完善财税分配体制促进武汉城市圈产业一体化

摘 要：武汉城市圈经济一体化是提升区域整体实力的现实选择，而产业一体化是武汉城市圈经济一体化的核心。作为影响地区间利益分配机制的财税体制，发挥着区域经济合作的调控作用。武汉城市圈产业一体化要从完善财政协调机制、税收分配机制、税收利益协调机制、税收工作协调机制以及财税激励机制方面理顺分配关系。

关键词：财税体制；武汉城市圈；产业一体化

中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1672-3198（2012）01-0077-02

1 引言

武汉城市圈，又称“1+8”城市圈，是指以武汉为圆心，包括黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、天门、潜江周边8个城市所组成的城市圈。近年来，武汉城市圈一体化步伐加快。2010年，武汉城市圈各主要经济指标占全省的50％以上，部分指标占到80％以上，城市圈在全省的发展中占有举足轻重的地位。主要经济指标中，生产总值占全省60.6％，拉动全省经济增长7.6个百分点，贡献率是51.5％。地方财政一般预算收入占全省55.0％，提高0.3个百分点，拉动全省增长13.5个百分点，贡献率是56.2％。武汉城市圈一体化是区域经济发展的内在需要和必然趋势，武汉城市圈经济一体化的核心是产业一体化发展，只有通过优势互补，资源共享，才能全面提升武汉城市圈的区域竞争力。但是，据调查，武汉城市圈中属地方重点行业的18个，有12个行业至少被2个以上地区作为支柱行业，尤其是纺织、化工、机械、建材4个行业同时被5个以上的地区列为重点发展产业，城市圈内产业布局趋同，重置现象严重。武汉城市圈产业一体化在于扫除行政壁垒，促进各城市内部要素的流动，实现资源的有效配置。然而，由博弈论的观点知，作为制度交易博弈的行为主体，各方关注的都是自己一方的现实和未来的利益。也就是说，武汉城市圈各个城市实际上都是市场经济运行过程中具有独立利益的行为主体，都具有谋求本地经济快速增长和效益最大化的动机。那么，真正实现武汉城市圈产业一体化的重点在于能够让各个在城市在加强区域合作中受益，武汉城市圈内价值的分配只有体现不同参与者各自的利益诉求，才能使各个城市具备精诚合作的互信基础和内在激励。作为影响地区利益分配的财税体制，能够在促进区域经济合作，推进武汉城市圈产业一体化中发挥积极的调控作用，为一体化提供制度规范和保证。

2 现行财税分配体制对武汉城市圈产业一体化的制约

（1）汇总纳税规定不利于武汉城市圈产业一体化发展。

按照国家税务总局汇总纳税的规定，汇缴成员企业和单位按照有关规定计算出应纳税所得额，由其总机构或规定的纳税人汇总缴纳企业所得税。这一规定使税收利益的贡献地与税收的收益地相分离。例如，由于武汉市投资环境优于圈域内其他地区，鄂州市的一些企业可能将总部迁往武汉市，企业所得税也相应改在武汉市缴纳，从而使周边地区经济和税收资源向武汉市聚集，企业生产经营所在地鄂州市的经济和税收利益就难以保证。有些企业是当地的重点税源，一旦迁移就会动摇当地财力基础，造成新的发展不平衡。如果总部在武汉市的大型企业集团到其他城市投资，所得税也在武汉市缴纳。上述纳税政策将会影响武汉城市圈内的经济合作，影响各地政府对于产业结构调整、产业布局和产业分工的认同，阻碍武汉城市圈产业一体化的发展。

（2）区域性税收优惠政策的差异使城市之间的恶性竞争加剧。

武汉城市圈有“先行先试”权，但没有赋予相关的税收优惠政策，由于缺乏国家政策的支持，又没有统一的税收优惠标准，圈内各市为谋求自身经济利益，吸引其他地区的资金流入本地区，不同程度的存在违规越权出台各种财税优惠政策的情况，甚至人为设置市场准入障碍。一些地方政府利用财税优惠政策大打招商引资牌，发动税源争夺战，这种现象目前在武汉城市圈中表现尤为突出。

（3）分税制财政体制与地方政府谋求发展合作的意愿相违背。

在分税制财政体制下，既按税种来划分各级政府的财政收入，又交织着按行政隶属关系来分享税收。这种分配制度造成各级地方政府对税源和税收分配非常关注，同时也导致圈内产业布局不合理、产业趋同问题的加剧。武汉城市圈一体化，必然要进行资源整合和产业布局重组，进而引起圈内税源频繁变动。按照目前的分税制财政管理体制的规定，必然影响到各级政府税收分配份额的变化，这与各地政府谋求发展合作的意愿相违背，处于劣势地位的城市进行圈内分工协作的积极性必将受到极大的影响，最终制约武汉城市圈产业一体化的发展。

（4）地方税收征管体制助长了地方保护主义。

征管体制的不统一，有的地方政府行政干预税收。由于地税部门是当地政府重要职能部门之一，其工作经费和经济来源对当地政府有很大的依赖性，在税收政策和纪律规定与政府指令要求发生冲突时，往往不得不屈从于政府指令而为之，这就影响了税收执法的统一性，造成不同地区、不同企业执行尺度的差异，导致税负不公。由于地税局系统税收任务直接关系到地方财政收入的多少，关系到地税部门的自身利益，长期以来存在着以收入论英雄、“惟收入论”的税收工作绩效观。税收收入任务年年刚性增长，一些地方政府对税务部门的工作考核变成了单独的收入任务考核。一些地方政府为了自身的一时利益，往往对税务部门施压和影响，要求通过税收手段进行市场封锁和地方保护。一定程度上影响了圈内整体税收利益，制约了圈内市场主体和地区间公平竞争与自由发展，从而对武汉城市圈产业一体化发展产生负面作用。

3 完善武汉城市圈产业一体化财税分配体制的若干建议

（1）建立城市圈内城市之间的财政协调机制。

一是财政体制在分享比例和基数的确定上，要保证各地切实获得本地区经济发展的利益，避免鞭打快牛，对于收入增量集中部分，主要用于支持城市圈的发展，待龙头城市经济充分展后，再考虑对薄弱环节的转移支付。

二是为了加强城市圈内共同享受的公共品和公共服务建设以及重点项目的财政投资、贷款贴息等资金需要，可考虑建立城市圈发展的共同基金。共同基金可通过发行区域性地方建设债券作为其资金的主要来源，同时还可采取省级财政预算安排、圈内各城市财政预算安排以及争取中央财政支持等多渠道筹集方式。

三是学习借鉴珠三角经济圈建设经验，成立武汉城市圈财政协调的工作机构，由省财政厅和圈内9个城市财政部门负责人组成，负责圈内城市财税政策方面的有关问题和矛盾的协调和处理。定期召开财政协调会议，建立经常性联系制度，互通情况，共同探讨和研究支持武汉城市圈经济发展的财政战略规划与具体政策。

（2）创新税收分配体制机制。

一是提高税收直接进行一次分配的权重，同时，通过税式补偿方式，均衡地区利益分配。建议对圈内具有法人资格的资源消耗型和环境污染严重的省（市）属企业的分支机构或下属企业的企业所得税实行完全属地管理，缓解城市圈内日益加剧的“总部经济”现象带来的税收与税源背离的突出矛盾，补偿企业生产所在地在资源和环境保护方面的财力投入；同时，通过税收收入直接划转方式补偿税源转出地的损失。建议这部分税收由上级（省、市级）税务机关依法直接征收，按照双方政府商定的比例分别入库。这样，既可以协调各方关系，也可以尊重各方利益。

二是调整税收分配政策，确定合理的区域税收分配比例。对武汉市与其他市以及其他市之间共同投资基础设施建设的开发区（或园区），落户企业形成的税收中地方分成部分，按双方政府商定的企业名单、分配比例和分享期限，通过省财政在相关市之间划转。对武汉市以外其他市招商引资项目选择落户武汉市国家级开发区的，武汉市招商引资项目选择落户城市圈内其他开发区的，以及其他市之间按上述方式招商引资的项目，按照“谁引进、谁受益”的原则，该项目实现的地方税收由双方政府商定项目名单、分配比例和分享期限，通过省财政划转给负责该项目招商引资的市。

（3）建立税收利益协调机制。

第一，税收严格实行属地征管，切实理顺税收征管关系，对“总部经济”的税收政策进行适度调整，保护税源来源地的既得利益，防止税收与税源相背离，维护税收利益分配的均衡性、公平性。改革税收计划管理体制及税收工作考核评价办法，坚持依法征税原则，保证税法及税收政策能准确地贯彻执行。

第二，整合圈内税收征管资源。构建圈内税收管理服务协作互动、税务稽查联动和信息资源共享的税费征管和稽查一体化格局，实行“圈内通办”的税收征管和服务机制，即城市圈内纳税人可异地办理税务登记、纳税申报、税款缴纳等事项。

第三，对圈内跨区企业的税费，由双边政府和税务机关充分协商，协商一致的，按协商结果执行。协商不一致的，实行由省级地税机关集中征收管理，在相关地区之间按合理的方式进行分配。同时，在武汉城市圈“两型社会”建设中，还可通过建立复合型财政转移支付体制来健全资源和环境补偿机制，使污染治理和生态环境保护问题得到根本解决。

第四，建立处理税收收入跨地区分配问题的专门机构，这一机构的主要任务是统计各个地区在相关的税收收入中的贡献程度，据以制定区域之间共同的税收收入分配方案，并协调区域之间的利益纠纷和矛盾。

（4）建立武汉城市圈税收工作协调机制。

一是税收优惠政策和措施的协调。在城市圈内部加大协调力度，建立统一的优惠政策和措施，营造大体接近的税负水平。全面清理规范各项税收政策，避免因税收政策的差异造成武汉城市圈内部产业和企业的恶性竞争，创造有利于城市圈内要素流动的市场环境。

二是完善税收征管工作协调机制。要在现行税收管理体制的框架下，加强城市圈内的税收征管协作，做到政策统一、征管互动、信息共享、优势互补，实现税收征管一体化、税收稽查一体化、纳税服务一体化、涉税信息一体化。

三是建立税收信息资源共享平台。城市圈一体化建设过程中，由于圈内各要素流动频繁，联系密切，关系复杂，为了税收征管和税务服务的目的，要充分利用现代信息技术，建立税收信息共享平台，特别是要建立税收征管、税收稽查、纳税服务、资信背景等涉税信息的共享平台。

（5）创新财税激励机制。

实行均等性转移支付和激励性转移支付结合的政策。对城市圈内大中型企业、名牌企业、高科技企业的重组、联合，财政应给予一定的贴息支持。对大型跨区域的盈利性项目，可采取联合共建、股份化运作、利益分享的方式。

参考文献

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