广西耕地保护制度创新研究

【摘要】耕地保护是事关粮食安全以及社会经济可持续发展的重大课题，为此，国家一直致力于最严格的制度及政策措施保护耕地。广西在执行耕地保护制度方面取得一定的成效，但在经济发展、现状资源等因素的制约下，耕地保护依然面临严峻的形势。现行耕地保护制度有所缺陷，必须立足于新的经济条件，通过建立健全利益调节机制、共同责任机制、耕地质量保护机制等来创新突破。

【关键词】耕地保护；制度；机制广西

1 问题的提出

2007年，国务院总理在十届全国人大五次会议做政府工作报告时强调：“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”；并且之后连续3年的土地日都将坚守耕地红线作为宣传主题，可见，国家把耕地保护放在了更加重要的位置。目前广西自治区耕地保护形势不容乐观，耕地资源匮乏，人地矛盾日趋尖锐，具体表现在三个方面：一是人均耕地面积小。2010年全区耕地面积为442.46 万公顷，占全区总面积的18.62%，人均耕地0.72亩，远远低于全国人均水平。二是耕地质量不高。随着二、三产业的快速发展，大量的农村劳动力转入城市，耕种的力量不足。农民为了追求短期效益，使用无机肥，导致土壤退化。另外，建设用地项目挂钩的补充耕地，大多位置偏远、交通不便，耕地质量不高，而建设占用的耕地多是位于城镇周边的良田，整体耕地质量下降。全国农用地分等结果显示，我区高、中、低质量的耕地面积比例分分为占16%、50%、34%，中、低等别的耕地占的比重很大。三是工业化与城市化进程的加快，导致耕地占补平衡压力加大。2006年到2010年期间，我区耕地减少33415公顷，平均每年减少6683公顷；根据广西土地利用总体规划，以2005年为基始年，到2020要我区耕地减少需求为14.76万公顷，年均减少需求为9840公顷，而目前我区尚有耕地后备资源14.06万公顷，参照以往耕地占用的经验数据及其需求变化趋势，未来十几年内要实现耕地占补平衡的这个总体目标极为困难。同时，污染、灾毁等问题也成为保护耕地的重大障碍，地质灾害、土质污染必然会导致耕地质量的降低，甚至还使耕地丧失功能，从而使耕地数量减少。在人口、经济处于加快发展阶段的广西，耕地资源已经成为影响其经济和社会可持续发展的关键制约因素。

2 现有耕地保护制度及其效应分析

我区现行耕地保护制度是以保障国家粮食安全、社会稳定和经济可持续发展为宗旨，通过土地用途管制制度、农用地转用审批制度、耕地总量动态平衡制度、耕地占补平衡制度、基本农田保护制度、耕地保护目标责任制度、耕地保护法律责任制度等一系列制度落实，实现耕地保护、经济发展与生态保护的统一，近年来我区通过贯彻落实相关制度，耕地保护已显现政策效果。体现在:

一是耕地减少的势头逐渐遏制。国土资源公报显示，2001-2008年之间，全区各类建设占用、生态退耕、农业结构调整以及灾毁等因素引起的耕地减少量与土地开发、整理、复垦等耕地增加量的差值，分别为2.42万公顷、3.31万公顷、2.78万公顷、6.21万公顷、3.29万公顷。可以看出，期间全区耕地呈减少趋势，2007年开始有所起回升。主要原因是一方面国家调整退耕还林规划后，很大程度上抑制了广西耕地转为其他可调整地类；另一方面自治区开始严格执行政府耕地责任目标考核制度，通过层层签订耕地保护目标责任状，明确各级政府一把手为耕地保护第一责任人，对本辖区内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，强化政府在耕地保护工作中的责任意识，政府也实行了对耕地最严格的保护。2007年比2006年增加了0.01%。二是耕地占补平衡严格落实。来自于对全区耕地占补平衡履行情况的检查，1999到2010年之间，全区建设补充耕地48371.99公顷，连续十一年均实现了耕地占补平衡。三是土地整治工作力度加大。从2006年至2010年底，全区大力推进土地整治，实施土地整治项目445个，实施土地整理面积达223518.78公顷，占全区耕地总面积的5.3%，新增耕地9007.95公顷，提高粮食产能3.35亿斤，在稳定全区耕地数量的同时，开始重视提高耕地质量。

3 现有耕地保护制度的缺陷分析

综上，客观而论，自实施最严格的耕地保护制度来，我区在保护耕地上取得了明显的成效。但是不容置疑，在当前经济发展和资源约束的矛盾凸显下，我们面临的形势依然严峻。目前，广西正处于加快推进工业化和城市化战略的重要时期，重大基础设施项目、北部湾经济区、西江经济带等重点发展区域和重大工业产业建设必将导致建设用地需求量将大幅增加，耕地保护压力巨大，同时现行的耕地保护制度的缺陷更影响了我区保护耕地目标的实现。表现在：

3.1 耕地质量保护力量薄弱

我区以山地丘陵为主，耕地后备资源不足，耕地质量的提高尤为重要。但是一致以来我区对耕地的质量关注不够，“重数量轻质量”现象难以遏制。表现在一是耕地“占优补劣”难以控制。 耕地“占补”平衡制度的创立初衷就是通过确保各个区域内耕地的总量和质量，进而在全国范围内实现耕地总量、质量和结构的动态平衡。但是在实际操作中，耕地总量动态平衡在实践中片面强调数量平衡，而忽视了质量平衡，耕地占用者往往占优补劣、以次充好，从而造成耕地资源的隐性流失。二是缺少科学的质量评价指标体系，目前我区耕地质量评价成果只停留在全国农用地分等成果一级，不利于耕地保护的分解, 使耕地质量保护没有在耕地保护中得到充分的体现。三是作为提高土地质量最重要的措施土地整治工作成效见慢。尽管各地方每年都在积极申报土地整治项目，但是由于相关配套政策迟迟不能出台，造成土地开发整理项目审批、实施受到影响，以致大部分土地整治项目未能按期完成。

3.2 耕地保护责任难以落实

耕地保护的目标责任制，是指确定一定区域的耕地保护目标任务，措施到位，责任到人，运用目标化、定量化、制度化的管理方法，规范各级人民政府、土地主管部门以及各级领导的耕地保护工作行为，确保耕地保护基本国策的贯彻落实。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积负总责，明确各级政府为耕地保护的责任主体，但是由于缺乏行之有效的考核实施细则，我区一直没有建立起一套很科学的考核指标和严明的奖惩措施，对地方政府没有形成的实质性的压力，保护责任难以落实。地方政府面对占用耕地带来的巨大收益时，仍然会积极争取农用地转用指标，而将保护耕地的目标搁置一旁。耕地保护责任主体虚化，责任难以落实。

3.3 耕地保护利益调节机制缺失

我区耕地保护各项政策制度实施不利的重要原因就是经济利益调节机制缺失。由于耕地作为农用地的价值低下，地方政府、农村集体、农户保护耕地的积极性都不高。对于地方政府，法律规定建设占用基本农田条件十分严格，保护成本高但是保护经费不足。我区目前所处的经济发展阶段必须要有土地的支持，而越多地保护耕地就意味着会丧失越多经济发展的机会。因此，地方更多的时候选择牺牲耕地保护以满足经济发展，同时再采用各种各样的办法确保不违反现行政策。但我区耕地质量不断降低的事实是有目共睹的。对于广大农民，耕种效益比较低，对基本农田保护的积极性普遍不高，一亩地一年的经济收入甚至比不上打工一个月的经济收入，经过简单核算，很容易就会做出弃耕抛荒的决定。因此耕地保护中的经济补偿措施很重要。

4 现有耕地保护制度的创新思考

基于上述分析，针对我区耕地保护制度的缺陷，有必要对其进行一定的改革创新。

4.1 完善耕地质量保护体系

一是进一步鼓励耕地整理，实现耕地保护可持续发展。我区应以提高粮食综合生产能力为重点，突显土地整治综合效益为重点，加快推进土地整治逐步由单纯的土地整理向结合风貌改造、增减挂钩等综合整治转变，由零星分散向重大项目转变，由重数量向数量、质量、生态并重转变，推动耕地保护的可持续发展。二是加强基本农田管护。应用第二次土地调查基本农田上图和土地利用总体规划编制为契机，全面落实基本农田划定工作，把基本农田落实到地块，落地到户，上图入库，并进行规范化管理。建立基本农田补划检查验收制度，规范基本农田补划工作，实现基本农田动态管理。三是建立耕地质量管理机制。由国土、农业、环保等行政主管部门加强合作，从制定耕地质量标准和耕地质量验收办法，建立和健全耕地质量监测体系、耕地总量动态平衡评价体系和预警预报系统等方面，建立耕地质量管理机制。

4.2 健全落实共同责任机制

耕地保护是省、市、县、乡镇各级政府及相关部门，乃至村民共同的目标责任，要建立共同责任机制，旨在层层落实责任人，明确责任范围，加强责任意识，量化保护责任目标。首先是明确职责。政府是耕地保护的行政责任主体，政府组成部门在党委、政府领导下，负有参与监督管理责任；国土资源管理部门执行耕地保护的各项法律、法规和方针政策，全面履行管理职责；发改、规划、建设、交通、水利等部门要正确处理耕地保护与建设的关系，严格土地使用标准，尽量少占或者不占耕地。二是建立并行使党政领导干部耕地保护责任制、问责制和离任审计制度，对年度耕地保护责任目标考核不合格的，启动问责。三是构建耕地保护监管体系，全方位、多渠道、多关口、网络化的耕地保护监管体系，充分发挥各级纪检监察机关职能作用，贯彻落实有关土地管理和耕地保护政策。

4.3 健全耕地保护利益调节机制

一是探索提高非农建设占用耕地特别是基本农田建立、降低使用存量土地的成本机制。如提高耕地占用税征收标准，按土地取得费用从价计征，使税额能适应经济发展水平和物价水平的变化；减免有关使用存量土地进行建设的成本税费，以鼓励使用存量土地进行建设。二是加大耕地和基本农田保护专项资金投入，国家应加大对耕地特别是基本农田保护的财政补贴力度，县级以上各级人民政府应该将耕地和基本农田保护经费列入本级财政预算予以保障。三是建立健全耕地保护补偿机制，推进落实对农户保护耕地的直接补贴。采用各种经济手段，充分调动广大人民群众的积极性。四是充分运用市场手段，拓宽资金渠道，鼓励和引导社会资金用于补充耕地。

参考文献：

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