系列的农村法律法规如农业法、乡镇企业法、基本农田保护条例、农业技术推广法、村民委员会组织法等，也在各领域从不同方面规范着农村社会秩序，农村社会生活和生产已经有了法律的依据和保障。但是我国农村法治建设仍然存在不少的问题，最主要是农民的权利得不到法律的有力保障。与其他社会主体相比较，农民的平等权利缺乏强有力的规范和保障，阻碍了农民和农村迈向市场经济。这表现在：一是农民的政治平等权缺乏法律保障，农民在实际政治权利占有和利益表达机制方面与城市居民仍有很大差距，如选举法规定农村每一位代表所代表的人口数应多于市区每一代表所代表的人口数(实际是4：1)，历届全国人大代表名额中农民所占份额与其有80％ 多人口的事实极不相称。二是农民平等经济权利得不到保障。农民在市场交易中总处于劣势，如农产品出售得不到有效的保护，还要遭到人为控制，如低价定购、禁止自由贸易等，农民购买生产资料则面对的是卖方垄断市场，不能影响市场价格，进行的是不平等交易。三是农民社会平等权得不到保障，农民就业常常要受“农民”身份的限制，国家教育经费只拨给城市，农村依靠农民自己力量办学，户籍制度还限制农民子弟对教育资源的选择，而且农民几乎处于社会保障体系之外。

3.农民法律意识淡薄

我国农民普遍缺乏现代法律观念，现代法律意识淡薄。主要体现在以下几个方面:

一是以情代法。中国古代社会历来憧憬“和谐”，讲求“仁爱”，鼓励依靠道德进行社会交往、解决纠纷，在一定形态上，窒息了法律发挥作用的空间。同时，在解决纠纷时注重包容、忍让，这种思想一直延续至今，在农民思想意识中更为根深蒂固，这作为一种道德思想值得称颂，但不分条件、场合滥用，势必造成以情代法，“情治”代替“法治”，在“情为上”、“和为贵”的心理下，自身权益受到侵害时，不诉诸法律，选择私了，甚至能忍则忍。这种通过一部分法律权利的牺牲换取的人情和谐的状态，一方面丧失了自身合法权益，另一方面，使罪犯逍遥法外，阻滞法律对社会关系的调整。

二是权力至上。我国封建社会一直是人治社会，“权力至上”的观念使农民习惯于接受统治、服从权力，权即是法，权大于法的观念导致农民不知道，也不敢用法律来维护自己的利益。同时，把法律看作某种政治和经济利益服务的工具，使得法律处于不稳定的状态，在其他手段更为经济简便时，人们会放弃法律，因此，在法律工具主义思潮影响下，许多农民形成了对法律敬而远之，畏而避之的心理，放弃法律终将导致法律的瘫痪，法治进程的停滞。

三是族规家法神圣观念。中国农村历来重视家庭和宗族，往往都以血缘、亲情为基石，制定家法、族规，对涉及家庭和宗族成员生活的所有事情，都予以规范。这些家法、族规均是以“情”字和“亲”字为纽带，易于为人们接受，成为内生于农民社会生活的普遍规则。所以，直到今天，中国农民发生纠纷大都愿以家法族规私了解决，而不愿诉诸法律。宗法观念的存在，排挤了法律对乡土社会的安定秩序发挥作用，使国家法无法在乡土社会中得到贯彻实施，法治文明无法实现。

4.农村法制教育落后

改革开放2O多年来，以经济为先导的中国农村改革，正日益深入地影响着农村的社会政治关系。依法治国方针的确立，法制的日益发展与完善，使得广大农村地区以行政命令和政策一统天下的格局被打破。运用法律手段调整我国农村建设，已经开始为人们所重视。然而，农民，特别是边远贫困地区的农民，这些生活在我国社会最基层的公民，对法律的理解、认同和接受程度仍处于表面层次。农民法律意识现状仍是以淡漠为其基本特征。

(1)农民法律知识贫乏与法律意识淡漠相互作用，从而导致其恶性循环。虽然经过多年的普法教育，加上电视、广播、报纸等媒体的传播，农民的法律知识有了一定的提高，但是限于历史传统和社会政治、经济发展水平，农民的法律知识仍停留在浅层次的感性认识上。大多数农民对法律的认知源自传统法律消极观念，加上普法宣传流于形式，使得农民对法律难有切身体会，不能真正了解法律的涵义，更不可能从根本上改变农民的法律知识和法律心理结构。农民的社会行为大多是脱离法律认知而进行的。即使有些农民对现代法律有所认知，也大多集中于某一侧面，流于法律的表层，难于领会其精神实质。

(2)国家在加强农村经济改革的同时，忽视了法制建设，从而导致了农民法律意识的淡漠。我国经济体制改革走的是一条从农村到城市的道路，家庭联产承包责任制，开启了中国经济现代化进程的先河，并最终成为推动中国社会变迁的强大动力。但是。农村经济的率先改革是在无法可依的20世纪7O年代中期，国家在这一时期主要是用政策和行政命令指导整个农村经济改革，缺少可操作性的法律制度的支持。我国农村法制建设严重滞后，完整的农业法律体系至今尚未形成，农业法律薄弱的现状同我国的农业大国和农业的基础地位很不相称，这极大地妨碍了农民对法的作用的正确认识、模糊了对自己权利义务的正确理解，难于树立起对法的信赖心理。

(3)农民法律意识淡漠和他们畏惧权力转而远离权力，亲近传统伦理和乡土规范相联系。我国是一个几千年的封建人治社会，权力至上的观念在我国农村社会打下了深深的烙印。虽然农村经济改革已经20多年，但是限于经济、教育发展水平，加上地域因素和国家政策的导向，广大农村的法制建设与农村经济的发展并不同步。在权大还是法大的价值取向上，广大农民毫不犹豫地选择前者。农民对法律的遵守仅是对权力的服从，而非法律至高无尚的结果；农民执行法院的判决，更多的是因为该判决是象征权力的法院作出的，而不是其行为适用法律的结果。

由于有关农业和农村的立法薄弱，现有农村法律制度对农民的合法经营保护不够，加上中国农村基层政权组织执法人员素质较差，违法执法时有发生，使得农民对法律功能和价值形成错误的评价，从而使得农民淡薄法律意识的同时，转向依赖传统伦理和乡土规范。