穿越“文书签证”,感悟“领事认证”

在生活中，偶尔会听到有人将“领事认证”说成“为出国文书办理签证”。这种比喻既形象又真实。

公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。领事认证是相对公证而言的，它不直接证明文书的内容是否真实与合法，而只证明文书上最后一个印章或者签名属实。其目的和作用是：使一国出具的文书能够在另一国境内被有关当局所承认，不致因怀疑文书上的签名或印章是否属实而影响文书的法律效力。

新中国成立至今，领事认证的“称谓”、“含义”确实经历了一个形成和发展的过程。

穿越“文书签证”

（一）1949年“领事认证”称作“文书签证”。1949年11月8日，新中国外交部召开成立大会。当时，办公厅秘书处第三科为“护照科”，主管护照和签证等领事业务。其中“签证”，除了指“人员出国签证”外，还包括“货单出国签证”或“文件出国签证”。

所谓“货单签证”，是指新中国的外交领事机构证明中国或外国“货单”上最后一个签名和印章属实的活动，现称商事文书认证;所谓“文件签证”，是指新中国的外交领事机构证明中国或外国“文件”上最后一个签名和印章属实的活动，现称民事文书认证。

可以说，“货单签证”或“文件签证”是“领事认证”在新中国成立初期的称谓。

（二）1954年“领事认证”称为“认证”。1953年下半年，全国侨务工作会议及中国驻外使领馆领事工作座谈会在北京召开。1954年，基于座谈会的会议纪要，通过对新中国成立以来领事工作的总结并根据当时的实际需要，外交部制定了《关于领事工作任务的初步规定》，明确了领事职务的六项主要内容。其中第3条规定：领事职务包括“颁发护照，办理签证、公证、认证以及处理华侨的某些民政事项”。由此，“货单签证”或“文件签证”改称为“认证”。

上述规定，是新中国成立后第一个有关领事工作的规定。尽管其中仅就一些领事工作做了原则性规范，但它在指导新中国领事工作、推动中外新型领事关系向前发展上起了极为重要的作用，为建立新中国领事制度奠定了基础。

（三）1955年“文书签证”正式称作“领事认证”。1954年11月，随着新中国外交领事工作的发展，在总结建部以来领事工作实践和经验的基础上，外交部以“签证处”为主体，开始筹备组建领事司。1955年1月，外交部成立领事司。

1955年2月22日，外交部就设立领事司和礼宾司照会通知各国驻华使馆，全文如下：

“中华人民共和国外交部向各国驻华使馆致意，并谨通知：外交部已于最近增设礼宾司和领事司。礼宾司司长为柯华，副司长为王倬如;领事司司长为张灿明，副司长为秦力真。两司均已开始办公。外交部原设的交际处和签证处业已撤销。请查照为荷。”从此，外交部领事司着手管理全国领事工作，在开展领事业务的同时指导国内地方外事处和中国驻外使领馆办理领事业务。

1955年10月，外交部向中国驻外使领馆、处通发了《中华人民共和国驻外使、领馆颁发护照暂行办法》、《办理本国人签证暂行办法》、《中华人民共和国驻外使领馆办理外人入境过境签证暂行办法》及《领事认证暂行办法》等四项规定。据此，“人员出国签证”与“文书出国签证”有了明确区分，“领事认证”称谓正式取代了“货单签证”或“文件签证”。

感悟“领事认证”

（一）第一阶段领事认证的基本含义。根据1955年《领事认证暂行办法》的规定，领事认证系指证明文件上的某一最后签字或印章属实。具体如下：

1.指导机关：外交部;

2.申请主体：中国和外国的个人、机关、学校、团体及企业;

3.认证机关：外交部，中国驻外使、领馆、代办处以及中国境内地方外事处负责认证，同时对文书内容进行全面的实体审核把关;

4.办证原则：凡文件内容违反中国政策、法令或危害中国国家和人民利益者，一律拒绝认证（中国驻外使、领馆、代办处认证时，还须参照驻在国法令）;凡一时不能确定文件内容是否违反中国政策、法令或危害中国国家和人民利益者，中国驻外使、领馆、代办处和外事处应请示外交部。 1956年中国访日京剧代表团抵达羽田机场。前排左起：欧阳山尊、欧阳予倩、梅兰芳、苏琦;第二排：马少

波、李少春;第三排：袁世海。

（二）第二阶段领事认证审核职能的转换。1961年10月5日，《取消外国公文认证要求的公约》在海牙签订。公约第2条规定：“各缔约国对适用本公约并需在本国境内出示的文件，应予免除认证手续。本公约所谓认证仅指需出示文件国的外交或领事人员据此证实下列事项的一种手续：对签字的鉴定，文件签字人做成文书所依据的身份，以及在适当的情况下文书上印章或戳记的可靠性。”（目前中国政府尚未加入此公约，但公约适用于香港和澳门两个特区）1962年，中国外交部对领事认证的审核把关原则进行了修改。主要如下：

1.考虑到如由中国驻外使馆、领馆、代办处和外事处对申请认证的文件内容逐一审查，不仅费时费事，而且有些问题很难即时解释清楚，根据国际惯例，认证机关办理领事认证只对文件起推介作用，不对文件内容的真实性负责。

2.外国人申请文件认证时，除文件内容明显损害中国国家利益（如出现“两个中国”、“香港殖民地”或“满洲”等字样）不应给予认证外，其余一般都可以认证。

3.对经过中国驻外使馆、领馆、代办处认证过的文件，中国境内的文件使用单位或个人仍应按有关法律规章审查文件内容，可接受的接受，应拒绝的就拒绝，不受领事认证的影响。

（三）中国领事认证的含义不断丰富。近年来，随着中外民商事往来的不断增加及领事认证量的日益增多，中国的领事认证立法工作亦被提上议事日程。2014年8月21日至9月21日，中国国务院法制办公室和外交部官网上公布了《 外交部关于<领事认证办法（征求意见稿）>公开征求意见的通知》。其中，领事认证的定义表述为：“领事认证是领事认证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，对国内涉外公证书、其他证明文书或者国外有关文书上的最后一个印鉴、签名的真实性予以确认的活动”。具体如下：

1.指导机关：外交部;

2.申请主体：自然人、法人或其他组织;

3.认证机构：外交部及其委托的地方人民政府外事办公室、中国驻外使领馆及外交部委托的其他驻外机构;

4.办证原则：文书内容不得损害中国国家利益和社会公共利益。

综上所述，新中国领事认证“称谓”经历了“签证”、“认证”到“领事认证”的过程;而领事认证“含义”的变化，主要体现在领事认证机关对申请认证文书内容的把关程度，即从“全面实体审核”到“核心利益审核”的转变过程。

总之，随着中国改革开放的不断深化和中国领事认证量的逐年递增，穿越“文书签证”并感悟“领事认证”，有利于“依法行政、外交为民”指导思想的不断落实，有利于“一带一路”构想的逐步实施，有利于各国人民对和谐世界的共同构建。

（作者为外交部领事司官员）