论新市民社区冲突及化解路径

[摘 要]新市民社区是新的社区形态，也是社区冲突高度聚集的地域空间。其中，主要包括业主委员会与业主、物业、政府部门间的冲突。这些冲突制约着新市民社区的发展及与有效管理。因此，要培养社区居民自治意识，提升社区居民参与意愿及能力，明确政府定位，实现基层治理职能转变，推进物业管理市场化、专业化运作，加强业主委员会自身体制建设，完善相关法律法规，搭建公平公正的社区博弈平台，有效解决新市民社区的冲突。

[关键词]社区冲突；新市民社区；业主委员会；自治困境

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.16.168

[中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2015）16-0-03

1 新市民社区及社区冲突

新市民社区主要是指伴随经济性特区产业扩张与产业升级而吸纳的拥有资本与技术背景的新市民而形成社区形态，其人口结构主要是外来人口，一般已购买商品住宅且拥有当地户口。新市民社区中的居住群体不仅拥有较好经济基础，也拥有相对较高的自主维权意识，因此，业主委员会成为新市民社区的自治组织。

社区冲突是在社区这一人口高度聚集的地域空间内，以多数社区成员或社区内部的社会群体、社会组织为主体、对整体或局部社区生活能够产生一定影响作用的抵触、差异、对立、排斥等矛盾现象。新市民社区中，社区冲突大多伴随业主委员会的自治行为产生。业主委员会作为小区业主表达、维护自身利益的社区自治组织，在其自治过程中，无法避免与物业、业主乃至政府有关部门的利益对立及权力分配冲突。多方面社区冲突汇集也直接导致业主委员会自治行为的复杂化、困难化，致使社区治理成本上升。因此，应对新市民社区内社区冲突类型及其产生的多维因素进行深入分析，以实现冲突化解和业主委员会合理运作模式构建。

2 新市民社区冲突类型

业主委员会是小区内代表全体业主对小区物业进行自治管理的组织。其职能设定与权力范围划分的落脚点在小区内的物业管理及相关工作，其自治行为必然会和社区内其他涉及物业管理方面的治理主体间存在交集和重叠，进而引发不同形式的社区冲突。根据冲突主体和具体形式，将新市民社区冲突划分为以下几种。

2.1 业主委员会与业主的冲突

业主委员会与业主的冲突是新市民社区冲突的主要形式之一，具体冲突表现在以下几个方面：第一，业主委员会成立或运作操作不规范引发的业主对其合法性的质疑；第二，业主委员会工作流程和财务收支不透明，在缺乏有效监督的情况下难以赢得业主信任；第三，业主与业主委员会成员之间的私人恩怨冲突升级，最终上升到公共层面。

2.2 业主委员会与物业公司的冲突

物业管理是业主委员会和物业公司这两大社区组织职能、权力的着力点。因此，两者间的冲突也是新市民社区冲突的主要形式之一。此种冲突主要表现为以下几个方面：第一，业主委员会作为社区物业管理的监督者，物业公司作为社区物业管理的具体实施者，两者的委托关系没有理顺，导致立场对立；第二，物业公司提供的实际服务与社区业主追求的物业服务存在差距，引发业主对物业公司不满；第三，业主委员会与物业公司沟通不畅，导致两者的矛盾冲突加剧；第四，法律地位不对等，使业主委员会在与物业公司的维权对抗行为过程中处于劣势，其诉求难以实现，进而导致业主委员会采取更为激烈的对抗手段。

2.3 业主委员会与政府相关部门的冲突

相关条例规定，政府相关部门与业主委员会存在指导与被指导、监督与被监督的关系。虽然业主委员会与政府相关部门不存在直接对抗性冲突，但是，在实际运作过程中，两者间的矛盾导致业主委员会自治困难和对政府相关部门心理认同度降低。两者矛盾主要体现为两个方面：政府相关部门不作为，导致业主委员会自治行为缺乏有力支持；政府相关部门对小区事务的干涉及越位管理，导致业主委员会自身定位出现混乱，自治职能被削弱。

3 新市民社区冲突类型生成的多维因素

3.1 从业主委员会自身角度分析

3.1.1 相关法律法规不健全

业主委员会作为新型社区组织形式，其法律定位之路坎坷。业主委员会自诞生起，就存在性质模糊、法律地位不明确、权责界定不清晰等问题。法律地位的立法缺失，导致业主委员会在新市民社区治理过程中不能充发挥社区物业管理的主体作用，使其在自治或维权时，常处于一种“心有余而力不足”的尴尬境地。

3.1.2 成立的操作流程不规范

住建部《关于印发〈业主大会和业主委员会指导规则〉的通知》规定，业主委员会应于提出筹备申请之后的九十天内，在业主大会上由全体业主选举产生。但是，在实际运作过程中，却存在时间紧张、筹备仓促及业主参与程度不高的情况，甚至出现成立流程不符合相关法规要求，却依旧违规成立的现象。成立操作不规范，导致日后部分业主对业主委员会的合法性和代表性产生质疑。

3.1.3 业主委员会成员专业性缺失

业主委员会的成员一般都由推选出的业主兼职担任，因此，大部分成员素质较低，对《物权法》《物业管理条例》等相关法律法规及社区管理、物业管理相关知识不了解，导致“好心办坏事”的情况时常发生。此外，当业主委员会与物业公司或开发商产生维权纠纷时，业主委员会成员专业性的缺失，会使己方在斗争过程中处于劣势。

3.1.4 监督机制缺位

在新市民社区内，诸如管理小区公共维修资金、决定小区车位归属及选聘物业服务公司等权利较大的行为都归属于业主委员会自治范畴中。若此类行为在缺乏监管的情况下运作，极有可能出现贪污、公器私用等违规、不法现象。目前，我国法律法规对如何对业主委员会的行为进行监督尚未作出明确规定，业主委员会自身也尚未形成一套较为完善的监督机制，许多业主委员会成员不能主动接受业主监督，进行财务账目公开。总体来说，当前对业主委员会的监督还处于完全依靠成员自觉的阶段。

3.1.5 缺乏有效的激励机制

业主委员会作为一个民间非营利组织，具有业余性、公益性等特征，而这也决定业主委员会成员工作的公益性。但是，在业主委员会繁杂业务中，业主委员会成员承担大量的工作和责任，牺牲大量的时间、精力和金钱，其长期付出却难以收获些许回报。长此以往，只会导致业主委员会成员的热情逐渐冷却，工作积极性不断下降。

3.2 从业主个人角度分析

3.2.1 自治观念淡薄，参与度低

亚里士多德曾提出：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己所有，而忽视公共事物；对于公共事物的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”这一点在当前新市民社区业主自治过程中有明显反映，许多业主对小区事务不关心，也不愿承担业主自治行为带来的衍生成本。同时，在业主群体中还普遍存在“搭便车”的心理，希望其他人为集体自治支付相应成本，而自己却坐享其成。在这种状况下，业主委员会的成立及以后的自治行为得不到业主的充分支持，难以在社区内形成合力，导致其作用难以得到有效发挥。

3.2.2 对业主委员会认知偏差

《业主大会和业主委员会指导规则》规定，业主委员会的职责多与社区物业管理相关，基本未和其他小区事务有牵扯。而在现实中，部分业主对业主委员会的职能存在认知偏差，其认为业主委员会既然是由业主推选出来为全体业主服务，那么就应帮助业主解决各类困难。因此，部分业主向业主委员会提出超出其职能范围外的要求，并在问题难以得到解决的状况下对业主委员会产生不满情绪，更有甚者，会与业主委员会爆发出矛盾冲突。而双方在业主委员会职能认知上的思维差异，也导致两者难以形成有效沟通。

3.3 从物业服务公司角度分析

3.3.1 企业规模小，专业化程度低

物业管理产业是20世纪末在我国住房体制改革的浪潮中应运而生的。目前，我国物业服务企业普遍存在经济规模小，专业化程度低的状况。缺乏专业性的物业服务企业，使其难以在小区日常物业管理工作中，为业主提供满意的物业服务，导致业主对其满意度下降。

3.3.2 物业市场化进展缓慢，缺乏外在竞争

目前，物业服务行业中关于物业管理费的定价还处于政府定价阶段，行政化因素的融入导致物业管理市场化进程发展缓慢。此外，诸多物业公司处于依托房地产开发商而生存的状态，相应开发商建设的小区配套相应下属的物业服务公司，整个行业普遍存在“一个萝卜一个坑”的现象。在尚未成熟的市场体制下，难以形成充分的市场竞争，而市场竞争的缺乏，也导致物业服务企业在提供更好的物业服务上，外在动力不足。

3.3.3 委托关系未理顺带来的立场对立

业主委员会职责认定的法规条例明确指出，物业服务合同应由业主委员会和物业服务公司双方进行签订，同时，业主委员会还有监督和协助物业服务企业履行合同的职责，实际上，双方存在委托关系。作为物业服务企业，其对业主委员会监督者的角色相当抵触，其认为他们的实际服务对象是小区业主，而业主委员会的存在会对物业服务企业工作的正常开展产生制约。部分物业服务企业在潜意识中，已经将业主委员会放在社区物业管理事务的对立面。受这种先入为主的对立意识的影响，双方很难进行有效沟通。

3.3.4 法律偏向带来的强势地位

现存法律法规在业主委员会和物业服务企业间存在偏向性。当小区内产生物业维权纠纷时，物业服务企业往往占据强势地位。《物权法》强调的平等保护原则，在现实生活中难以得到真正体现。在现实情境中，时常出现物业服务企业伙同开发商乃至居委会、政府相关部门排挤打压业主委员会的状况，业益无法得到充分保护。由于业主委员会诉讼主体地位不明确，当出现业益受侵害的情况，业主将很难依法维权。

3.4 从政府相关部门角度分析

3.4.1 维稳考虑引发的行政不作为

《物业管理条例》明确提出：同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。”同时，相关规定也要求业主委员会诸多重大事宜的进行，都要在相关行政部门报送备案，政府相关行政部门对业主委员会的自治行为有极大影响。而在现实情境中，出于对业主委员会成立、业主自治权力扩大可能带来的社区物业纠纷迅速的担心，政府通常对业主委员会的成立和运作持谨慎态度。在此考虑下，备案变成审批，指导变成领导，监督变成操控。大量繁琐的审批操作使业主委员会的成立和运行工作步履维艰，政府相关部门的不作为也成为业主委员会工作的障碍之一。

3.4.2 基层行政化带来的越位管理

长期以来，中国“强国家，弱社会”的社会管理模式，使最基层的社区治理也存在浓厚的行政化色彩。在政府介入的社区治理中，部分政府部门经常出现约越位管理的现象。“中国城市社区从建立之初就长期处于国家权力领导下。即使是在社区自治呼声日益高涨的今天，国家权力仍然公开地或隐蔽地大肆侵犯者社区自治权。”在强行政化的社区治理环境下，政府仍然扮演着社区事务主导者的角色，过多进行越位管理，使业主委员会自治仍然只是一种形式，而非实质上的自治。

3.5 根本因素：利益的对立与冲突

归根结底，社区冲突实质上是新市民社区内多元主体对各自利益的不同追求。利益追求的差异与对立使业主委员会与社区内其他治理主体站在对立面。

业主委员会与业主个体的冲突，实际上是业主个人利益与业主委员会追求的社区公共利益间的冲突。虽然个人利益与公共利益间存在重叠，但当个人利益与公共利益产生冲突时，大多业主会毫不犹豫地选择维护自身利益。

业主委员会与物业服务企业间的冲突，实际上是业主委员会代表、维护全体业主的社区利益与物业服务企业追求的以获得利润为目的的商业利益间的冲突。作为公益性的自治组织，业主委员会自治行为的出发点和落脚点是实现社区物业良性管理，保障和维护全体业主利益；而物业服务企业作为一家商业性的公司，其根本目标是实现盈利和企业利润最大化。两者在考虑问题及作出决策时出发点不同，导致双方行为上的差异及冲突。

业主委员会与政府相关部门间的冲突，实际上是双方追求的利益差异带来的。无论何时，业主委员会的追求都是维护全体业主利益；而政府相关部门的工作宗旨虽然是为人民服务，但是，在实际工作中，具体工作人员或部门为维护本部门或个人利益，普遍存在“多一事不如少一事”的想法，不能及时处理业主委员会的诉求。

4 化解方案与对策

4.1 培养社区居民自治意识，提升社区居民参与意愿及能力

长期以来，强行政化的社会管理体制使公民缺乏基层自治实践，再加上公民自治意识的缺失及自制能力不足，使业主委员会在自治过程中遭遇重重困难。自治意识是社区公共事务管理和运作的基础，自治意识的缺失必然会导致社区治理缺位。因此，应鼓励新市民社区实施自治，培养社区居民自治意识，以保证公民广泛参与社区公共事务，支持业主委员会自治行为。同时，在小区业主群体中，普及和推广相关管理条例和规则，使业主能明晰自身及业主委员会的权利和责任，提升自治能力，更好地参与社区日常管理。

4.2 加强业主委员会自身体制建设

业主委员会作为新兴的社区自治组织，尚未形成成熟的管理运作模式，且缺乏完善的自身管理机制。因此，要从成员培训机制、对外沟通机制、保障激励机制和内外监督机制四个方面入手，加强业主委员会自身体制建设。

构建成员培训机制，实现业主委员会专业化运作。虽然业主委员会属于业余的社会组织，但是，其日常工作对专业能力有一定需求。但是，许多业主委员会成员在物业管理上专业知识不足，导致其在小区日常物业管理上难免会出现漏洞，难以对物业服务公司工作形成有效监督。在当遇到物业纠纷时，专业性缺乏也会导致业主委员会陷入难以应付的境地。因此，政府要定期组织对业主委员会全体成员的培训，就《物权法》等相关法律法规进行讲解宣传，就财务公开、账目审核等财务工作进行专业培训。同时，也要通过培训，加强各小区业主委员会间的交流，实现共同进步。从多方面入手构建业主委员会成员培训机制，使业主委员会成员提高专业素养，实现业主委员会自治有序运作。

构建对外沟通机制，实现新市民社区治理主体间有效交流。在以业主委员会为中心的社区治理过程中，与任何治理主体间的冲突都存在双方沟通不畅的原因。因此，应从业主委员会自身出发，构建有效的对外沟通机制。对业主委员会与业主而言，沟通缺乏必然会导致信任缺失，因此，应拓宽与业主交流的渠道和路径，在日常工作中注重加强与业主的交流，搭建QQ群、微信群等的网络交流平台，在促进业主间相互交流的同时，也实现业主委员会与业主的相互理解；对业主委员会与物业服务公司而言，两者在权责关系上处于对立位置。但是，在小区日常物业管理工作中，两者应是合作关系。因此，业主委员会要加强与物业服务企业的管理和沟通，定期交流，信息共享，实现在社区内部互惠互利，合理共存；对业主委员会与政府相关部门而言，业主委员会的成立和运行是在政府相关部门的指导、监督下进行的，业主委员会需要协助政府部门进行社区各类相关工作。因此，业主委员会应自觉接受相关部门及居委会的领导，积极与政府沟通，协助完成社区治理工作。

构建保障激励机制，提高业主委员会成员的工作积极性。业主委员会的日常运作离不开充足的资金支持，而业主委员会成员长期的无偿服务会导致其积极性和工作热情降低。因此，政府部门要构建激励机制，从小区公共维修资金或其他业主共同收益中抽取部分资金，设立业主委员会运作专项资金，在有效监督的前提下，使业主委员会工作得到充足的资金支持。此外，也可以按照按劳付酬的分配制度，给予业主委员会成员适当的报酬，以保证其工作的持续性，提高其工作积极性。

构建内外监督机制，实现业主委员会合法规范运作。目前，业主委员会的监督机制尚有较大空白，应从内部和外部两个层面加以完善。内部监督方面，业主委员会要自觉履行业主大会制订的小区议事规则和业主公约，接受全体业主和业主大会的监督，定期公开财务状况，做好业主公共账户管理，规范业主委员会的资金使用；外部监督方面，业主委员会要自觉接受上级主管部门的指导和财务上的监督与审查，设立财务审查公开制度，建立责任追索制度，在业主委员会内部实现权责与责任人一一对应，在出现问题时能追究到人，使问题得到有效处理。

4.3 推进物业管理市场化、专业化运作

物业管理专业化是市场化发展的产物，而物业管理市场化机制的不断完善能促进物业服务企业专业化管理。推进物业管理市场化、专业化应从以下几个方面入手：第一，协商或协调，以兼并、改组，调换物业管理项目，或由业主进行公开招投标，进行物业管理整合，形成集约化经营，降低管理成本，提高服务水平，走规模发展道路；第二，完善企业自身建设，加强企业文化和员工专业技能培训，培养高素质、高能力的物业服务团队；第三，推动物业服务企业独立经营，将企业从与开发商的利益纠葛中分离出去，真正实现物业服务企业独立自主运作；第四，完善物业管理市场机制，加强企业间的竞争，实现小区物业服务企业优胜劣汰，竞争上岗；第五，引入价格机制，将物业费用由现在的政府定价转为价格机制下的市场调节，实现基于不同小区背景的合理定价。

4.4 明确政府定位，实现基层治理职能转变

业主委员会的存在符合我国政府与社会关系由“大政府、小社会”的模式转向“小政府、大社会"的基本思路。因此，应对新市民社区内业主委员会的存在和运营予以肯定和支持。在建设服务型政府的要求下，应实现政府角色和职能在社区治理中的转变。在新市民社区多元主体的社区治理背景下，政府应引导和扶持各类社区组织发展壮大，充分发挥其对社区治理的积极作用。政府在业主委员会自治中，要成为业主利益的维护者，保护广大业主的根本利益；同时，也应成为业主委员会自治的孵化者和扶持者，主动帮助业主委员会完善相关自治规则；还应成为业主委员会自治过程中的服务者和护航者，在业主委员会遇到困难或维权纠纷时予以积极帮助，在业主委员会寻求帮助时，及时回应。

4.5 完善相关法律法规，搭建公平公正的社区博弈平台

目前，社区物业管理及业主委员会自治方面的法律法规尚不完善，《物权法》及《物业管理条例》对相关内容的解释尤其是具体实施细节还有所缺失。此外，法律法规尚未对业主委员会的诉讼主体资格和民事主体资格作出明确定义。平等保护原则在小区现实生活中难以得到真正体现，当业主委员会或业主运用法律武器来维护自身权益时，缺乏现实可操作性。诸多法律法规的漏洞都导致业主委员会在和物业服务企业及开发商的维权斗争中处于弱势地位，无法实现正常博弈，有效维护自身利益。因此，应完善相关法律法规，对现有条文中存在的争议、模糊之处进行明确认定；制定《业主委员会章程》，通过《业主委员会规程》明确业主委员会与业主的关系、正式成立程序、监督机制与报酬机制等，从而使业主委员会在成立和运行时有法可依；确认业主委员会的诉讼主体资格和民事主体资格，扫清业主委员会维权障碍。

5 结 语

对业主委员会而言，社区冲突的产生与存在既是其发展的阻力，也是其发展动力。社区冲突会造成业主委员会的自治困境，但是，另一方面，业主委员会自治能力也会在社区冲突的逐个化解中得到发展和提高，以业主委员会为中心、多元治理主体共同参与的新市民社区治理模式也会在具体实践中逐步成熟和完善。