政府投资审计存在的问题及改进建议

中图分类号：F239 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2013）10-000-02

摘 要 政府投资审计是审计机关依据国家法律、法规等规定，对使用财政资金、国有企业资金等投资的基本建设项目实施的监督行为。但由于存在制度缺陷、执行力不足等现象，导致现行政府投资审计存在一些问题。本文主要分析了存在的问题，并提出了改进意见。

关键词 政府投资审计 问题 建议

《审计法》第二十二条规定：审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。但是，由于政府投资审计领域的相关配套法规还不够健全，审计方法还不够成熟，审计内容还不够完善，在实际实施审计中存在许多问题，需要我们去认真研究和规范。

一、政府投资审计存在的问题

1、 相关法律法规滞后。一是存在法律适用的冲突问题。实践中主要涉及到《民法》、《合同法》与《审计法》的适用冲突。法律诉讼问题已逐渐成为政府投资审计中的焦点和难点问题。最为典型和普遍的是工程价款审计核减所引发的一系列纠纷问题。建设单位一般以追回多付的工程款为目的提讼，施工单位则为了多结工程款而提讼。二是相关法规实际操作难。《审计法》及《审计法实施条例》对国家建设项目审计内容的规定过于专业，范围过于狭窄。虽然《审计机关国家建设项目审计准则》规定了审计机关应对国家建设项目的建设程序、资金使用、招标投标、合同管理、材料采购、工程结算和决算、工程质量、单位资质等方面进行审计监督，但由于审计准则的法律效力较低，且主要是规范审计机关如何开展工作，这给投资审计实践带来了很大的困难。三是对审计执法主体资格问题存在争议。《审计法》第二十二条强调的是政府投资预算执行情况和决算审计，而非工程结算审计。其主要职责是对资金使用的合法性和有效性进行监督，对工程造价的真实性缺乏鉴证功能。而社会审计的主要功能是鉴证，所以在固定资产投资审计的实践中对审计执法主体资格问题往往存在争议。四是政府投资审计绩效评价难。对政府投资项目审计往往涉及到投资的绩效评价，而政府投资绩效审计缺乏明确的法律依据和有效的法律保证，政府投资绩效审计的法定目标、审计程序、评价体系没有统一而明确的规定，使政府投资审计的绩效评价难以进行。

2、政府投资项目审计的力量薄弱。随着政府对基础设施、公共设施等公共财政投资的国家建设项目的投入不断加大，对投资审计的要求就越来越高。审计人员必须具备建设项目管理、资金管理、工程造价控制、法律、宏观经济等方面的知识和经验，懂得从审计的角度敏锐捕捉问题，运用综合知识，掌握从宏观上认识问题和分析问题的意识和能力。但目前，审计部门具有这种能力的人员少之又少，工程专业人员也严重不足。

3、事后审计影响审计目标的实现。目前开展的政府投资审计大多是在项目已经竣工或者已经投入运营后进行的审计，至于项目在决策、计划、预算以及可行性研究中出现的问题和不利因素则无法进行审计和评价。有的项目即使查出违法违纪问题，也因事过境迁，既无法挽回经济损失，又无法追究有关人的责任。

二、改进建议

1、强化审计程序、避免法律冲突。一是实行政府委托，以政府文件的形式将政府投资审计执法主体固定下来；二是在政府投资建设项目建设合同中明确有关审计法律责任，比如在合同中注明工程造价结算需经政府审计机关审计等条款；三是充分发挥社会审计的鉴证功能，委托社会中介机构对工程造价结算审计，出具审计鉴证报告，审计部门对资金使用情况进行审计，出具决算审计报告；四是《合同法》、《招投标法》、《建筑法》、《审计法》的综合运用。

2、建立评价体系、科学评价投资绩效。建立科学的绩效评价标准，是审计人员对政府投资项目效益高低优劣进行评价和判断的依据。评价标准可依照不同的行业、不同的性质、不同的目标而有所不同。笔者认为，政府投资绩效审计可在现行的项目审计评价指标的基础上，结合政府投资审计的特点，制定出政府投资项目绩效审计准则和评价标准。一方面按照绩效审计的性质分，可分为定性标准和定量标准；另一方面，按照绩效审计的目标分，可分为经济性、效率性和效果性评价标准。需要强调的是政府的投资项目是非赢利性的公共项目，制定评价标准时，不仅要考虑项目本身的投入产出效益，更多的是要考虑项目建成后对社会的影响，是否满足社会需要和群众的利益。因为有些项目的社会效益和环境效益是无法衡量的。同时有的项目经济效益好，但是对社会资源和自然环境却造成了破坏，所以对项目的评价不能“一刀切”，必须从实际出发，兼顾经济效益和社会效益、环境效益的有机结合，使投资绩效审计评价标准更加切合实际，更具有操作性和指导性。

3、整合审计资源、提高审计质量。一是增强对政府投资审计的认识，不断提高审计人员的理论水平与业务技能。配合对政府投资项目的审计，进行审前培训，着重拓宽审计人员的思路。一方面使审计人员具备创新能力，能够从与财务审计不同的角度观察和发现政府投资领域里存在的问题，善于从大局出发，从宏观的高度去看待和解决审计查出的问题并从深层次提出解决问题的意见和建议。另一方面，要进行必要的政府环境培训，使审计人员非常熟悉和了解政府工作并对政府业绩形成科学的有价值的评价。二是整合社会审计力量，充分发挥社会审计力量的作用，做好政府审计与社会审计相结合的文章。三是对某些特殊的审计项目聘用相关专业人员参与审计，优化审计知识结构。

4、抓住主要环节、做好跟综审计。

跟踪审计是提高政府投资项目审计的有效方法。做好跟踪审计的关键在于：一要优化跟踪审计人员的配备。由于跟踪审计对工程项目实行了全过程的造价控制，审计的内容大大超出了传统结算审计的范围，咨询任务重，时间跨度长，协调环节多，审计风险大。没有相应的技术手段和人员素质作保障，就难以达到理想的审计效果。首先应当具备相关的专业素质，如有施工现场工作经验，熟悉施工作业程序，掌握工程项目投资、进度、质量控制的内容和方法。其次，在审计手段方面，要能熟炼应用计算机技术、网络技术和审计软件，从而进一步提高工作效率和把握审计质量。二要把握跟踪审计的重点。跟踪审计的实施过程与施工过程同步进行。施工过程是动态的，并且施工往往是立体交叉式推进，即同时有若干个单位工程的多个分部分项工程在施工，而通常情况下施工过程跟踪审计又不能影响施工进展。因此，确定跟踪审计的重点，是跟踪审计工作的重要环节。三要搞好跟踪审计的协作配合。实际工作中，正确处理好跟踪审计与相关单位的协同关系，对于跟踪审计工作能否达到预期目标和效果其影响至关重要。全部参与单位形成共识，这是做好跟踪审计的首要前提。同时监理单位、施工单位要积极配合、理解和支持审计工作。四要规范跟踪审计的收费。目前在工程项目的跟踪审计上，往往需要社会中介机构的参与。作为中介机构而言，其取费考虑的仅是两个因素：劳动投入和审减金额，并根据基本审核费加审减额比例提成的方式计费。于是矛盾点就会集中在跟踪审计工作做得越好，过程问题解决得越多，最后竣工结（决）算时审减收费就越少。这样，在跟踪审计中对于讲求经济效益的审核单位来说，就会容易产生记录问题而不指出问题的现象，而这显然有背跟踪审计的真实意义。