稀土出口限制与WTO规则相符性探讨

我国稀土储量占全球储量的30%左右，但却提供了全球80%甚至90%的稀土贸易量。因而，对稀土资源采取出口限制措施，一直都是我国用以稳定全球市场价格、衡平国际市场供求关系的重要手段之一。随着经济全球化进程逐步深入，贸易自由化与资源化之间的冲突日益加剧，迫使我国的稀土资源须按照WTO多边贸易体制的要求在全世界范围内共同分享。因此，为了可持续利用稀土资源，我国以国家资源原则为基础，以WTO相关规则为依据，对稀土资源采取出口限制措施。

一、我国对稀土资源采取出口限制的理论基础

资源、环境与三者息息相关，一直以来都是贸易与环境问题中永恒不变的话题。欧美日等国无视国家资源以及资源可持续利用的行为严重损害了我国的利益。因此，我国基于对资源、环境与三者的平衡考量，对稀土采取出口限制措施，其理论基础可以追溯于20世纪初的国家资源原则。

早在1962年的《关于天然资源之永久宣言》即已明确规定各国对其生存环境和自然资源享有永久的权利。随后，1974年的《建立新的国际经济秩序宣言》亦指出：每一个国家对自己的天然资源和一切活动拥有充分的永久。《里约环境与发展宣言》也重申：“各国拥有按照其本国的环境与发展的政策开发本国自然资源的权利……”。故而，根据上述关于国家资源的规定，国家对本国境内的环境及其自然资源享有权利，为了保护国内环境和自然资源，国家有权采取贸易限制措施。鉴于此，我国为了防止开采稀土资源导致的环境污染进一步恶化，对稀土采取出口限制的单边贸易措施是国际法相关原则在资源领域的正当体现。

二、出口限制措施与WTO相关规则的相符性探讨

单边贸易措施与WTO体制冲突时，国家采取的单边行为常被视为贸易壁垒而遭到WTO及缔约国的强烈反对。但涉及贸易与环境问题时，WTO坚持了曾在《马拉喀什建立世界贸易组织协定》序言中的关注：“依照可持续发展的目标，考虑对世界资源的最佳利用，寻求既保护和维护环境，又以与它们各自在不同发展水平的需要和关注相一致的方式，加强为此采取的措施”。故虽GATT（《关税及贸易总协定》）第11条规定取消数量限制，但若缔约国的限制措施能满足第20条的规定，则缔约国可采取单边贸易措施限制资源出口。

第20条序言。GATT第20条由序言和例外条款组成，其中序言具有引导作用。上诉机构在“美国禁止虾及虾制品案”上诉报告中界定第20条之地位时称：序言的目的是为了防止一般例外条款的滥用或误用；适用例外条款时须与序言保持一致性。显然第20条序言包括两个要素，一是对情况相同的国家构成武断或不合理的歧视，另一是有关措施不能构成对国际贸易的变相限制。

就何为对情况相同的国家构成武断或不合理的歧视，上诉机构认为需符合：限制措施必须导致歧视；歧视必须是武断或不合理的；歧视必须存在于情况相同的国家。上述方面在“美国禁止虾及虾制品案”中得到了很好的印证。

1980年，美国通过了609条款，规定渔民在进行捕虾作业时运用TED技术，目的是避免拖网捕虾过程中误伤濒临灭绝的海龟。

1996年美国要求虾及虾制品出口国在进行捕虾作业时与其国内采用相同技术，否则禁止进口该国的虾及虾制品。上诉机构认为美国推行的海龟保护政策未考虑出口国的实际情况，出口国可能不具备实施TED技术的客观条件，因而美国要求“一视同仁”的举措构成国家之间不合理的歧视。随后，上诉机构在“巴西翻新轮胎案”中又提出新要求即判定是否构成武断或不合理的歧视还需从措施的目的进行考量。其认为，巴西采取进口数量限制措施的目的是禁止进口翻新轮胎，但对南方共同市场国家及国内产业网开一面，目的的多重性明显构成武断或不合理的歧视。至于国际贸易的变相限制，DSB通常以透明原则为准，要求WTO各成员国在制定贸易政策、法律及采取相关措施后，须迅速予以公布，防止成员国之间进行不公开的贸易从而产生歧视。

中国对稀土采取出口限制措施，目的是为有效保护国内可耗竭的自然资源，在实施时限制对象不仅包括美欧日等稀土需求大国，还包括WTO其他缔约国。且中国根据GATT第10条的规定，对与稀土出口措施相关的法律法规及政策等已在对外官方网站上予以公布实施。因此中国采取的稀土出口限制措施符合第20条序言的规定，不构成对相同情形国家的武断或不合理的歧视和对国际贸易的变相限制。

第20条（b）款、（g）款。第20条（b）、（g）款都可作为为保护环境而对自由贸易实施限制的法律依据。（b）款规定，缔约国可采取为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的贸易限制措施。对于“必需”一词，WTO尚未给出确切定义，DSB也通常结合实际情况予以界定。在“泰国限制进口香烟”案中，泰国据本国《烟草法》对美国的卷烟进口实行进口许可证制度并征收国内税。专家组认为，虽卷烟严重危害人民的健康和生命，对进口卷烟实施的数量限制也可理解为为了保护人类的生命与健康，但该限制措施并非是必需的。“必需的措施”是在不能选择符合GATT的措施或没有与其抵触较少的措施的情况下所采取的为保护人类、动物或植物生命或健康的必要限制措施。简言之，“必需的措施”即在GATT规则下不存在合理可得的替代措施时采取的限制措施。而对泰国而言，存在既符合GATT规则又符合保障人类生命或健康的措施，如提高烟草价格以控制卷烟销量的措施，因而泰国采取或实施的限制措施并非是“必需”的。

第20条（g）款作为环境例外，要求缔约国采取的贸易措施须与保护可用尽的自然资源有关，且与限制本国国内生产或消费的措施一同实施。显然缔约国要援引（g）款作为抗辩理由须满足三个条件：

第一，措施的对象是可用竭的自然资源。通常自然资源大多指有限的储存性资源，如铁矿、石油及其他非生物资源。但在“美国禁止虾及虾制品案”中，专家组对自然资源予以全新的界定，其采纳了1982年制定海洋法时的观点：“……国家可开采的自然资源，无论是生物还是非生物资源……”，“这些生物资源和非生物资源一样，都是可耗竭的”。海龟作为迁徙频繁的物种，极易受人类活动的影响，属于濒临灭绝的物种，因此属于可用竭的自然资源。稀土资源当然属于可用竭的、稀有自然资源。虽然我国的稀土储量位居全球前列，但每年提供近90%的全球需求导致的无序开采和盲目出口，我国稀土存续周期正在急剧萎缩。

第二，措施与有效保护可用竭的自然资源有关。如何判定是否有关，在“美国汽油标准案”中得到较好阐明。上诉机构认为“有关”意味着“实质联系”，即贸易措施若能显示其与保护可用竭自然资源之间的实质联系，而不仅是顺带或偶然的保护自然资源。至于何为“实质联系”，上诉机构认为实质联系是手段与目的间的真实联系，是“若无……则不可能……”的关系。实践中，在巨大外汇利益驱使下，我国国内对于稀土的保护甚为薄弱，致使滥挖滥采、低价出口等现象屡禁屡发。基于此，中国政府对稀土实施出口限制，提高环境成本和出口门槛，其目的之一在于遏制国内滥采滥挖的畸形出口，减缓稀土耗竭速度，另一方面利于缓解衍生环境污染。因此，我国对稀土实施出口限制与保护可用竭自然资源间存在“实质联系”，而非顺带或偶然的保护可用竭自然资源。

第三，措施与限制国内生产或消费的措施一同实施，即WTO要求各缔约国对自然资源实施进出口限制的同时，也对国内生产或消费相关资源的活动实施限制。在“禁止未加工的鳕鱼和鲱鱼出口案”中，专家组认为，加拿大的出口限制措施仅适用于未加工的鳕鱼和鲱鱼，但国内却并不对所有的鳕鱼和鲱鱼的捕捞实施限制。且该限制仅针对国外加工和消费者，而对于国内购买未加工的鳕鱼和鲱鱼不实施限制。可见，加拿大在国内生产或消费中没实施任何限制。上诉机构认为，“一同实施”既不要求缔约国实施的限制措施与国内实施的措施完全一致，也不要求实施效果相同，而是此类措施必须与国内生产或消费的限制措施共同颁布或生效，即共同作用于保护可用竭自然资源。我国在对稀土实施出口限制的同时国内相关部门也在依据相关法律法规对该资源实施开采、生产以及加工等限制。

三、结论

我国稀土资源储量虽位世界前列，但长期掠夺式开采、无节制出口等因素的影响导致的稀土储量锐减，生态环境恶化，及国际市场上话语权的旁落，早已成为国人的“稀土之痛”。因此，我国基于防止污染恶化、维护稀土可持续利用等目的而采取的出口限制措施，既符合WTO的环境保护基本理念，亦符合国内国际维护的资源利益，这对我国重夺国际市场稀土定价权而言，无疑具有里程碑性的意义。