试论我国的政策性银行

【摘要】我国政策性银行是政策性金融机构的重要组成部分。它的设立是由于我国经济体制由计划经济向市场经济转轨时，要实现政策性与商业性金融的相互分离，同时也为了满足国家经济发展战略对资金的需求的大背景下设立的。改革开放以来，我国经济发展不断提速，市场经济体制改革逐步深入，这使得我国政策性银行的一些弊端和缺陷在实践中逐渐显现。

【关键词】政策性银行 商业性银行

政策性金融是一种较为特殊的制度安排，它由一国政府所支持，并以国家信用作为基础，在追求社会效益最大化为的目标下，通过对特定的领域、行业、地区和项目提供特定的融资支持来体现政府的政策目标，并贯彻国家的相关政策。我国政策性银行是政策性金融机构的重要组成部分。是上个世纪70年代末，我们开始由计划经济向市场经济转轨的过程中，为了实现政策性与商业性金融的分离，同时也为了满足国家经济发展战略需求而设立的。2000年以后，我国改革开放的成效日益显现，市场经济体制改革也逐步深入，我国政策性银行的一些弊端在不断发展的实践开始逐渐显现。

一、政策性银行概念与特点分析

1.什么是政策性银行？政策性银行一般是指由政府创立或作为担保，并以国家信用为基础，在金融和市场的框架内运行发展，除盈利外还有政策目的，即贯彻与配合政府所实施的社会经济相关政策，并为生产产业、基础设施以及与国计民生密切相关的经济活动领域提供相关贷款，支持西部等欠发达地区的开发，并为其发展提供具有创造性的超前供给以及诱导性的中长期批发的投融资业务的一种金融机构。

2.政策性银行的特点分析。政策性银行作为现代金融机构体系的重要组成，又一国比较特殊金融机构，其在设立宗旨、组织体制、经营目标、业务领域和监管等方面，与商业性金融机构有所区别。总的来说，政策性金融机构通常具有以下基本特点：（1）其由主导政府创立，政府参股或提供担保；（2）其并不不完全以盈利为目标，更多的可能是一种政策性导向的体现；（3）政策性银行一般面向特定的业务领域和业务对象；（4）政策性银行的设立与运行都有独立的法律依据。

二、我国政策性银行的发展及现状

我国国家专业银行向国有商业银行转轨的改革开始于1994 年。当年，成立了三家政策性银行，分别是国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行，由这三家新成立的政策性银行来承担原来由国家专业银行的政策性金融业务。从这些年的实践效果来看，我国的政策性银行在加强经济宏观调控，保护和支持各项产业发展以及稳定国民经济运行中发挥着不可替代的作用。自1998 年以来，这三家政策性银行每年投入近3，000 亿元的政策性信贷资金，直接支持国家重点发展的部门与地区，成为推动我国GDP增长的重要力量。随着市场经济的发展和对外开放进程的深入推进，国外金融业进入我国金融市场不可避免，这将对我国金融的市场格局、管理体制、运行机制、机构整合等多方面产生强力的冲击。而我国政策性银行在实践中存在的弊端和缺陷，降低了其竞争能力，影响了其运行和发展。具体可以反映在以下几个方面：

（1）没有建立起相关法律制度保障，无独立运行的依据。政策性银行由于其区别于商业性银行的特殊性，一般要求独立立法管理。蛤是，我国政策性银行至今没有建立起单独的管理法律，对政策性银行的业务范围、经营机制、业务规则、资金来源、操作运行进行系统的规定与设置，并依据这些规定与设置对政策性银行进行统一的管理。我国已成立的三家政策性银行依据各自的条例和章程来经营，在无制度约束的情况下运行，自然存在不少问题，不同程度地抑制了市场机制的积极作用。（2）市场定位不清，越位和缺位的问题同时存在。我国政策性金融机构还没有形成清晰的市场定位，即没有识别其与一般商业性银行的区别所在。反而同商业性银行一样，以追逐市场份额和提高盈利能力作为发展动力与目的，纷纷向竞争性业务渗透，使其业务结构比例与设立政策性银行时的初衷不符。比例，中国农业发展银行现在为中小企业提供住房、环境保护、社会保障和存款保险等，而在那些更需要政策性银行发挥金融作用贫困地区，却十分缺乏相应的融资机制，这使得政策性银行的发展偏离了应有的路线。（3）政策性弊端日益显现, 财政负担加重。一方面政策性银行对政府投入的更多需要，可能导致稀缺资源的次优配置。政府行政性配置信贷资金，干预成本巨大。既可能导致金融市场因过度依赖政府直接融资而发育不全，同时，政府的直接融资还会对市场融资产生挤出效应，加剧不公平竞争的发生。另一方面，政策性银行由财政提供担保，并承担最终损失，道德风险严重，加重财政负担。（4）缺乏健全的风险管理体系。在国外，政策性银行建立风险管理体系主要通过构筑政策性担保体系，从而保证贷款回收率，并同时防范与化解风险。在这一担保体系内，政策性银行可以享受清偿债务的优先性，以及资产证券化的金融支持等。而在这一方面，我国十分欠缺对于政策性银行的支持手段，而政策性银行因其业务的特殊性，常常在运营面临较大的风险。（5）业务范围狭窄，市场化难度较大。近年来，国外政策性银行正在经历由专业银行向综合银行的转变，大量在传统银行业务的基础上开拓资本市场业务。而我国政策性银行的业务范围一直十分狭窄，主要业务依然是单纯的政策性贷款，很少有类似于国外政策性银行所从事的债券、股本投资以及担保等创新业务，所以实现难以运用市场化、商业化手段来实现政策性目标。随着我国不断推进金融体制改革，以及市场开发程度的深入，政策性银行以现有的业务水平很难满足客户日趋多样化的需求，因此也就难以适应市场化的要求。总之，我国的政策性银行在国家经济发展和产业政策调整方面具有重要地位，同时也面临着一系列的问题。因此，加快我国政策性银行的改革势在必行，可以适当借鉴国外的措施和方法经过调整使其适合我国的国情，加以应用。探索出一条新的发展道路，使得我国的政策性银行在实现进一步发展的同时为推动我国改革开放和国民经济发展发挥更加积极的作用。

参考文献

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作者简介：韩峰（1977-），男，汉族，会计师，河北省疾病预防控制中心，研究方向：会计。