绍兴地铁项目PPP融资模式分析及建设运营机制研究

摘 要：PPP模式是利用民营资本，建设公益设施的融资新渠道。地铁项目作为一项准公共产品，具有其独特的经济属性和经济特征，投资规模巨大，同时又具有较强的公益性。探讨了绍兴市地铁项目PPP融资的可行性、机制设计及效益分析。通过地铁项目PPP融资，将推动绍兴地铁等准公共产品领域“政府科学监管、适度竞争机制、投融资方式多元化”的格局形成。

关键词：绍兴地铁;准公共产品;PPP模式;建设运营

PPP（Public-Private-Partnership）是指政府和社会资本合作模式。国际上，PPP一般被理解为政府与私营企业撑起合作提供公共产品（服务）的各种形式（包括BOT、BOO、TOT其各种演变形式）的统称。

近期，中央持续释放出推行PPP模式的政策信号：国务院、财政部、发改委等部门相继出台文件，大力推广运用PPP模式。目前力推PPP模式有如下四个方面的考虑：（1）政府财税制度改革的需要，多采用股权而非债权模式从事基础设施、公共事业开发，有效遏制地方政府债务无序增长;（2）以竞争方式向社会购买服务，提高服务质量和提升服务效率，转变政府职能，加强政府监管;（3）鼓励、支持和引导非公有制经济发展，进一步鼓励和引导民间投资，给民营资本平等竞争的机会;（4）解决城镇化过程中大量基础设施、公用设施建设的融资需求。

1.一线城市地铁建设PPP融资模式对绍兴的启示

引入多元投资主体降低政府财政压力。轨道交通项目兼具公共产品和私人产品的特征，由此决定了轨道交通服务可以由政府部门提供，也可以由企业提供，还可以由政府部门和企业合作进行提供。近年来，多地政府为解决城市轨道交通建设资金短缺及效率问题，“政府主导+商业化运作”的混合投融资模式成为轨道交通投融资的主流。北京四号线，杭州一号线等地铁线路均引入了社会合作者―港铁公司，降低当地政府的投资压力。

就绍兴而言，要借鉴类似城市的做法，通过竞争方式，积极引入类似港铁等具有丰富运营经验和庞大资金实力企业;绍兴也要充分利用民间资本充裕的优势，力争在政府相对控股的基础上，大力引进民间资金，开展股份合作。

注重沿线物业和广告等开发，提高项目盈利能力。轨道交通项目具有明显的准公益性特征，国内大部分的地铁项目都是亏损的，只有香港地铁的“以地养铁”模式才实现了盈利。而杭州地铁一号线则是一个在运营上成功的案例。自2012年底正式运营以来，2015年预计就能做到盈亏平衡（即运营收入能弥补除折旧、财务成本、租金外的总成本），预计三年后将做到现金流总平衡，八年后，将实现总成本平衡。

以契约方式实现收益共享、风险共担。收益分配与风险分担是PPP成功的核心。通过签署项目特许协议划分政府与项目公司的收益分配与风险分担机制，避免暴力和亏损，保障准公益性项目的高效、稳定运营。北京地铁四号线政府部门提出了一套解决方案，比方说一定期限内客流量低，设计一种财务补偿机制，如果长期低则可以按市场公允价格回购B部分项目资产。客流量如果高了，政府就参与分成，甚至全部拿走，这就解决了客流风险的分配机制问题。

2.PPP融资模式可行性分析及机制设计

2.1实施PPP模式的条件

PPP模式能否成功运用于城市轨道交通项目取决于多种因素。

（一）政府部门为PPP模式的运作创造一个良好的政府环境和市场环境，是实现PPP模式的基本条件。

一方面，政府部门的各种行政审批权的下放或解除，是减少行政手段干预市场的重要举措;另一方面，深化改革，尤其是推进基础设施的市场化进程，更需要政府转化职能，尽量采用市场化的或激励性的支持手段，为基础设施产业长期持续地发展提供必要的条件。另外，在项目进行PPP模式运作时，需要在项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段，对政府部门与企业各自需承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。近期政府出台的清晰、完善的法律和法规制度为绍兴地铁PPP运行提供了保证。

（二）培养产权清晰、具有自我约束机制的市场竞争主体，塑造适度竞争科学的市场结构，是实现PPP项目运作的微观基础。

在轨道交通运营业务、沿线商业开发等具有潜在竞争性的环节上，国有资本可以战略退出，最大限度地引入民间资本，鼓励竞争;而在具有自然垄断特征的基础网络上仍然需要保持国有独资或国有控股，保持国有经济的控制力。因此，要成功实现轨道交通等公用事业的PPP项目运作，还必须加快国有企业股份制改造，加快民营基础设施企业的发展壮大，进一步促进我国公用事业领域打破垄断、引入社会投资，构造一个产权主体多元化、有利于对企业形成有效激励约束机制的适度竞争市场。

（三）建立、健全投融资中介服务体系是成功实现PPP项目的技术保障。

PPP模式的运作采用项目特许经营权的方式，进行结构融资、项目融资，广泛运用比较复杂的金融、财务和法律等方面的知识、专业化机构和人才的支持是项目运作所必需的。轨道交通项目的PPP模式运作是一项极其复杂的系统工程，需要在融资顾问、财务顾问、技术顾问、客流调查顾问、法律顾问等专业化中介机构的共同协作下才能完成。因而，成熟完善的投融资中介服务体系，是高质量、低成本完成项目融资任务的保证。

2.2 绍兴地铁PPP运行机制设计

（一）准确定位轨道交通项目的准公共产品经济属性，设计公私合作方式的盈利模式

如何在经济上科学合理地区分公益性与盈利性关系，是实现公私合作需首先解决的财务条件。针对这一难题，参照一线城市地铁融资模式，从界定项目经济价值入手，采用结构融资技术，在投资上将一个地铁项目分成A、B两部分，A部分为公益性部分，由政府投资;B部分为盈利性部分，由社会投资，并通过项目一定时期内的经营收入实现合理回报，建立轨道交通项目的盈利财务模型。

（1）确定轨道交通项目政府投资与社会投资的基础比例关系

在对轨道交通运营成本、预测客流和票价结构等方面进行实证研究的基础上，拟通过数据统计分析和预测，建立轨道交通项目寿命期现金流量模型，以经营期30年、回报率10%为假设条件，计算得到新建地铁项目30年的财务净现值的总额（即轨道交通项目市场估价值）约占项目总投资的X%，另外（100-X）%投资不具市场价值，应为公益性投资。X%具有市场价值的投资部分可以通过市场化的方式吸引社会投资解决，（100-X）%公益性投资部分只能由政府财力解决。

（2）通过“影子票价”解决地铁项目政府定价与市场定价相背离的问题

轨道交通影子票价体现了应通过价格合理消化的轨道交通行业企业正常的成本上涨因素。按政府定价计算的平均人次票价与按影子票价计算的平均人次票价差额部分，由政府与社会投资共担。这一机制能够建立轨道交通项目政府定价与市场价格间的桥梁。

（3）采用公益性资产租赁的方式，实现在同一项目上对公益性资产与盈利性资产管理的整体性，

轨道交通项目在投资上可以分为公益性与盈利性两部分，并分别由政府投资方与特许公司两个业主负责建设，但在资产管理、运营管理上，又必须统一起来。因此，设计资产租赁的方式，由特许公司通过租赁公益性部分资产、向政府投资方缴纳租金的方式取得公益性资产的使用权。

（二）设计合理保障机制，妥善处理好公共产品持续经营与经营性风险的关系

纵观各地基础设施市场化运作的成功案例，关键在于合理分配项目的收益与风险，要避免出现以下两种情况：一种是项目实际收益过高，政府迫于公众压力，向社会投资者收回项目经营权;另一种是项目实际收益过低甚至持续亏损，投资者退出。

对于准公共产品，构造适度盈利、适度风险的保障机制，对实现轨道交通公私合作投融资方式至关重要。主要设计以下两个机制，为项目持续运营提供保障。

（1）设计租金调整机制

以特许公司租赁政府投资的公益性部分资产所缴纳的租金为蓄水池，在项目成长期，如果实际客流低于预测客流一定比例（将导致特许公司经营困难，危及项目运行，并影响公众出行），政府投资方适当减免租金，增强项目的抗风险能力;在项目的成熟期，如果实际客流超出预测客流一定比例，政府投资方适当调增租金，以回收部分政府投资，避免项目产生超额利润。

（2）设计合理的社会投资退出机制

考虑到轨道交通服务的公益性，当不可抗力发生且影响严重，为保证正常系统安全运行，投资者需退出，政府有义务介入，以保证公众的利益不受损害。如因投资者自身经营不善、违约导致退出，政府将折价甚至无偿接管B部分资产;如因不可抗力、政策调整以及非经营性因素导致退出，政府需要给予投资人以公允价格补偿。

（三）签订《特许经营协议》，明确界定政府与特许公司之间的权利义务关系

政府通过与特许公司签署《特许经营协议》来落实政府与企业之间的合作关系，即明确政府与特许公司之间的权利义务关系。《特许协议》的主要内容包括：政企双方在特许权的授予、建设分工和衔接机制、票价水平、票价结算机制、客流风险分担机制、一般补偿办法、终止补偿办法等方面的权利义务关系。另外，特许公司与政府投资的A部分资产业主间的资产租赁关系，也需要签订《资产租赁协议》，约定租金水平和租金方式，取得资产使用权，并负责经营期间的维护，特许期满要完好地归还A部分资产。

（四）强化政府监管机制建设，确保公众利益

政府部门通过明确《特许经营协议》中有关安全、质量标准和罚则，增大政府部门对公用事业的监管幅度和深度。在监管范围上，包括投资、建设、运营的全过程。在监管时序上，包括事前监管、事中监管和事后监管。在监管层次上，如发生一般违约事项，以经济处罚为主，实施一般监管;如发生涉及公共安全等紧急事件，政府拥有介入权，实施特殊监管，以切实保护公众利益;如特许公司严重违反《特许经营协议》规定的义务，政府有权采取最终监管包括收回特许权在内的制裁措施。

设计的项目运行示意图如图1所示：

图1 绍兴地铁1号线PPP融资建设框架

3.小结

绍兴地铁运用PPP的实施实施，引入社会投资筹集部分建设资金，将大大分担市政府对轨道交通项目的财力投入压力，可加快城市轨道交通建设速度;可以改变政府一家独办、激励约束机制弱化的弊端，大幅提高轨道交通的投资、建设、运营效率;有利于转化政府职能，推进公用事业市场化进程。市政府通过《特许协议》制定规则，强化监管，从而使政府部门实现从地铁间接经营者向监管者的职能转变，既有利于通过企业自主经营充分发挥企业的积极性，提高地铁运营管理水平，又可以通过完善政府监管确保运营的安全，维护社会公共利益。

参考文献

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