关于我国行政诉讼和解制度的思考

【摘 要】行政诉讼和解制度的内涵非常丰富，学界从不同的角度提出了一些看法，有学者对基本原则进行了设计，有学者对诉讼和解的适用范围作了探讨，还有学者对和解的程序作出了设计。笔者认为，我国所要建构的行政诉讼和解制度应当包含基本原则、适用范围、制度潜在的弊端与协调等内容。

【关键词】行政诉讼；和解；瑕疵补救

一、 行政诉讼和解的基本原则

所谓行政诉讼的基本原则，是指当事人、相关人员以及法官在行政诉讼和解的过程中应当遵循的基本行为准则，是案件顺利进行的保证，无论是行政主体还是行政相对人亦或法官，都必须严格遵守行政诉讼和解的基本原则。行政诉讼和解制度的基本原则应当包括自愿原则、合法性原则、有限原则、效率便捷原则。

（一）自愿原则。自愿原则是指行政诉讼和解应当遵循当事人自愿，当事人不自愿的，就不能用和解的方式解决纠纷，禁止法官和一方当事人以及其他第三方采用强迫的方法迫使当事人接受和解的方式解决争议。

（二）合法原则。合法原则有三层含义：一是指行政诉讼和解程序应当建立在合法性审查的基础之上；二是和解的事项必须在当事人的处分权范围内，执行和解协议不影响行政职权的合法行使；三是和解协议内容不得违法法律、行政法规的强制性规定，不得损害公共利益和其他人合法权益。凡是违反合法性原则的和解协议法院不得支持。

合法性原则的提出，基本考量是在于防止行政机关滥用和解制度，与法官一同打压原告，使得整个诉讼和解制度形同虚设。

（三）有限原则。有限原则，是指可以适用和解的案件范围是有限的，在行政诉讼的受案范围内，通过法官的审理在查明案件事实真相的前提下及时作出裁判应该是行政诉讼的主要结案方式，而和解结案只是一种补充。

（四）效率便捷原则。效率原则是指法院在使用和解的手段、方式上要讲究效率。能够和解的则和解，不能和解的就应当及时作出判决，不能久和不决而耗费时间。

二、行政诉讼和解的案件范围

行政机关与一般的诉讼当事人不同，它是国家权利机关，行使的是公权力，因此不可能像民事诉讼的当事人那样能自由、充分的处分自己的权利。目前我国也只审查具体行政行为的合法性问题。因此，并不是所有的行政行为都能提讼，而只有自由裁量的具体行政行为才能。行政诉讼和解也仅适用于：

（一）行政自由裁量权案件。根据有关行政法律、法规的规定，行政机关进行行政处罚一般都拥有自由裁量权，由此便可能产生处罚轻重失度的情况。倘若原告以被告的行政处罚“显失公正”为由提讼，法官只能维持。这就不利于保护相对人的利益。如果审理过程中，行政机关认识到行政处罚明显过重，提出将处罚减轻，在审判人员主持庭审的情况下，原告也同意，这一纠纷即可解决。这样，既能保护行政相对人的合法权益，及时了结争议，又达到监督行政机关依法行政的目的，实现了法律效果与社会效果的有机统一。笔者认为，在行政处罚的金额上应当做出一定限制，不是所有的行政处罚案件都能和解。

（二）行政裁决案件。行政裁决是指行政机关依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行审查，并做出裁决的行政行为。当事人要求纠正行政机关的行政裁决，其目的并非是使行政机关败诉，而是想通过行政诉讼维护其民事主张。若诉讼中，原告与第三人就双方的民事权利、义务关系达成合意，当事人的行政诉讼目的即已经实现。在此情况下原告可能会放弃诉讼请求而撤诉，行政机关也可能尊重民事纠纷双方当事人的选择，变更或放弃其行政裁决。

（三）行政合同案件。行政合同是国家行政主体为行使行政职能而与公民、法人或其他组织相互意思表示一致而达成的协议。具有行政和合同双重属性，与一般的行政行为相比，其权力色彩已大为淡化，只要是在行政机关职权范围内，除非存在法律明确禁止性规定外，行政主体与相对人是否订立行政合同，订立怎样的行政合同可以自主决定。由于行政合同具有私法特性，行政机关在与相对人签订行政合同时应当遵循私法的一些基本原则，行政机关依照自愿合法原则对其在合同中的权利义务做出变更，在发生纠纷时进行和解也是合理合法，人民法院亦应尊重他们的选择。

三、行政和解程序的瑕疵补救

行政诉讼和解制度的设计是定位在理想的状态下进行的，但是理想与现实总有偏差。行政诉讼和解瑕疵的出现可能是由于违反自愿原则，可能是由于超出了处分权的范围，可能是违反了法律、法规的强制性规定，也可能是损害了公共利益或者第三人合法权益。行政诉讼瑕疵和解的救济既是一种救济制度也是一种审判监督机制。

（一）同撤诉制度的协调。撤诉本意是指原告无条件放弃对被告的诉讼请求，不应当包括原被告之间达成和解协议而撤诉的情况。 所以，应将《行政诉讼法》地五十一条中“被告改变被诉的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的”从撤诉中分离出来，作为司法当事人和解的情形予以规定，按和解的程序操作，使撤诉和和解相互独立，各自发挥功效。

（二）同判决制度的协调。现行《行政诉讼法》排除了和解与调解，只有撤诉的规定。但司法实践中存在调解与和解，只是以原告撤诉的方式结案。因为撤诉是原告放弃诉讼请求的单方行为，仅能产生程序上的后果，所以法院只能制作裁定，准许原告撤诉。当前的“主动和解”也是以撤诉结案，但是可将和解的内容附注在准许撤诉的裁定上面，明确被诉的具体行政行为不再执行。

建立行政诉讼和解制度后，和解与撤诉相互独立，人民法院根据双方的和解协议制作行政和解书，以行政和解的方式结案，不需要判决，也不需要裁定。

（三）同审限制度的协调。《行政诉讼法》第五十七条规定，“人民法院应当在立案之日起三个月内作出第一审判决”。因此，行政诉讼的第一审期限为三个月。第六十条规定上诉审的审限为两个月。进入和解程序后，原来的审理程序中止，这意味着和解的时间不计入一审审限。为了防止久和不决，应当规定一个合理的和解期限，这也符合和解追求的价值目标。这个合理期限应当短于一审普通程序的审限，又要考虑到和解自身存在一定难度，双方沟通需要时间。 因此，笔者认为，这个和解期限应规定在启动和解程序两个月内达成和解协议比较妥当。如果两个月内不能达成和解协议，就恢复审理程序，余下的期限为审理期限。