论电力监管思考

电力工业体制改革是一次重大的体制性改革。国务院批准的《电力体制改革方案》指出，电力体制改革的总体目标是：打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。按照这一思路，我国电力体制改革前奏已响。成立国家电力监管委员会，新组建“二五四”格局即11家公司，国家电网和南方电网两家电网公司、五家发电集团公司，四家辅业集团公司。这是电力工业实施体制改革的宏观基本构架。

电力工业改革，首先要构建现代电力监管体制，这是电力体制改革的重要前提与保证。

一、电力监管的目的和重要性

建立规范的各级电力市场监管机构，实施监管法规，是电力市场公开、公平、公正竞争和有序运行的必要条件和重要保证，对我国电力市场化运作具有重大意义。

电力监管目的是：

1、营造电力工业公开、公正、公平竞争环境，规范市场行为，使电力市场按照“三公”原则开展有序竞争。

2、确保电网安全运行，维持电力系统稳定。决不允许因市场商业行为而影响电网安全运行。当市场商业行为一旦与电网安全稳定性发生矛盾时，应首先保障电网安全稳定。

3、依法保护电力市场的主体投资者、经营者、使用者的合法权益。兼顾三者利益。

4、促进电力工业安全稳定、优质服务和持续快速发展。

5、最大限度地调动电力企业的积极性。

电力监管的重要性，是在于它是整个电力体制改革的成败关键，对整个电力市场的建立、运作和发展，起着引导、调控、指导作用。我们在电力体制改革的全过程中，必须予以高度的重视。

二、电力监管职能定位

从理论上说，监管机构至少要履行以下三大职能：一是维护公平、公开、公正竞争的市场环境(第一阶段是发电市场)；二是对垄断环节(输配电网)实行价格等严格管制；三是处置市场纠纷。具体地说，监管机构应拥有市场准入权、价格管制权、行政执法权。

首先，电力监管要正确处理好市场调节与政府监管职能之间的关系。政府对竞争性领域和自然垄断领域的监管必须要分开考虑，监管的内容应同竞争的引入范围和竞争强度相对应，以最大限度地发挥市场机制的作用为目标，对于引入市场竞争的发电和售电环节，应加强用市场机制来进行自我约束和监管。对于非市场竞争的输电和配电环节，应加强用全社会效益机制来进行强制约束和监管。同时，政府要实现从经济型监管向社会型监管转变，经济监管主要集中在电价，电力商品质量和服务质量等方面；对于公共性效益方面的诸如电力安全标准、服务标准、环境保护标准，以及清洁能源的发展，和资源配置效能的提高等，要加强社会型监管。

其次，是过去的管电制度与新的监管制度之间的过渡问题。过去的那种监管制度是分散的多头监管，导致了监管效率的低下。现在是重新定位转变和调整的问题。要确保有一个健全的制度和监督机制来实施，应采取体现政监分离、依法监管、社会监管的独立性机制；同时用公开透明、企业监督的社会公开化方式，来对监管者进行监督。

再次，是要实行分级管理监督的机制。在发电侧市场竞争中形成上网电价，由市场监管机构监督市场最高限价；高压电网输电价格由国家价格主管部门负责制订、由国家电监会监督；低压电网的配电价格，由省级政府价格主管部门负责制订和同级电监会监督；基层供电公司的售电价格在售电侧市场竞争中形成，由市、县政府价格主管部门或同级监管机构负责监督。

三、各级电力监管机构的职权

各级电力监管机构的职责和权限及运作程序，应有明确规定。

(一)国家电监会的职责和权力至少应包括：

1、贯彻国家有关电力改革的方针、政策，会同有关部分，参与并实施电力发展规划和电力改革方案。

2、制订、颁发市场运营规则，对全国电力市场实行宏观管理，及时调整有关政策。不断完善市场竞争机制，推动电力市场发展。

3、推进电力行业的对外合作与交流，引导电力行业参与国际合作与竞争，适应经济全球化发展需要。

4、颁发和管理电力业务许可证，处理电力纠纷。

5、按国家电力市场监管条例规定，负责向区域市场、省级电监会委派监管机构；并对省(市)级电监会组成人员，可向省级政府提出任免建议。

6、按国家电力市场监管条例，对全国区域市场、省(市)电力市场实施指导和监督管理，维持电力市场健康有序运营。

7、根据市场供需状况和竞争力度，审批区域市场、省(市)电监会关于竞价市场电价的最高限价、最低限价和辅助服务付费，并符合国家当时的相关规定。

8、向政府价格主管部门提出调整价格的建议。

9、根据《电力法》授权，负责区域电力市场的划分、建立审批；负责监督国际间电力交流合作项目的签订及实施。

10、负责监督社会普遍服务政策的实施。

(二)省(市)电监会的职责和权力应包括：

1、接受国家电监会的领导，定期向国家电监会报告工作。

2、贯彻并实施国家有关电力工业发展与改革的方针、政策，协助同级政府参与本级电力规划制订与实施。

3、根据国家电监会授权，负责监督本级有关国际间电力交流合作项目的签订及实施。

4、依据省级电力市场监管条例，对市场许可证持有者、电网经营企业、电力市场交易中心进行监管。

5、提出本级市场价的最高、最低限价及辅助服务费付费标准，经批准后实施。

6、监管和强制实施电网技术标准、安全标准和服务标准。

7、协调市场参与各方关系，接受各方的投诉，促裁、处理各方争议，处罚违法、违规者。

8、有权索取有关电力市场各种资料和信息，并依据条例规定予以和储存。

9、研究完善本级电力市场竞争机制模式、竞争力度选择；对本级电力监管条例、市场运营规则提出修改意见，报上级批准后执行。

10、完成上级监管机构交办的其它相关事务。

四、电力监管的对象和内容

电力市场监管的原则是：自然垄断部分和非竞争部分必须加强管制；竞争部分不需要管制或只需要很少的管制。

电力市场监管的内容，可按不同的市场成员对象，大致具体如下：

(一)对发电商

1、非竞价部分电量的上网电价；

2、市场报价最高、最低限价；

3、不正当的市场竞争行为；

4、发电厂资产重组、股权转让、兼并等行为；

5、违反《电力法》、《市场规则》的违法、违规行为；

6、按规定披露信息。

(二)对电网公司(含改制前的省电力公司)

1、按批准实施的电源、电网增容规划、计划；

2、电源、电网增容项目合同及招投标过程工作；

3、购电合同；

4、购电价格和售电价格；

5、电网经营企业与其所投资的电厂、受托管理的电厂之间的关联贸易合同；

6、市场违规行为；

7、资产重组、股权转让、兼并等行为；

8、按规定披露信息。

(三)对电力市场交易中心

1、按规定实施的调度规程、技术性法规；

2、按市场规则公平竞价和交易运作；

3、按规定信息；

4、有关电力市场违反《电力法》、《市场规则》的违法、违规行为；

5、监督电力市场交易中心对市场的运作和管理，特别是：

(1)对涉及市场交易中心与许可证持有者的争议；

(2)对于任何有关以市场交易中心违反市场规则的指控；

(3)对市场交易中心，根据市场规则宣布的紧急状态和市场暂停运营的决定。

(四)对输配电公司

1、输电系统规划与发展的职责，保证达到系统质量与安全标准，并达到投资决策优化；

2、输电系统运行和维护职责，保证达到国家规定的各类技术标准；

3、输电定价和零售电价；

4、供电质量和可靠性标准；

5、经营效率和财务业绩；

6、用户服务标准和用户投诉处理；

7、公平对待有股权的、无股权的配电公司；

8、提高电能效率和需求侧管理。

(五)对省际电力交易商

1、按照省电网电力供需平衡，降低购电成本和提高省电网系统经济效益的原则进行省际电力交易；

2、有关电力市场违反《电力法》、《市场规则》的违法、违规行为；

3、按规定信息。