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摘要：大调解制度依托调解这种传统纠纷解决模式，以各种社会与政府资源的整合为手段，近几年来取得了较大的发展。对当今大调解工作机制的运作情况及实际效果进行实证分析研究结果表明，大调解机制在减轻法院工作压力等方面发挥了作用。但就纠纷当事人而言，较多的人倾向于法院调解，大调解机制的运行效果不够理想。改进的措施在于，充分发挥其他调解作为自发秩序的自治力量，强化其作用。
关键词：大调解；纠纷解决；调解机制；自发秩序
中图分类号：DF82 文献标识码：A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.06.16
本文主要运用法社会学与法人类学的研究方法，以四川省成都市大邑县大调解联动工作机制为对象进行研究分析，探究当今大调解工作机制的运作情况及实际效果。
一、大邑县大调解联动工作机制
根据理论界的观点，大调解有广义与狭义之分。“狭义的‘大调解’是指市、县、乡、镇近年来成立的调解中心。广义的‘大调解’是指在党委、政府的统一领导下，由政法委综合治理部门牵头协调、司法行政部门业务指导、调解中心具体运作、职能部门共同参与，整合各种调解资源，对社会矛盾纠纷的协调处理。其目的是将民间调解、行政调解、司法调解等其他各种调解资源整合在一起，把纠纷化解在基层。”
大邑县大调解联动工作机制设立于2007年6月，目的是为了最大限度地化解社会矛盾，促进社会经济和谐发展。运行两年多以后，伴随大邑县统筹城乡、灾后重建、应对金融危机等新形势的出现，为了解决日益多元化发展的矛盾纠纷，进一步整合和合理配置各类调解资源和手段，针对大调解运行中出现的问题，对大调解组织机构进行了一些调整。目前，大邑县成立了以县委常委、政法委书记为组长，县政府副县长、县公安局长、县法院院长为副组长，县综治办、维稳办、司法局、局、民政局、劳动局等十几家单位为成员的“大调解”联动机制工作领导小组，由综治办牵头，成立县矛盾纠纷联动排查调处中心。
在这一基本制度的框架下，具体的组织建设有以下三个方面：第一，在县、乡(镇)两级均成立矛盾纠纷“大调解”联动机制工作领导小组，领导小组办公室设在综治办，负责日常工作；村(社区)成立党支部书记任组长的领导小组，组织开展调解工作。第二，建立县、乡(镇)两级矛盾纠纷“大调解”协调中心，在领导小组的领导下开展工作，主要负责排查矛盾纠纷、收集掌握工作信息、整合调解力量、协调处理重大矛盾纠纷。县级协调中心主任由县委分管政法综治工作的领导兼任，并按县级部门副职配备一名专职副主任；乡(镇)中心主任由党委书记兼任，按同级副职配备一名专职副主任，负责日常工作。“中心”工作人员从“大调解”领导小组成员单位抽调。第三，由县法院牵头，联合县司法局、局共同成立矛盾纠纷“大调解”工作服务指导中心，在领导小组的领导下开展工作，主要负责调解人员的法律、政策业务培训；研讨、分析矛盾纠纷发生规律和发展趋势；讨论重大或者疑难、复杂矛盾纠纷个案，提供指导性意见；总结、交流调解经验，共享信息资源。
在整个大调解机制的框架下，由县法院、县政府法制办、县司法局分别负责司法调解、行政调解、人民调解的具体实施、组织管理和业务指导，形成由县委、县政府统一领导，政法综治机构综合协调，县法院、县司法局、县政府法制办分别牵头，各乡镇和职能部门共同参与的大调解格局。见下图：
(一)相关制度
大调解机制涵盖的调解组织类型广泛，在各自的领域都发挥着相应的作用。如何将这些资源较好地进行整合，使它们在大调解机制的运行中既能相互配合，又能最大程度地发挥作用?大邑县立足于“维护社会稳定、构建和谐社会”这一终极目的，在设置大调解联动工作机制时，涵盖了6种形式的调解，具体包括：司法调解、人民调解、行政调解、社会团体调解、行业协会调解、中介组织调解。这6种调解中，司法调解、人民调解、行政调解属于我国调解制度中固有的组成部分，而社会团体调解、行业协会调解和中介组织调解则顺应了新形势下城市化发展的需要。
1.法院调解
在“大调解”活动中，人民法院的工作范围包括：一是切实履行法院的司法调解职能，包括案件受理前的调解，审理中的调解，上诉期间的调解，再审和执行中的和解。二是强化对人民调解等其他调解工作的指导，包括强化对人民调解的指导，举办定期或不定期的培训、指导，邀请人民调解员观摩庭审。扩大对行政调解、社会团体调解、行业调解、中介组织调解的指导服务。另外，还要加强与人民调解和行政调解的衔接；邀请或委托相关单位和人大代表、政协委员、人民陪审员、人民调解员等社会各界人士参与调解。
2.人民调解
在新时期，人民调解是“正确处理人民内部矛盾的重要法律手段和制度，是促进社会和谐、维护社会稳定的‘第一道防线’”。
人民调解由县司法局牵头，主体为人民调解组织。在定纷止争、化解社会矛盾、节约社会成本、减轻法院工作压力方面，大邑县人民调解组织发挥了极为重要的作用。尽管如此，仍然不可避免一些问题的存在。
为了完善大调解机制，大邑法院联合县司法局，依托原有的人民调解网络，在全县共建立了县、乡(镇)、村(社区)、县级部门、企事业单位、社团组织、行业协会、中介机构等纵横交错的调解网络组织254个，聘请部门调解员、乡镇调解员、村(社区)调解员、企业调解员和特邀调解员等793人。同时，还建立了纳入财政预算的人民调解专项基金，对各级调解组织调解成功案件给予个案补贴。
3.行政调解
行政调解由政府负总责，政府法制办牵头，主体为政府行政部门(包括其他具有行政管理职权的组织)。行政机关内部建立健全专门的矛盾纠纷调解机构，制定和完善调解解决纠纷的规范程序。行政机关在其行使行政管理的职权范围内，依照法律和行政法规的规定，充分运用调解的办法，处理行政纠纷和与行政管理相关的民事纠纷，对特定的纠纷案件进行行政调解。行政调解处理的纠纷范围主要包括三类：一是当事人申请行政机关解决的纠纷；二是依法应由行政机关处理的纠纷；三是县法院邀请或委托调解的案件。
4.其他调解
除法院和人民调解之外，其他形式调解的组织结构具有一定相似性，都是附设一个调解机构负责解决纠纷。如：社会团体调解(包括工会、妇联、共青团以及其他社会团体)建立专门的矛盾纠纷调解机构。各类行业协会设立行业性纠纷调解组织，律师事务所、法律服务所等社会中介组织在机构内部设立调解服务站。
(二)各种调解间衔接
1.联动调解
县委政法委和县综治委(办)负责组织协调和指导管理。对法律关系单一、一个职能部门能够解决的矛盾纠纷，由该职能部门负责解决；对法律关系复杂、涉及多个部门的复杂矛盾纠纷，由最初受理的部门邀请相关部门参与协调解决，协调不成
的，提请“大调解协调中心”协调有关方面共同解决。加强人民调解、司法调解、行政调解等之间的协调联动机制、信息沟通机制、效力衔接机制；完善决策咨询、公开听证、领导接访、联合接访制度，从源头上化解矛盾纠纷。按照职责分工，积极引导和规范各种民间调解及其他调解，有效发挥其在化解矛盾纠纷中的积极作用。
2.诉讼调解与社会调解的对接
在大调解联动工作机制中，诉讼调解与社会调解有机结合是一个重要的环节。在具体操作中主要表现为：一是人民法院在日常工作中，对于一些案件，可以邀请协助或委托相关单位或个人进行调解。二是对于行政机关、人民调解委员会、社会团体、行业协会、中介机构等调解组织调解达成的有民事权利义务内容，并经双方当事人签字或盖章的调解协议，人民法院依法确认其法律效力。三是加强对其他单位调解工作的指导，加强调解人员的业务培训，实现调解人员的衔接。以司法调解与人民调解的衔接为例，大邑县法院不但对人民调解员组、织培训，还选派具有丰富法律知识和审判经验的法官担任人民调解指导员，负责指导、培训工作。县法院各审判业务庭还要将有关法官的联系方式以联系卡的形式发放，随时接受人民调解员的法律咨询。除此之外，县法院还不定期邀请人民调解员旁听庭审，县司法局定期向法院推荐调解经验丰富、调解威信高的人民调解员担任人民陪审员，等等。
大调解联动工作机制的初衷是希望整合社会中已存在的调解资源，充分发挥整个社会的力量，维护社会稳定，保证社会和谐。因此，各种调解的有效对接是保证大调解联动工作机制良好运行的关键，这就需要各种调解组织共同发挥作用，积极参与、相互配合。然而，现存的一些问题却阻碍着这一目的的实现：首先，在联动调解中，对人民调解、司法调解、行政调解之间的协调工作，仅有一些理念性的要求，缺乏具有可行性、操作性的具体规定。其次，人民调解自身的自主性、司法调解的国家强制性、行政调解的行政性决定了三者之间存在着一定的张力，由于缺乏配套的相互之间约束制衡机制，强制刚性的相互协调，致使三者之间衔接不够顺畅；再次，其他如行业调解、社会团体和中介组织调解在法律上和政策上的定位，影响了其作用的发挥。
二、大调解纠纷解决机制的运行实效
有了相对完备的制度建设，大邑县大调解纠纷解决机制的运行状况如何呢?是否达到了预期的目标，获得了怎样的评价呢?就这一问题西南政法大学“中国基层法院调解问题研究”调研小组实地进行了调查。调查对象分别为大邑县人民法院工作人员、诉讼当事人及当地民众：
(一)法院工作人员的评价
由上表可以看出，对“大调解”纠纷解决机制的评价中，32.8％法院工作人员认为“好”，选择比较好的为50％，认为一般的有效百分比为17.2％，没有人选择“不好”这一选项。
由此可以看出，法官对于大调解普遍认为其效果较好。这是一种总体性的评价。那么在哪些地方“大调解”机制对法院调解产生了有利影响，则可以进一步研究。
协助调解、委托调解在实际中的运行情况如何呢?认为协助调解、委托调解等方式能够有效缓解法院调解压力的有效百分比为93.1％，认为不能的占6.9％。由此可见，对于依靠协助调解和委托调解来减轻法院调解压力这一问题，绝大部分法院工作人员给予了积极评价。这说明在实际操作当中，这样一些制度设计在法官看来确实有效地缓解了法院的压力，这对于现在案件多、人手少的基层法院系统来说是非常有帮助的。
实际情况也印证了数据分析显示的结果。2007年以来，调处中心共接到矛盾纠纷1 512件，成功调处1367件，邀请各级调解组织调解案件246件，委托各级调解组织调解案件142件，调解成功率达91.3％。2006年至今，大邑法院民商事案件调撤率分别为53.57％、63.88％、68.66％、72.14％，执行和解率分别为2.96％、5.69％、26.42％、65.24％，呈现出逐年上升的良好趋势，来信来访分别为55件、1068人，26件，415人，14件，282人，7件，102人，连续几年实现行政案件零收案和“零进京上访”的良好效果。
(二)当事人及普通民众的评价
尽管大调解机制在法院工作人员那里获得了较好的评价，但是，针对当事人的问卷调查却反映出，大多数当事人没有经受过其他组织的调解就直接到法院提讼。
当事人到法院进行诉讼之前接受过政府机关调解的比例为10.0％，接受过社会团体调解的比例为2.5％，在律师事务所或法律服务所进行过调解的比例为2.5％，在司法所进行调解的比例为2.5％，在村委会进行调解的比例为7.5％，其他为15.0％，没有接受过任何组织或个人的调解的比例为60.0％。大部分当事人在到法院进行诉讼前没有接受过其他组织和个人的调解。此外，在选择“其他”的当事人中，有“接受过朋友调解”的(06号样本)，有“接受过生产队长的调解”的(19号样本)，有“接受过交警大队的调解”的。
而在大多数当事人眼里，最能有效解决纠纷的组织仍然是法院，有当事人就认为“其他地方没有强制力”(13号样本)。见下表。在此题中，选择了政府机关的占11.4％，社会团体(如：工会、妇联、共青团等)占5.7％，选择了法院的有77.1％，律师事务所或法律服务所的为4.3％，司法所的为20％，村委会为5.7％，有威望的人为2.9％，选择其他的占5.7％。另外，还有当事人认为选项中列出的单位或个人没有一个能有效解决纠纷(29号样本)。
将这两个答案对比来看，当事人对于调解组织的选择以及调解组织效力的评价大致一致：没有接受过任何组织或个人的调解，直接到法院的为60.0％，而认为法院更能有效解决纠纷的样本为77.1％，远远超出对其他选项的选择。造成这一现象的原因主要有两点：一是其他的组织及个人对纠纷进行调解的前提是矛盾双方必须在场并且自愿。在实际情况中，当有些纠纷发生的时候往往一方想调解解决，另一方不想调解，就会导致调解难以开展。但如果一方到法院，即使另一方不到庭，法官仍可以缺席判决(与身份关系有关的除外)，如果另一方到庭，仍然有调解的可能性。二是其他组织及个人的调解结果没有强制性。但人民法院一旦调解成功并作出调解书，当事人就可以申请强制执行。如有民众就认为“律师事务所可以调解，但没得公信力的”。(474号样本)这使得当事人发生纠纷时，首先去法院进行诉讼，考虑的就是法律的国家权威性和强制性。
然而，在针对民众的调查中，却呈现出另一番面貌。
数据显示，仅20.8％的被调查社会民众在遇到纠纷想解决时首先会考虑去法院寻求救济，而选择去派出所、政府机关、村委会、居委会或街道办、律师事务所或法律服务所等其他机构或组织寻求救济的占有4/5。可见，法院并不是惟一的选
择。在与被调查社会民众访谈后发现，不少社会民众认为要视纠纷的性质和大小来决定到底应该去找谁。
例如：“视纠纷情节而定”(03号样本)
“看具体情况、事情大小”(285号样本)
“恶劣的情况(才找法院)”(293号样本)
“(要分)事情大小、情况轻重”(390号样本)
“大事(找法院)”(478号样本)
“最好去派出所，然后找政府，最后找法院。”(494号样本)
由此可见，在发生纠纷后，民众首先会对纠纷的大小及性质作出一个主观性的判断，然后决定寻求何种救济渠道，而并不是一发生纠纷就马上找法院寻求救济。虽然选择法院的比例最高，但政府机关、法院、派出所、律师事务所、村委会、居委会街道办等几个选项的比例实际上是比较平均的，这反映出人们遇到纠纷时会寻求多元化的调解渠道。
通过对比可以发现，民众选择纠纷的调解方式呈现多元化特征，而当事人则表现出对法院调解的较高信任(在针对当事人的类似调查中，选择法院的占77.1％)，这其中的变化应当引起我们的注意。这可能是因为大调解机制没有发挥其预先设想的作用，大调解机制中的其他部门没有做好调解工作。当普通民众参与诉讼成为当事人后，他的经历可能使他更倾向于信赖法院的调解而不再是其他组织。
三、对大调解机制的反思及出路探讨
通过调研我们发现，大邑县大调解联动工作机制发挥了一定的积极作用：一是构建了由党委领导、综治委牵头，形成了法院、司法局、政府法制办等共同协调种类社会资源的“横向到边、左右协调”和在县、乡村建立了种类调解组织的“纵向到底、上下贯通”的调解网络体系，凸显了党的领导政治优势，在一定程度上整合了社会资源，在现行体制下具有一定的合理性；二是把大量的矛盾纠纷解决在法院外，减轻了法院的压力，节约了有限的司法资源；由于大量的纠纷以柔性的调解代替刚性判决解决，社会的和谐性和稳定性增强。
目前，大调解机制存在的主要问题②在于，现有的大调解机制并未给法院调解之外的其他调解提供较大的发挥作用的空间。行政机关、人民调解组织、社会团体、中介组织的调解机构更多的是处于被动接受法院指导和服务的地位，在整个大调解机制中可能不能发挥积极作用。从大邑县的大调解工作实际运行来看，现有大调解机制离不开强大的行政权力的支撑，其机制的运作也符合行政权力联合作战的逻辑。然而，这种机制却与调解的本质属性存在着内在矛盾。人民调解等其他调解属于一种自发秩序，是在适应社会解决矛盾纠纷需要的过程中产生的。以人民调解为例，依据《宪法》、《民事诉讼法》等的规定，它是群众性自治活动，人民调解委员会属于群众性自治组织，“它既不是基层人民政府或基层法院的下属机构，也没有全国性或地方性的统一组织系统”，组织结构相对松散，工作行为非行政化是其本质属性。而以行政权力来运作的大调解机制，可以看作是一种人为秩序。这种人为秩序的行政性与自发秩序的自治性之间存在着一种天然的张力。要将人民调解等其他形式的调解纳入大调解框架内，有可能面临两种困境：一种是其他调解无法融入大调解格局并发挥积极作用；另一种是“包容了自治性的人民调解生存空间，必然会使人民调解应有的简便易行、通融灵活等功能处于麻痹状态。”甚至出现科层化、官僚化的倾向。这种情况并不是没有发生过，早在1999年，山东省陵县便创设了一种行政性制度，将人民调解工作纳入到更大、更具有强制性的组织机构之中。陵县20个乡镇全部建立起了乡镇司法调解中心，司法调解中心以原乡镇司法所为主体，吸收、法庭、计生、土管、经管、民政、派出所等部门参加，乡镇司法调解中心既有政府性质，又有人民调解组织的性质。与大邑县相比，陵县的大调解显然走得更远。但这种模式也饱受诟病，最大的问题就是，以行政权力的强制性干涉了调解的合意性。
面对大调解机制存在的问题，应当如何改进?或许我们可以从民众的选择中获得一些启示。在回答“如果您有纠纷想调解您会去找谁”这一问题时，虽然选择法院的比例最高，但选择其他单位或个人的选项比例实际上是比较平均的，这反映出，人们遇到纠纷时会寻求多元化的调解渠道，而且民众也会根据纠纷的性质和情节严重程度来选择调解组织。
在传统的社会结构中，有一套原生的矛盾纠纷解决秩序。我国的传统社会是一个熟人社会，这种环境中，发生矛盾纠纷的当事人一般是有血缘关系的亲属或非亲属的熟人。产生矛盾纠纷之后，受传统观念的影响，人们通常会采用调解的方式解决。“解决当事人纠纷的调解人，一般不可能在陌生人圈子而只可能在熟人圈子里产生。而且，一般是由在熟人圈子里拥有一定名望且受人尊敬的长辈或者其他权威来担任。”这位调解人即乡土社会中的“原生型权威”，他在化解当事人之间矛盾的时候依据的是共同的文化传统、道德伦理观念、地方性知识等，这样的调解过程实际上也是一个教化的过程。
上世纪90年代以后，社会日益开放流动，“乡村社会内部的异质化程度加强，传统‘熟人社会’中的乡土逻辑正在丧失。”经济生活、社会结构乃至文化观念的改变催生着传统的秩序格局出现变化，国家权力更多地介入了社会日常生活。在纠纷解决中，传统社会的原生型权威渐渐难以发挥作用，而以村组干部为代表的“次生型”权威在调解纠纷中的作用进一步加强。“村、组干部这种次生型权威之所以能在村庄秩序的维持上发挥比较好的效能，固然离不开村庄的内生资源(如地方性道德规范体系的支撑、原生型权威的协助)。更需要以国家的资源和力量做后盾，在村庄共同体日益解体的今天尤其如此。”
从这个意义上讲，法院也属于以国家资源和力量为后盾的“次生型权威”。对大邑县民众的问卷调查结果印证了这一点：当民众遇到纠纷需要调解时，他们诉诸的单位排名靠前的分别是法院(20.8％)，派出所(15.1％)，政府机关(13.6％)，村委会(13.1％)。这些单位之所以能在纠纷解决中被民众信赖，其背靠的国家权力资源显然是一个重要因素。
尽管次生型权威的权威性来源于国家权力，但国家权力并不是保证其成功解决纠纷的惟一因素。特别是进行调解时，其中渗透的教化功能使得调解人自身的权威性得到凸显，类似于原生型权威的个人魅力、德高望重等因素仍然是促成调解成功的重要条件。在研究中，我们往往容易将调解行为看作是次生型权威的行为，过分强调了国家权力而忽略了调解人的因素。同样是法院调解，不同法官的调解率会有显著不同。就学界已有的研究来看，有学者就认为，“学院派”法官倾向于判决，“非学院派”法官更倾向于选择调解，而且他们承办的案件调解率相对较高。尽管这一观点还有待进一步研究、探讨，但无疑为我们提供了一个新的视角：调解能否成功与调解人有很大关系，调解人的素质是促成当事人双方达成和解，解决纠纷的重要因素。
经过前面的论述，或许可以为大调解工作机制的改进提供一些启示。在现有的条件下，改进大调解机制的关键在于强化法院调解之外的其他调解的作用和加强相互间的有机衔接。其他调解不可能像法院那样以国家强制力为依托，但却可以充分发挥调解人的个人能力，这有点类似于传统社会中的原生型权威。而且，行政调解关键在于政府的重视；至于人民调解、社会团体调解、中介组织调解等本身就是在社会发展过程中产生的自发秩序，理应扶持和发展其自治力量。同时，对如何加强种类调解的有机衔接上，则既要在法律政策上明确种类调解的角色和定位，又要形成相互间的制衡约束机制。这样，才能充分有效地发挥大调解机制的作用。