关于水土保持管理探讨

摘要：应借鉴一些先进国家的水土保持成功经验, 进一步加强水土保持法规制度建设, 注重水土保持工作综合协调, 注重水土保持规划与计划管理, 注重防治水土流失的基础工作, 完善管理体制与协调机制。

关键词: 水土保持; 综合管理; 协调机制

Abstract: We should draw on the experience of soil and water conservation success in some advanced countries, further strengthen the legal system construction of soil and water conservation, soil and water conservation work on the comprehensive coordination and focus on planning and project management of soil and water conservation as well as the basic work of the prevention and control of soil erosion, improve the management system and coordination mechanism.

Keywords: soil and water conservation; comprehensive management; coordination mechanism

中图分类号：S157文献标识码：A 文章编号：

水土流失是世界性的, 无论是发达国家, 还是发展中国家, 都存在不同程度的水土流失。一些国家在防治水土流失方面进行了长期不懈的努力, 并取得了一些经验。根据资料占有情况, 我们选择了美国、澳大利亚、奥地利、日本、印度等五个国家, 这些国家在水土流失特征、经济发展水平、制度建设、实施政策、取得的经验等方面都各具特色, 特别是美国、澳大利亚、印度的经验, 对我国综合防治水土流失具有一定借鉴意义。

1.推进水土保持大行业管理

水土保持工作涉及各行各业。以水土保持目标责任制, 大力推进行业管理, 有力地促进了开发区水土流失泥沙控制和山体缺口整治的景观改善等水土保持工作的深入开展。

水土保持防治目标责任制( 书) , 是在时间紧、任务重的情况下, 用行政手段推进水土保持生态环境建设十分有效的途径之一。以责任制的形式推进水土保持工作的开展, 可以弥补水土保持管理力度上的不足。

2. 水土保持工作综合协调

国外在水土保持管理体制及组织机构体系设置上, 体现为集中管理与分散管理相结合的特点, 即:在联邦政府层面, 虽然分部门管理, 但建立了综合协调委员会, 主要负责水土保持工作的宏观政策以及综合协调和计划与资金的管理; 在州、区政府层面,强调集中管理, 水土保持委员会是水土保持的具体协调机构。例如, 美国按照土地的归属划分管理部门, 如农业部负责非联邦土地的自然资源保护, 林业局负责联邦土地。日本由建设省和农林水产省负责, 近几年来国土交通省从景观生态角度实施以建造美丽国土为目标的水土保持工作。澳大利亚由“农业、渔业及森林部”和“环境和遗产部”管辖。虽然是分部门管理, 但是各部门权责清晰, 并建立了部级的水土保持委员会(如澳大利亚的“土地保育委员会”), 负责水土保持工作的综合协调。

为保证水土保持政策的协调性和一致性, 美国采用了“交叉达标”规则, 以使相关政策互为补充,极大地增强了政策实施效果。澳大利亚国家土地保育委员会则加强与其他咨询机构, 如自然遗产信托咨询委员会、植被可持续管理委员会、生物多样性咨询委员会和濒危物种咨询委员会的协调, 共同行使咨询指导职责。我国综合防治水土流失涉及水利、农业、林业等多个部门, 需要建立一个综合的协调机构, 统筹协调水土保持工作。

3. 水土保持规划与计划管理

国外在综合治理水土流失工作中, 比较注重水土保持生态建设的规划、计划管理, 通过制定计划,保障政策的实施。如美国的“土地退耕保护计划( Conservation Reserve Program)” 和 “环境质量激励计划”( Environmental Quality Incentive Program EA IP)” ；澳大利亚的“土地保育计划( Land care Program, LCP) ” , 主要分为三类: 第一类是官方的土地保育, 称为“国家土地保育计划”, 该类计划在“联邦自然遗产信托基金( Federal Government’s Natural Heritage, NHT)”资助下, 由政府实施对国家战略资源的管理。联邦和州政府共同决定NHT资金额, 保育小组的开支由州政府和地方政府、流域机构进行管理。

第二类是社会团体的土地保育, 称为社会保育( Community Land care)。它是一种自愿的社会团体网络, 目前社团数大约有4 500个, 代表了澳大利亚1/3的农场。第三类就是被称为“土地保育运动”的大范围的社会运动, 主要是动员全社会参与到土地退化的保护活动中。

4. 经济手段防治水土流失

国外注重用市场手段来实现水土保持政策目标。例如美国, 水土保持政策设计多采用自愿参与的原则, 辅之以激励和限制措施, 而非行政命令或强制手段, 以在公共利益和私人利益之间取得一种均衡, 从而引导社会公众的积极参与,兼顾了公共利益和治理(保护)主体的利益, 有效激励了各类治理主体的参与。1985年以前, 联邦农场项目投资主要依据作物的种植面积, 从而刺激农户从其他用途土地中创造出更多的农田。1985年后制定的一系列的土地保护政策, 即通过补贴、购买土地永久地役权等经济手段来增加土地转换报酬, 有效地影响了土地所有者的决策, 从而显著减少了水土流失。在国家提供的经济补贴政策中, 如“CRP”政策, 地区农场服务局通告并给出当地的年度土地租金补偿价格, 农民申请时, 要提出对退耕保护的要价。许多农民自愿降低补贴价格, 以增加其获准加入CRP计划的可能性。申请获批的农民与政府签订合同, 遵守相关规则标准, 如果农民没有能够很好地达到有关的标准要求, 则视情况按比例消减补贴额或失去政府针对农业的各项援助和支持。

5. 防治水土流失的基础工作

国外重视水土保持监测、技术研究和推广、宣传教育等基础性工作, 为防治水土流失政策制定、实施奠定了基础。如美国多年来坚持不懈地开展水土保持科研、实验、宣传、示范、教育和技术推广工作, 并制定了一整套水土流失预测模型, 定期监测水土流失情况; 澳大利亚在主要水土流失区, 不仅采用了雷达遥感系统、计算机网络、数据库、数学模型等先进的设备与技术, 监测分析土壤侵蚀过程、范围、形态、发展趋势, 而且建立了一整套覆盖州、区及流域管理机构和各农(牧)场的实时监测信息系统, 通过监测系统, 每个地方的土壤侵蚀情况都能较为全面、准确、及时地反映到科研部门和决策层, 有利于政策的进一步实施和调整

6. 落实水土保持“三同时”制度的监督管理

在多年实践基础上, 形成了落实水土保持“三同时”制度的独特管理架构模式 。凡涉及土石方工程的基础设施( 包括公路、铁路、港口码头、机场、市政工程、公用设施、水利工程、电力工程等) 、区域性开发、房地产开发、工业园区等项目, 建设单位必须依法申报水土保持方案。水土保持方案设计, 严格按要求编写,通过由市水土保持监测总站组织的专家评审后审批。

对重大生产建设项目或水土保持敏感项目, 市水务局还组织跨部门的联合执法检查, 并要求各行业主管部门密切配合, 齐抓共管, 严把审批及竣工验收关, 确保开发建设项目中的水土保持设施, 与主体工程同时设计、同时施工、同时竣工验收的水土保持“三同时”制度落到实处。

7. 政府投资的治理项目管理实践

1) 根据水土保持生态建设规划, 以轻重缓急、按“三边”( 城区边、公路边、河道水库边) 优先治理的原则组织实施。

2) 要求对拟治理项目进行初步设计、施工图设计, 并由市水保办统一委托设计监理, 对设计技术进行研讨, 统一设计要求和技术标准。实行水土保持设计监理, 也是深圳市探索的一条提高水土保持设计水平的成功之路 。

3) 严格按市、区政府的有关规定, 实行项目施工招投标。

4) 严格工程质量验收标准、验收程序、验收资料归档和资金核拨制度。

结束语

总之在目前制度环境下, 由单一部门对综合防治水土流失这一综合性强、难度大的领域进行管理, 有许多仅靠水利部门自身努力难以克服的困难, 必须建立起更高层次的多部门协作体制, 综合规划, 综合管理, 综合协调, 才能发挥治理措施的综合效益, 实现综合防治水土流失的目标。

参考文献

1.陈霞, 吴长文, 盛定生. 城市水土保持方案审批管理探讨. 水土保持研究,1998( 2) : 38 41

2.姚玉珍, 吴长文. 借鉴香港的城市水土保持管理经验. 特区理论与实践, 1999( 12) : 56 58