农业合作保险:制度优势禾口发展路径

摘要：农业保险合作社经营农业保险具有制度优势。发展我国农业合作保险面临着立法滞后、财税支持薄弱、缺乏有效的风险分散机制、农民认知接受程度低、组织成本高等问题。应该尽快制定政策性农业保险法，建立健全农业合作保险组织体系，构建完善的政策支持体系，提高农民保险意识和合作意识。

关键词：保险合作社；互助；农业风险；财税支持

中图分类号：F840.66　文献标识码：A　文童编号：1672－3309(2010)11－61－04

农业合作保险是将合作社制度与农业保险制度有机结合而形成的一种具有鲜明特色的保险制度。有相互保险公司和保险合作社两种形式，保险合作社是其主要的组织形式。依托合作制所形成的农业合作保险制度，充分体现了依靠农民自身的力量进行自我保险、共济互助的特点，符合农业和农村社会经济发展的实际情况，具有可操作性。

一、我国政策性农业保险的发展模式

20世纪80年代以来，我国农业保险曲折的发展历史证明，由于农业保险自身的准公共物品性质，建立政策性农业保险制度是农业保险持续、稳定发展的必然要求。我国的政策性农业保险模式还在不断的尝试与摸索中。就经营模式而言，目前主要有5种：

第一种是政府扶持下的专业性农业保险公司经营模式，已经成立的有上海安信农业保险公司、吉林省安华农业保险公司、黑龙江阳光农业相互保险公司和安徽国元农业保险公司。

第二种是江苏省的政府与保险公司联办共保模式。江苏淮安市与中华联合保险公司联合共同经营农业保险，由政府提供约50％保费补贴。

第三种是政府主办，商业性保险公司代办模式。2006年7月，人保、太保苏州市分公司与当地政府合作，开展水稻保险试点，政府给予60％的保费补贴。保险公司作为代办人承办具体的承保、定损和理赔业务。并提取一定比例(约12％)的代办费。四川的一些地方也采用这种模式承保奶牛和生猪保险。

第四种是浙江省政府支持下的商业保险公司共保模式。按照“政府推动＋市场运作＋农民自愿”的原则，浙江省采用“共保经营”、“互助合作”的方式开展试点。由在浙江的10家商业保险公司的分支公司组建“浙江省政策性农业保险共保体”共保经营，实行“单独建账、独立核算、盈利共享、风险共担”的管理核算制度。试点工作自2006年3月正式启动。

第五种是政府主导、市场运作的模式。北京市政府成立专门机构推行和管理政策性农业保险，而具体政策性农业保险主要由通过公开招标选择的3家商业性保险公司来经营，同时也允许和支持北京市养鸡业协会、谷物协会、果树产业协会等合作经济组织经营政策性农业保险，政府一视同仁地给予保险费补贴。在北京郊县，这些农村合作经济组织作为社团法人，是通过依法注册登记的风险互助金管理委员会取得经营资格的，他们聘请保险经纪机构提供专业保险技术支持，相继试办了养鸡风险互助、农作物、蔬菜风险互助和果树风险互助等政策性农业保险。经过几年的试点，取得了非常好的效果。目前，风险互助覆盖面涉及北京郊区及周边河北、天津等地区。

二、农业合作保险的制度优势

农业合作保险组织是由处于同一区域、面临同样风险、具有相同保险需求的从事农业生产经营活动的农业生产者，按照合作制原则自愿组成。不以营利为目的的风险互助保障组织。在农业保险领域，发展合作保险组织具有制度优势。

(一)合作保险形式适合我国目前的农业生产经营管理水平

合作保险形式与我国现阶段的农业生产经营形式具有天然的兼容性。根据制度经济学的观点，不同的产业规模需要不同的组织机构与之相匹配。我国改革开放以来，农村以联产承包责任制为基础所形成的中小经济体与保险合作社具有天然的兼容性，农村居民长期形成的互帮互助的纯朴思想观念也有利于保险合作社的建立和发展。在目前我国农业生产集约化程度不高的阶段，保险合作社适合作为区域性农业保险的发展模式。

(二)可以有效地降低道德风险

农业保险合作社具有有效地应对农业保险领域中道德风险和逆选择的内在机制。经验表明，无论是专业性股份制农业保险公司，还是政府直接经办的政策性农业保险公司。均无法有效地解决农业保险经营中普遍存在的信息不对称问题，无法有效地抑制逆向选择和道德风险。相比较而言，农业保险合作社具有得天独厚的优势：首先，利益的一致性。农业保险合作社的投保人同时也是保险人，共同的利益关系有助于形成相互监督机制。避免出现“联手吃保险”的情况，从而能够从源头上有效地抑制逆向选择和道德风险，其次，监督的便利性。农业保险合作社成员都是精通农业技术的农户，他们熟悉本地农业生产特点，对保险合作社及其他投保人面临的各种风险有清楚的认识和评价，这有助于开展农业保险的承保、查勘核损、理赔等风险管理工作，有效地防范骗赔行为的发生。最后，骗赔后果的严重性。中国农村的习惯是聚族而居，长期以来形成了独特的文化和道德传统，投保农户的败德行为会在相当长时间内影响他个人乃至整个家族的信誉和声望。通过合作社成员的自律和相互监督，能够有效地降低道德风险带来的损失。

(三)经营管理成本低。保费低，能吸引广大农民积极投保

保险合作社经营管理成本低。保费低，这是合作保险的一大优势，符合收入水平低而又需要农业保险的广大农民的需求。首先，由于保险合作社是一种不以赢利为目的的互质的组织。制定的保险价格中不含有利润因素，与商业保险公司的产品相比，价格水平更低，有利于吸引更多农户投保。其次，合作保险不需设置庞大的营业机构，具体的展业、核损、理赔等工作可以委托社员代表进行，可以大大减少经营费用。社员代表都是从事农业生产的行家能手，对于所在村镇的农业生产和灾害状况、农产品价值及受损状况都比较熟悉，具备查勘定损所涉及的农业生产专门知识。社员代表可以将核赔定损与农民自身利益有效地结合起来，合理定损，既合理地对风险予以保障，又控制了骗保、套保等道德风险。节省了费用开支和保险经营成本。第三，农业保险合作社以服务社员为宗旨，尊重农民的选择，从农民中来，到农民中去。谋求全体成员的共同利益。有利于调动广大农民参加保险的积极性。同时展业成本、理赔费用、管理成本的降低，也使保险费率降低了，更能激发农户参保的积极性。

(四)有利于加强农业防灾减损

不管是政策性保险还是商业性保险，保险公司担心的是投保后投保人的依赖心理，即“躺在保险上睡大觉”。合作保险将投保人利益与保险人(合作社)的利益结合起来，这样，投保人(农户)就能够主动采取必要的风险预防措施防灾减损。基于共同利益，投保农户们再也不会消极地对待农业风险，为避免或者减少农业灾害的发生以及带给自身的损害，社员们会主动联合起来，利用他们对当地农业风险熟悉、了解的优势，调动各方面的资源。积极构建农业风险预防机

制，采取各种防灾防损的措施。将灾害发生的可能性降到最低点。

三、发展我国农业合作保险面临的问题

(一)立法严重滞后

国外均将农业合作保险组织纳入农业保险立法及相关立法的调整范围，对其设立条件、法律性质、组织管理、运作方式、优惠待遇等做了明确的规定，为政策性农业保险提供了法律保障，而我国的农业合作保险则缺乏法律的规制。1985年3月国务院的《保险企业管理暂行条例》曾规定，保险企业应支持农业生产者在自愿的基础上集股设立农村互助保险合作社，其业务范围和管理办法另行制定。此后，并无相关的规定出台。1995年《保险法》颁布实施之后，该条例被废止。河南省在试办农村统筹保险互助会时，曾于1991年联合制定下发了《河南省农村统筹保险互助会管理办法(试行)》，该办法也已经废止。1995年通过的《保险法》未对合作保险组织作出规定。2009年2月再次修订的《保险法》第6条规定。保险业务由依照该法设立的保险公司以及法律、行政法规规定的其他保险组织经营，其他单位和个人不得经营保险业务：第18条规定，保险公司以外的其他依法设立的保险组织经营的商业保险业务。适用该法。这两条规定似乎为合作保险组织的未来发展留下了空间。但尚待其他法律和行政法规做出进一步的规定。2007年7月1日开始实施的《农民专业合作社法》规定，农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者。自愿联合、民主管理的互经济组织。该法未对农业合作保险组织做出规定。2002年12月修订的《农业法》第46条规定：“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度，鼓励和扶持农业生产者和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织。”该规定是目前开展农业合作保险仅有的法律依据。但内容过于简单，根本不具备可操作性。实践中，由于没有法律依据。农业合作保险组织的运行也面临着一些问题。如2007年4月黑龙江阳光农业相互保险公司在工商行政管理机关办理年检时，就由于公司没有资本金而被拒绝通过。

(二)财税政策支持薄弱

农业保险属于准公共物品，具有正外部性，需要政府财税政策的支持。如意大利、法国、日本等国政府都不同程度地给予合作保险组织及其成员一些财政补助、费用减免和税收优惠待遇等。我国自20世纪80年代以来虽然陆续在一些政策文件中提出要试办、发展农业合作保险，但都缺乏有效具体系统的支持措施。实践中只有个别地方政府在进行试点时提供了某些政策支持。浙江省于2006年开始，在相关试点市、县(市、区)依托各类农业行业协会、专业合作社和农业龙头企业。按照自愿原则，建立农业专业合作保险组织。省财政对列入试点的农业合作保险组织给予一次性补助。试点市、县(市、区)财政相应配套给予支持。阳光农业相互保险公司目前仅得到财政的部分保险费补贴。按照公司设计的建立“三方筹集”保费的模式申请国家财政补贴的20％部分一直不能足额到位。税务部门还对该公司的大灾准备金和公司的经营结余课征所得税。

(三)缺乏有效的风险分散机制

高效的巨灾风险分散机制是包括农业合作保险在内的各类模式的农业保险制度可持续运行的有效保障，是各国农业保险制度中的重要组成部分。目前，我国农业保险制度正处于初创时期，虽然有关中央文件已提出要加快建立农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制，但此项工作尚未进入工作日程，势必制约我国农业合作保险的未来发展。

(四)农民认知接受程度低。组织成本高

我国农业生产者文化程度普遍不高，现代保险意识较低；其人数众多，生产经营规模小，地域分散，组织化、产业化程度低；由于种种历史原因，对合作组织存在抵触情绪，有些地方在推行农业保险的过程中。由于工作方法简单、作风粗暴，不尊重农民意愿。致使农民群众对农业保险抱有怀疑甚至排斥的态度，并将其与“三乱”和加重农民负担相提并论：从已有的各种专业合作组织来看，存在着农民主动参与管理、自发自主意识较低等问题，或多或少地背离了合作制的原则，致使合作制失真，也在一定程度上影响着农业合作保险组织的建立。

四、发展我国农业合作保险的具体思路

(一)尽快制定政策性农业保险法

基于我国以往发展合作制组织的经验和教训，笔者以为，立法应该赋权于民，强调农业生产者的主体地位，注重对农业合作保险组织成员基本权利的保护。其中，最重要的是获得保险保障的权利、民主管理的权利、经济参与的权利。法律应规定，政府要运用所掌握的资源对农业合作保险组织予以引导、扶持和鼓励，但决不应违背农业生产者和农业合作保险组织意愿。搞强迫命令，任意干预。

(二)加强组织领导，确保农业合作保险顺利开展

1、成立农业保险工作领导机构

为加强对农业合作保险发展工作的领导，应成立各级农业合作保险工作领导机构，统筹协调各部门的力量，共同做好农业合作保险工作。其中省级领导机构主要职责包括：统一规划、组织、协调全省的农业合作保险工作：研究制订发展农业合作保险的方针政策和实施方案，提出支持和保护农业合作保险发展的措施和办法：协调解决全省农业合作保险发展过程中遇到的困难和重大问题。

2、广泛宣传和动员，营造支持农业保险发展的氛围

农业合作保险是一件利国利民的好事，然而，要为亿万农民所理解、所接受，成为亿万农民的自觉行动，还需要一个宣传教育的过程。因此，在初始阶段。新闻媒体、保险机构和有关部门应在政府支持下，通过各种宣传途径，针对农民特点。采取农民喜闻乐见、易于接受的宣传形式。进行深入、广泛、持久的宣传发动，力求家喻户晓，让广大农民群众对农业合作保险的性质、作用、好处以及投保和赔付方法等有比较深入和全面的了解，提高农民自觉投保的积极性，努力扩大农业合作保险投保面和覆盖率。

3、强化农民风险意识，引导农民自愿参加，真正落实民主管理

在我国农民合作意识、保险意识较弱的条件下，开展合作制农业保险必须有政府的参与和组织。政府应本着“扶持不干预，引导不强求”的原则，制定各种优惠政策，支持农民组织起来创新农业合作保险组织，鼓励农户加入农业合作保险社。要充分发动群众，相信群众，依靠群众，把过去“农民出钱，政府决策”的模式改变为“政府支持、农民决策”的模式，发挥合作制保险民主决策的优势，在不断培育农民的合作意识、保险意识的基础上，促进合作制农业保险的健康发展，

(三)建立健全农业合作保险组织体系

我国的农业合作保险组织体系可以分为3个层次：第一层次，农业合作保险基层组织――农业保险合作社，以乡、镇为单位组建，在各村可以设立非独立的合作小组，开展农业合作保险的原保险业务，由合作社成员推选代表，负责本区域的保险签单、保费收取、日常防灾防损、理赔等业务。充分发挥信息优势和地缘优势，实现低成本管理。第二层次，农业合作保险县级组织――县级农业保险合作联社，其保险对象为农业合作保险基层组织，合作范围可以以县为单位，向乡、镇基层组织提供再保险，同时结合本县的气候特征和种植、养殖特点，为本县的基层保险合作社提供基本的业务指导、气象服务和业务联络服务。第三层次，省级农业保险合作总社，其保险对象为农业合作保险县级组织，其保障范围为全省农业区域。省级联合社的职能有两点：一是为基层社提供业务服务和监督管理，包括农业生产技术、防灾防损、定损理赔的指导以及保险费率厘定等。二是为县级联社提供再保险，在省级范围内分散农业风险。通过总社――联社――合作社三层两级再保险，可以在更大范围内分散风险。鉴于各省级区域农业生产及整个经济状况很不均衡、省际间存在很大差距的现实，农业合作保险的决策层和经营主体暂定在各省是比较合适的，目前似乎没有必要建立全国性的联合机构。但省级总社必须向国家再保险公司寻求再保险，以便在全国范围内分散风险。

(四)对农业合作保险实行财政补贴和税收优惠

各级政府应在国家财力能够承受的范围内，给予农业合作保险组织一定的财政补贴，并将补贴支出列入同级政府预算。一是向农业保险合作社的社员提供保险费补贴，鼓励农户参加农业保险。二是向经营农业合作保险的各类机构提供营业费用补贴。以保证农险费率能够降到普通农户可以承受的水平，同时保证合作保险机构的财务收支基本均衡。根据中西部农业经营环境较差、农民收入较低的实际情况，对中西部地区费率补贴的比例要高于东部沿海地区，以鼓励中西部地区的农业合作保险发展。三是免除农业合作保险一切赋税。四是向农业保险合作社提供一定的创业基金。保险合作社的资金主要由社员认缴的股金和缴纳的保险费组成，初创阶段资金积累较少，难以保持经营稳定性，政府应当提供一定的初始资本帮助保险合作社创建和运营。五是在大灾之年准备金积累不足以支付保险赔款时，由政府向经营农业保险的各类机构发放无息贷款，并让其从以后的经营盈余中逐年归还。