地方政府债务风险及防范初探

所谓地方政府债务，是指地方政府作为债务人向债权人承担的行为义务。从经济学角度看，地方政府债务的形成源于地方政府作为经济主体和公共主体的双重身份。作为一个经济主体，由于市场和资源有限，地方政府为推动本地区经济快速发展，具有争取更大公共项目投资、获得更多资源的冲动，发行债券和借款是取得资金的重要来源，由此形成地方政府的显性债务。作为一个公共主体，地方政府也被视为公共风险的承担者，负有化解公共风险，维护公共利益的职责，政府应承担的支出责任与义务，不仅包括法定的，也包括法律没有规定但社会公众认定的支出责任和义务，该项职责将最终导致财政资源的流出，由此形成地方政府的隐性债务。

一、地方政府债务现状

针对地方政府债务规模问题，央行、银监会、审计署都披露了不同口径的统计资料：央行的统计数据是地方政府债务规模不超过14万亿元；银监会则认为，同期地方政府融资平台贷款的规模约为9.1万亿元；而审计署2011年6月份的全国地方政府性债务审计结果公告称，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107 174.91亿元。多头统计背后，口径差异、或有负债、县级以下政府债务均是变数。在这若干种数据中，审计署的数据获得了各界最广泛的认可。

根据审计署公布的审计报告显示，截止2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省市县三级地方政府性债务余额107 174.91万元，超过了我国2010年全国财政收入8.3万亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67 109.51亿元，占62.62%，政府负有担保责任的或有债务23 369.74亿元，占21.8%，政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16 695.66亿元，占15.58%。从举借主体来看，融资平台公司、政府部门和机构举借额为74 686.27亿元，占总额的69.69%，从举借来源看，银行贷款为84 679.99万元，占79.01%，债务资金投向主要用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目，其支出占86.54%。未来3年需偿债额为56 843.91亿元，占比53.03%，2016年及以后偿还额为32 377亿元，占比30.21%。目前我国地方政府债务约占银行总债务的五分之一，呈现出总量规模大、增速快、覆盖面广、地方偿债压力、风险越来越大等特点，有专家预测今年末地方债务将达12.5万亿，包括今年在内的未来3年将是地方政府债务的偿债高峰期，债务的积累仍然会维持在很高的水平，风险或会集中爆发。

二、地方政府债务导致的主要风险

客观地说，政府的适度负债能有效地促进区域经济的良性循环,在支持地方经济和社会发展、提高公共服务能力、改善民生等方面发挥了积极作用。举债融资形成了大量优质资产，夯实了地方经济社会发展的基础，为科学发展、转变经济发展方式和调整经济结构奠定了坚实的物质基础。但其潜在的风险亦不容小视。

首先，融资规模不断扩大，与财政的实际承受能力不符，一旦后续资金跟不上，将导致地方财政风险。根据2010年审计署报告，地方政府负有偿还责任的债务余额为6.71万亿元，占2010年地方政府综合财力9.74万亿元的比重即债务率为68.89%，若加上地方负有担保责任的或有债务，债务率已达92.92%。未超出国际上通行的债务率上限（世界上多数国家将债务率指标控制在80%～120%之间）。但是，地区间债务率很不平衡，局部地区如湖南、云南、吉林、陕西等省，债务率超过了120%，已超过了这些地区的承受能力，隐藏着很大的风险。

其次，地方政府的过度负债会导致政府信用挤出市场信用，大量中小企业会因为得不到资金或者很难得到资金而面临困境。长期以来银行和其他金融机构热衷傍政府，2008年底实行经济刺激计划之后，各家银行争着抢政府项目，贷款管理过分依赖政府信用，地方政府即使不还钱也能借到钱，结果造成相当部分银行信贷资金“财政化”，而急需资金周转的中小企业却因规模小、缺乏合适的抵押品、银行放贷额度有限，无法借到资金进行生产经营和发展扩张，导致实体经济特别是小微企业的发展受阻，进而造成实体经济的虚化。

最后，随着未来几年短期债务的到期，地方政府将迎来偿债高峰，届时流动性风险将会成为重要的风险。据审计署报告显示，在地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25 473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1 131个县级政府，政府偿债能力过度依赖土地升值。而作为偿还的主要来源的土地出让收入，由于房地产调控加大力度，土地出让收入大幅下降，并且监管部门在2011年年中工作会议上明确指出，要完善原有地方融资平台续建项目的规范工作，禁止用信贷资金支持不符合要求的新平台和新项目；对于到期的地方融资平台贷款本息，不得展期和贷新还旧。这就断绝了不少地方政府和地方融资平台通过借新债还旧债以及对旧债延期的方式来缓解偿债压力，使地方政府和地方融资平台的流动性风险进一步增大。

三、防范地方政府债务风险的建议

尽管目前我国地方政府性债务总体可控，但个别地区的债务规模已明显超过其合理的承受能力。据新闻媒体报道，局部地区已出现违约现象。因此，应采取切实可行的措施，加强地方政府性债务管理，合理控制债务规模，防止出现债务危机。

首先，应建立规范的地方政府举债融资制度。本着“开前门、堵后门”的原则，借鉴国外的经验，修改完善《预算法》等相关法律制度，给予省级政府适度的举债权，并逐步向具备条件的市级政府推开，既允许地方政府合法负债，也对负债额度进行限制，明确规范地方政府举债的条件、举债形式和必须履行的程序，把地方政府的举债行为纳入到规范、公开、透明的制度管理中，防止地方政府不负责任的盲目负债。同时，将地方政府债务纳入同级预算管理，根据财政承受能力，确定合理债务规模并报人大审议，使用情况接受审计监督，同时相关信息向社会公开，自觉接受社会的监督。

其次，应建立地方政府债务的规模控制制度，把地方性政府债务的规模控制在与经济增长、财政收入增长以及债务偿还能力相适应的水平上。举借政府性债务应当按照“适度举债、讲求效益、加强管理、规避风险”的总体要求，坚持“权、责、利”和“借、用、还”相统一的原则，从举债的需求和供应等方面对地方政府债务规模实行更为严格的控制制度。其一，应严格限定地方政府举债的资格和条件，坚决禁止政府违规担保行为。其二，应规范银行及非银行金融机构发放政府性贷款的行为，切实加强风险识别和风险管理。其三，建立地方政府性负债的风险评估和预警制度，通过可量化的风险指标来评估和预警地方政府性债务的风险，从而把地方政府性债务规模控制在合理、安全的水平线内。

再次，应建立地方债偿债基金制度。目前地方债规模偏大，局部地区偿债压力较大，为了维护地方债务的信用，防范债务危机的出现，地方各级财政部门可通过年度预算安排、财政结余调剂、债务投资收益的划转、土地出让收入、国有资产收益或资产划转等途径，建立偿债基金，用于各种地方政府债务的偿还。这样不仅有利于消除目前地方财政因年度突然激增的债务支出所造成的地方预算难以有效执行的弊端，也有利于保证政府偿债有稳定的资金来源，严格控制新债务的增加。

最后，应建立健全地方政府性债务的监管制度。一是融入经济责任审计，全过程监管举债资金的使用。对政府债务项目，相关职能部门要实行跟踪检查和重点检查相结合，将政府及其所属部门的政府债务状况列入领导干部经济责任审计范围，公开审计结果。二是开展地方政府债务绩效审计。从债务资金的支出投向入手，重点审查使用债务资金的项目，看项目建设是否符合地方经济社会发展需要，项目举债是否合理，债务资金的投向是否与最初举借债务的目的相一致，项目债务资金管理是否规范，并对竣工项目的经济效益、社会效益、功能作用以及偿债能力等进行绩效评价，建立政府债务资金使用监督机制，避免地方政府债务的低效扩张，同时也促进地方政府加强对项目建设的监管，确保项目建设的质量，保证债务资金使用的安全性和有效性。

（作者单位：江西省审计厅、江西省财政厅）